2012-1blischenko

Представляется возможным также провести классификацию международных избирательных стандартов, разделив их на три основные группы: права человека в сфере организации и проведения выборов; функциональные характеристики или критерии организации и проведения выборов; обязанности государств в сфере организации и проведения выборов.

Необходимо отметить, что в вопросах формирования и закрепления на европейском правовом пространстве региональных избирательных стандартов между СЕ, ЕС и ОБСЕ не существует строго сложившейся иерархии. Вместе с тем, в настоящей статье автор будет подробно исследовать тенденции развития региональных избирательных стандартов исключительно в рамках деятельности СЕ. В основу обозначенного распределения приоритетов положены следующие критерии:

–членство России в этой организации;

–наличие функционирующего в рамках организации механизма мониторинга исполнения государствами-членами обязательств, в том числе в сфере реализации региональных избирательных стандартов;

–существование специальных консолидированных актов «мягкого права», выработанных под эгидой организации и посвященных вопросам развития региональных избирательных стандартов.

Всовокупности все обозначенные выше критерии присущи именно СЕ, что не умаляет значимости деятельности ОБСЕ и ЕС в сфере формирования и закрепления региональных избирательных стандартов на европейском правовом пространстве.

Анализ научных работ отечественных ученых, в сфере иссле-

дования правовых стандартов СЕ, в том числе избирательных стандартов организации, в частности С.А. Голубка1, З.Б. Демиче-

1 См.: Голубок С.А. Право на свободные выборы: правовые позиции Европейского суда по правам человека и формирование международноправовых стандартов Содружества Независимых Государств: Дисс. … канд. юр. наук / С.-Петерб. гос. университет. — СПб., 2010.

561

вой1, И.К. Кузнецова2, позволяет, на наш взгляд, выделить некоторые особенности, присущие региональным избирательным стандартам СЕ.

Во-первых, основу исследуемых стандартов СЕ составляет ст. 3 Протокола № 1 к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод человека 1950 г., в соответствии с которой «Высокие Договаривающиеся Стороны обязуются проводит с разумной периодичностью свободные выборы путем тайного голосования в таких условиях, которые обеспечивали бы свободное

волеизъявление народа при выборе органов законодательной власти»3.

Принимая во внимание тот факт, что региональные избирательные стандарты СЕ, отраженные в Протоколе № 1, сформулированы достаточно узко, в силу статьи 32 Конвенции 1950 г.4, Европейский суд по правам человека уполномочен толковать положения ст. 3 указанного Протокола.

Как отмечает Е.С. Алисиевич, «результатом толкования Европейским судом норм Конвенции и Протоколов к ней является система правовых стандартов»5, так как «именно Суд посредством толкования определяет адекватный и правильный с точки зрения Конвенции вариант понимания смысла и содержания Конвенции и

1См.: Демичева З.Б. Правовые стандарты Совета Европы: Дисс. канд. юрид. наук / МГИМО(У) МИД России. — М., 2006.

2См.: Кузнецов И.К. Международно-правовые формы сотрудничества государств по специальным вопросам в рамках Совета Европы: Дисс. … канд. юрид. наук / РУДН. — М., 2008.

3Протокол № 1 к Конвенции 1950 г. (Париж, 20 марта 1952 г.) // Абашидзе А.Х., Алисиевич Е.С. Право Совета Европы. Конвенция о защите прав человека и основных свобод: Учеб. пособие. — М.: Международные от-

ношения, 2007. — С. 220–222.

4Конвенция о защите прав человека и основных свобод (Рим, 4 ноября

1950 г.) // Там же. С. 201–220.

5Алисиевич Е.С. Толкование норм Конвенции Совета Европы о защите прав человека и основных свобод как правомочие Европейского суда по правам человека: Дисс. … канд. юрид. наук. — М., 2006. — С. 21.

562

Протоколов к ней в целом, а также закрепленных в них норм и правовых понятий»1.

