2012-1blischenko

ственным и индивидуальным жалобам. Конвенция не устанавливает прямого запрета практики насильственных исчезновений1. Однако следующие положения Конвенции могут быть использованы при рассмотрении дел о насильственных исчезновениях: общее обязательство соблюдать и обеспечивать права, предусмотренные Конвенцией (ст. 1) право на правосубъектность (ст. 3), право на жизни (ст. 4), право на гуманное обращение (ст. 5), право на личную свободу и безопасность (ст. 7), право на справедливое судебное разбирательство (ст. 8), права ребенка (ст. 19), право на судебную защиту (ст. 25) и полномочия суда обеспечивать судебные средства защиты, включая компенсацию а также временные меры (ст. 63).

Для целей Конвенции под насильственным исчезновением понимается лишение свободы одного или более лиц любым способом, совершенное представителями государства или же лицами или группами лиц, действующими с разрешения, при поддержке или молчаливого согласия государства, при последующем отсутствии информации или отказе признать факт лишения свободы или предоставить информацию о местонахождении человека, что препятствует осуществлению правовойзащиты и процессуальных гарантий.

Согласно ст. 3 государства обязаны включить в национальное уголовное законодательство нормы, предусматривающие уголовную ответственность за насильственные исчезновения. Государства — участники Конвенции обязуются принять в соответствии со своими конституционными процедурами, законодательные меры, необходимые для привлечения к уголовной ответственности за совершение преступления «насильственное исчезновение людей» и предусмотреть меру наказания с учетом особой тяжести содеянного. Данное преступление относится к категории длящихся и длиться до тех пор, пока не будет выяснена судьба или местонахождение жертвы.

1 Decision of the Defence Motion for Interlocutory Appeal on Jurisdiction, Prosecutor v. D. Tadic. Par. 141. 2 Oct. 1995; см. также: Prosecutor v. Blaskis, Case «Lasva Valley» N IT-95-14, Judgement. Par. 66–68.

541

МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВЫЕ ВОПРОСЫ, СВЯЗАННЫЕ СО СТАТУСОМ ДВОЙНОГО ГРАЖДАНСТВА

(НА ПРИМЕРЕ ВЗАИМООТНОШЕНИЙ ТУРКМЕНИСТАНА И РОССИИ)

Назар Чарыевич Сапаров

студент юридического факультета Российский университет дружбы народов

naz-tm@mail.ru

Проблема, обозначенная в заглавии статьи, связана с между- народно-правовой защитой прав человека, поскольку довольно часто у обладающих двойным гражданством лиц возникают трудности при реализации их законных прав, также часто возникают проблемы, связанные с защитой данных прав.

Прежде чем давать международно-правовую характеристику взаимоотношений между Туркменистаном и Российской Федерацией по поводу правового статуса лиц обладающих двойным гражданством, стоит осветить общие положения возникновения и развития института двойного гражданства в международном праве, и, в частности, особо обратить внимание на проблемы защиты прав бипатридов.

Прежде всего стоит отметить, что часть исследователей в области международного права выделяют понятие «двойное гражданство», остальные используют термин «многогражданство». Представляется, что наиболее уместным считается употребление термина «двойное гражданство», поскольку чаще всего на практике встречаются случаи, когда лицо обладает не более чем двумя гражданствами.

542

Двойное гражданство принято определять как особый правовой статус лица, связанный с пребыванием одновременно в гражданстве двух или нескольких государств. Существует определенный термин, обозначающий данную категорию лиц — бипатриды (от латинского bis — дважды и греческого patridos — родина отечество). В Европейской конвенции о гражданстве 1997 г. двойное (множественное) гражданство определено, как наличие у одного и того же лица двух и более гражданств (п. b ст. 2)1. Основные черты данного института раскрывает в своих работах, например, А.А. Богославский. Он определяет двойное (множественное) гражданство как «правовое состояние, выраженное через сложное правоотношение, оформляющее многосоставные социальноэкономические, политические, культурные и нравственные взаимоотношения между человеком и государствами (представителями гражданства) по поводу ответственного обладания физическим лицом всем комплексом прав и обязанностей в более чем одном государственном образовании»2.