Таким образом, правовые позиции Европейского суда в отношении ст. 3 Протокола № 1 подлежат обязательному учету всеми правоприменителями при толковании Конвенции 1950 г.2 и являются источником региональных избирательных стандартов СЕ.

Во-вторых, региональные избирательные стандарты СЕ закреплены также в иных международно-правовых актах организации, например, в Европейской хартии местного самоуправления (ст. 3)3, Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств (ст. 14– 15)4, Конвенции об участии иностранцев в общественной жизни при решении вопросов местного значения (ст. 6)5.

В-третьих, акты «мягкого права» СЕ, а именно резолюции и рекомендации уставных органов СЕ — Комитета министров, Парламентской ассамблеи, а также документы, подготовленные Комиссией за демократию через право, посвященные вопросам избирательного права и процесса, влияют на создание, поддержание, и развитие региональных избирательных стандартов организации6, а также уточняют содержание последних. Выполняя обозначенные задачи, акты «мягкого права» СЕ могут обобщать в едином документе положительную практику государств-членов в той сфере организации и проведения выборов, которая не урегулирована из-

1Алисиевич Е.С. Толкование норм Конвенции Совета Европы о защите прав человека и основных свобод как правомочие Европейского суда по правам человека. — С. 20–21.

2См.: Голубок С.А. Право на свободные выборы: правовые позиции Европейского суда по правам человека и формирование международноправовых стандартов СНГ. — С. 70.

3Европейская хартия местного самоуправления (Страсбург, 15 октября 1985 г.) // Бюллетеньмеждународных договоров. — 1998. — №11. — С. 42–55.

4Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств (Страсбург, 1 февраля 1995 г.) // Московский журнал международного права. — 1996.

— № 2. — С. 242–250.

5Конвенция об участии иностранцев в общественной жизни при решении вопросов местного значения (Страсбург, 5 февраля 1992 г.). URL: http://conventions.coe.int/Treaty/rus/Treaties/Html/144.htm.

6Демичева З.Б. Правовые стандарты Совета Европы. — С. 13.

563

бирательными стандартами СЕ или где разработка таких стандартов сопряжена с громоздкой и длительной процедурой согласования, не гарантирующей принятия итогового документа.

Так, например, некоторые зарубежные ученые отмечают, что в рамках СЕ многие акты «мягкого права», в частности рекомендации и резолюции Комитета министров (КМСЕ), часто предшествуют международным договорам и нацелены на исследование той области, в которой в будущем ожидается принятие региональных правовых стандартов организации на предмет наличия согласованности в позициях государств — членов СЕ по затрагиваемому вопросу1.

Таким образом, обоснованным, на наш взгляд, представляется вывод о том, что разработка и принятие актов «мягкого права» СЕ в сфере избирательного права и процесса выявляет основные направления дальнейшего развития избирательных стандартов СЕ, в чем, в том числе, заключается их практическая значимость и ценность.

Благодаря актам «мягкого права», выработанным совместными усилиями ПАСЕ, КМСЕ и Венецианской комиссии, в рамках СЕ складываются подходы к дальнейшему развитию международных избирательных стандартов в регионе. На сегодняшний день, по нашему мнению, можно выделить две основные тенденции развития избирательных стандартов СЕ.

I. Первая тенденция связана с выработкой СЕ специального международного договора, обобщающего накопленный организацией и государствами-членами опыт правового регулирования избирательных прав человека. Сущность данного процесса кодификации можно определить на основе анализа актов «мягкого права», разработанных Венецианской комиссией и поддержанных КМСЕ и ПАСЕ. На наш взгляд, среди указанных актов особо следует выделить: Свод рекомендуемых норм при проведении выборов. Руководящие принципы и пояснительный доклад (2002 г.)2; Свод реко-

1См., например: Developments of international law in treaty making / Ed. by R. Wolfrum,V. Röben. — Berlin, Heidelberg, N.Y.: Springer, 2005. — P. 288.

2Свод рекомендуемых норм при проведении выборов. Руководящие принципы и пояснительный доклад (Венеция, 18–19 октября 2002 г. Страсбург, 30 октября 2002 г.) // Международные избирательные стандарты: Сб. документов / Отв. ред. А.А. Вешняков; науч. ред. В.И. Лысен-

ко. — М.: Весь Мир, 2004. — С. 624–651.

564

мендуемых норм при проведении референдумов (2007 г.)1; Свод рекомендуемых норм в сфере политических партий (2008 г.)2.

Вышеуказанные документы в целом консолидируют положительную практику государств — членов СЕ в сфере организации и проведения выборов и референдумов. Свод рекомендуемых норм в отношении политических партий закрепляет, в частности, отдельные концепции и стратегии, направленные на усиление роли политических партий в демократической системе государств-членов СЕ, содействие продвижению демократических принципов, таких, как равенство, диалог, сотрудничество, прозрачность и борьба с коррупцией.

Наиболее интересным из трех вышеуказанных документов является Свод рекомендуемых норм при проведении выборов 2002 г., который закрепляет и разъясняет порядок организации и проведения демократических выборов и базируется на пяти фундаментальных принципах европейского избирательного наследия

(European electoral heritage).

Европейское избирательное наследие, ядром которого являются международные избирательные стандарты универсального характера — это многолетний положительный опыт государствчленов СЕ в сфере организации и проведения выборов, основанный на положениях национальных конституций, нормах избирательного законодательства, а также правоприменительной практике. Это также и тот прогрессивный опыт в области избирательного права, который СЕ как общепризнанный гарант демократии и прав человека, выработал в результате слаженной работы КМСЕ, ПАСЕ, Европейского суда по правам человека, Венецианской комиссии и Конгресса местных и региональных властей.

Преследуя цель систематизации и кодификации европейского избирательного наследия, Совет Европы, поощряя принятие Сво-

1Свод рекомендуемых норм при проведении референдумов (Венеция, 13–14 октября 2006 г., 16–17 марта 2007 г.). URL: http://www.venice.coe.int/docs/2007/CDL-AD(2007)008rev-rus.pdf.

2Свод рекомендуемых норм в сфере политических партий (Венеция, 12–

13декабря 2008 г.). URL: http://www.venice.coe.int/docs/2009/CDL- AD(2009)002-e.asp.

565

да, рассчитывал, кроме того, приобрести инструмент, необходимый для сотрудничества с другими международными институтами, деятельность которых направлена на обеспечение проведения демократических выборов и процедуру их мониторинга. К таким международным институтам относятся, в частности, Бюро по демократическим институтам и правам человека ОБСЕ, а также Ассоциация руководителей избирательных комиссий стран Центральной и Восточной Европы (АРИК ЦВЕ)1.

Сотрудничая с СЕ, АРИК ЦВЕ разработала проект Конвенции о стандартах выборов, избирательных прав и свобод с целью: а) «обобщить в международно-правовом акте … опыт правового регулирования и проведения демократических выборов, накопленный СЕ, отдельными государствами»2; б) «конкретизировать и развить исходные положения, закрепленные в статье 3 Протокола № 1»3 и в иных документах СЕ; в)»определить международноправовые очертания современного демократического избирательного процесса в новой интеграционной Европе»4.

Осенью 2002 г. председатель АРИК ЦВЕ направил проект Конвенции председателю ПАСЕ в надежде на то, что он наряду со Сводом рекомендуемых норм при проведении выборов Венецианской комиссии послужит основой для разработки единого европейского документа в области избирательного права и процесса5.

1Ассоциация руководителей избирательных комиссий стран Централь-

ной и Восточной Европы (англ. Association of central and eastern European election officials) — некоммерческая региональная организация, целью которой является институционализация и профессионализация демократических процессов в регионе. Ассоциация основана в 1991 г., не зависит от политических партий и правительств.

2Проект Конвенции о стандартах выборов, избирательных прав и свобод с пояснительной запиской. URL: http://cikrf.ru/international/docs/conference _proekt_konv2.html.

3Там же. Преамбула.

4Там же.

5См.: Wouters J., De Meester B., Ryngaert C. Democracy and international law // Netherlands yearbook of international law. Vol. 34 / N.M. Blokker, N.J. Schrijver. — The Hague: Cambridge University Press, 2004. — P. 153.

566

Впоследствии, ПАСЕ, утверждая Свод рекомендуемых норм, в своей Рекомендации 1595 (2003) от 30 января 2003 г. предложила КМСЕ преобразовать Свод в европейскую конвенцию, приняв к сведению проект Конвенции, представленный АРИК ЦВЕ и работу Бюро по демократическим институтам и правам человека ОБСЕ1.

Таким образом, в рамках СЕ обозначилась тенденция к на кодификации европейского избирательного наследия в специальном международном договоре, посвященном избирательным стандартам СЕ.

9 октября 2003 г. в своем ответе на Рекомендацию 1595 (2003) ПАСЕ Комитет министров обратил внимание на то, что в целом поддерживает принятие специальной конвенции в сфере избирательного права и процесса, и полагает, что ее подписание в очередной раз подтвердит приверженность государств — членов СЕ международным избирательным стандартам2. Вместе с тем, Комитет министров особо подчеркнул, что в настоящее время принятие такой конвенции представляется преждевременным и трудноосуществимым шагом3.

В целом, Комитет министров высоко оценил значение Свода рекомендуемых норм, назвав его ключевым документом СЕ в сфере организации и проведения выборов в государствах-членах СЕ4. В этой связи КМСЕ призвал к тому, чтобы Свод, во-первых, в кратчайшие сроки был переведен на рабочие языки СЕ и, вовторых, распространен среди членов национальных парламентов и избирательных комиссий5.

1Рекомендация ПАСЕ 1595 (2003) «О своде рекомендуемых норм при проведении выборов» от 30 января 2003 г. // Международные избирательные стандарты: Сб. документов / Отв. ред. А.А. Вешняков; науч. ред. В.И. Лысенко. — С. 598.

2Code of Good Practice in Electoral Matters Recommendation 1595(2003). Reply from the Committee of Ministers (13 October 2003). URL: http://assembly.coe.int/Documents/WorkingDocs/doc03/edoc9978.htm. Para. 3.

3Ibid. Para. 4.

4Ibid. Para. 2.

5Code of Good Practice in Electoral Matters Recommendation 1595 (2003). Reply from the Committee of Ministers (13 October 2003). Para. 5.

567

Таким образом, в отсутствии единого мнения у ПАСЕ и КМСЕ относительно возможности принятии специальной европейской конвенции по вопросам избирательного права, было принято компромиссное решение об утверждении Свода рекомендуемых норм при проведении выборов, который, на наш взгляд, вобрал в себя наиболее передовые принципы европейского избирательного наследия.

Принимая во внимание высокую оценку Свода со стороны уставных органов СЕ, а также тот факт, что положения указанного Свода были во многом дополнены Сводом рекомендуемых норм при проведении референдумов и Сводом рекомендуемых норм в сфере политических партий, можно предположить, что в будущем положения данных актов «мягкого права» могут быть включены в текст специальной конвенции СЕ по вопросам избирательного права

ипроцесса, принятие которой отвечает потребностям времени.

II. Развитие новых технологий, в частности электронных систем голосования, вносит существенный вклад в процесс организации и проведения выборов как на национальном, так и на международном уровнях, в связи с чем возникает потребность междуна- родно-правовой регламентации использования достижений науки

итехники в обозначенной сфере, для того, чтобы их широкое применение служило на благо общества, а не вопреки ему. Совет Европы активно содействует посредством принятия актов «мягкого права» развитию международного права в области регулирования применения электронных систем голосования. В этом отношении акты «мягкого права» СЕ, с одной стороны, представляются оптимальным инструментом международно-правового регулирования в соответствующей сфере, а с другой — указывают на вторую тенденцию развития избирательных стандартов СЕ, которая связана с формированием в рамках СЕ норм о применении процедур электронного голосования, что, в свою очередь, может свидетельствовать о формировании в будущем инновационных международных избирательных стандартов.

Отечественные исследователи отмечают, что в последние годы практически всем демократическим государствам в той или иной степени было присуще такое направление развития нацио-

568

нальных избирательных систем, как автоматизация (модернизация) последних путем использования технических средств в ходе проведения выборов, и, прежде всего, электронного голосования1. Активной участницей данного процесса является и Российская Федерация2.

С учетом отсутствия «жестких» региональных избирательных стандартов в тех сферах, где модернизация окончательно не завершена, особый интерес представляет исследование актов «мягкого права» СЕ, затрагивающих правовое регулирование применения новых технологий в избирательном процессе. По нашему мнению, значительный вклад в становление правового регулирования обозначенной области внесла принятая 30 сентября 2004 г. Рекомендация КМСЕ R(2004)11 по правовым, организационным и техническим стандартам электронного голосования.

Рекомендация R(2004)11 состоит из преамбулы и трех приложений, составляющих ее основу: Приложение I — правовые стандарты (legal standards), Приложение II — организационные стандарты (operational standards), Приложение III — технические тре-

бования (technical requirements).

Преамбула Рекомендации, опираясь на ключевые универсальные и региональные избирательные стандарты, учитывая тот факт, что использование новейших информационных и коммуникационных технологий возрастает с каждыми днем и государствамчленам СЕ необходимо применять эти новеллы на практике, определяет основные цели применения электронного голосования, среди которых: а) предоставление возможности избирателям голосовать дистанционно вне места нахождения избирательного участка; б) упрощение процесса голосования; в) содействие участию в го-

1См.: Борисов И., Журавлев В. Модернизация избирательного процесса в мире. — М., 2011. — С. 2. URL: http://civilcontrol.ru/uploadfiles/doc/ /doklad4_Layout%201.pdf.

2Об этом подробнее см.: Чуров В.Е. Электронное голосование — обеспечение баланса между доступностью голосования и доверием граждан к системам голосования: Выступление на семинаре ОБСЕ «Роль политических партий в политическом процессе» (Варшава, 18–20 мая 2011 г.). URL: http://www.cikrf.ru/news/relevant/2011/06/01/churov_electron.html.

569

лосовании гражданам, проживающим или временно находящимся заграницей; г) расширение доступа к процессу голосования избирателей с ограниченными возможностями или тем, кому по иным причинам невозможно физически присутствовать на избирательном участке и использовать имеющиеся там средства; д) повышение явки избирателей путем внедрения дополнительных способов/каналов голосования; е) повышение использования новых технологий в качестве средства связи и гражданской активности в целях осуществления демократии; ж) сокращение общих расходов избирательных органов на проведение выборов и референдумов; з) повышение оперативности и надежности при передаче результатов голосования; и) предоставление избирателям более высокого уровня услуг в целях укрепления демократии путем выделения дополнительных способов/каналов голосования1.

Фундаментальным условием применения процедур электронного голосования, ранее не закреплявшемся ни в одном международном документе, является условие о том, что в процессе проведения электронного голосования должны уважаться все принципы демократических выборов и референдумов. Рекомендация определяет, что электронное голосование должно быть таким же надежным, безопасным, как демократические выборы и референдумы, проводимые без использования каких-либо электронных средств или устройств2. Это ключевое, с нашей точки зрения, условие положено в основу всех последующих 112 пунктов Рекомендации.

Достоинством Рекомендации R(2004)11 является то, что в ней впервые был сформулирован понятийный аппарат, используемый при проведении электронного голосования (например, введены такие понятия как дистанционное электронное голосование, канал для голосования, аутентификация индивида3). Кроме того, на наш взгляд, представляется особенно важным включение в текст Реко-

1Рекомендация КМСЕ R(2004)11 по правовым, организационным и техническим стандартам электронного голосования (30 сентября 2004 г.). URL: http://cikrf.ru/international/docs/rec_rus.html.

2Рекомендация КМСЕ R(2004)11 по правовым, организационным и техническим стандартам электронного голосования. Преамбула.

3Там же.

570