В международном праве сложилось различное отношение государств к институту двойного гражданства. Часть государств проводят политику по ликвидации данного института. Это прежде всего связанно с тем, что наличие у человека двух и более гражданств приводит к тому, что возникает сложность в применении права к данным лицам как государствами гражданством которого лицо обладает, так и третьими государствами. Ряд государств видят в данном институте угрозу своей национальной безопасности, которая может проявляться, например, в шпионаже. Также у лиц, обладающих двойным гражданством, возникают различного рода проблемы, связанные с реализацией своего правового положения: недостаточная эффективность дипломатической и консульской зашиты; проблема исполнения воинской обязанности; сложности при уплате налогов на собственность и иные проблемы, связанные

1Европейская конвенция о гражданстве. Страсбург, 6 ноября 1997 г. URL: http://conventions.coe.int/Treaty/rus/Treaties/Html/166.htm.

2Богославский А.А. Реализация правового статуса лиц с множественным (двойным) гражданством: конституционно-правовые аспекты: Дисс. ...

канд. юрид. наук. — Владивосток, 2011.

543

с осуществлением хозяйственной деятельности; проблемы, связанные с избирательными правами; различного рода правовые коллизии, при вопросах связанных снаследованием и многиедругие.

Существуют при этом и государства, которые поддерживают существование данного института. Для решения проблем, возникающих в результате двойного гражданства и определения правового статуса бипатридов, эти государства заключают различного рода международные соглашения. На сегодняшний день данный институт не в достаточной степени урегулирован правовыми нормами, поэтому возникает необходимость создания основ, а впоследствии и единого нормативно-правового акта, регулирующего данный институт – к этому может привести согласованная политика государств, выработка общих принципов инорм по данному вопросу.

Рассмотрим теперь международно-правовые вопросы двойного гражданства на конкретном примере взаимоотношений Туркменистана и России. Особое внимание при рассмотрении данного вопроса будет уделяться Соглашению между Российской Федерацией и Туркменистаном об урегулировании вопросов двойного гражданства1 (далее — Соглашение о двойном гражданстве), которое было подписано 23 декабря 1993 г., ратифицировано Государственной Думой Федерального Собрания РФ 24 ноября 1994 г. и Парламентом (Меджелисом) Туркменистана 26 декабря 1993 г., вступило в силу 18 мая 1995 г. Данное соглашение призвано урегулировать вопросы и проблемы, связанные справовым статусом бипатридов.

Рассматривая исторический момент, который предшествовал заключению данного соглашения, можно выделить следующее: РФ и Туркменистан имели давние общие исторические, культурные и другого рода связи. Прежде всего это связано с тем, что оба государства входили ранее в состав СССР, в силу чего между странами установились тесные и дружественные отношения. После распада СССР перед бывшими гражданами встал выбор гражданства. В связи с дружественными и тесными историческими связями между Туркменистаном и РФ, а также при наличии большого

1 Соглашение между Российской федерацией и Туркменистаном об урегулировании вопросов двойного гражданства от 23 декабря 1993 г. // Дипломатический вестник. — 1994. — № 1–2. — С. 27–29.

544

количества русскоязычного населения в Туркменистане, правительствами было принято решение о признании возможности лиц обладать гражданствами двух государств одновременно. В статьях Соглашения о двойном гражданстве было определено, что оно заключается в целях дальнейшего развития дружественных отношений между странами, и исходя из стремления к справедливому и гуманному урегулированию вопросов, связанных с двойным гражданством. Соглашение позволило гражданам РФ и Туркменистана приобретать, соответственно, гражданство Туркменистана или России, не теряя при этом предыдущее гражданство. В ст. 3 данного соглашения содержится подробное описание, а также регламентируется порядок приобретения и утраты двойного гражданства несовершеннолетними. Согласно национальному законодательству данных государств, несовершеннолетними признаются лица, не достигшие 18-летнего возраста. В статьях данного соглашения реализуется принцип крови, согласно которому, дети, не достигшие возраста 18 лет, следуют гражданству своих родителей. Здесь стоит отметить один момент, согласно которому изменение гражданства у детей в возрасте от 14 до 18 лет, допускается только с письменного согласия родителей. По достижению совершеннолетия лица, обладающие гражданствами двух государств, имеют право, либо сохранить двойное гражданство, или же, используя письменную форму заявления, отказаться от одного из них и сохранить лишь одно гражданство, в данном случае можно сказать, что реализуется принцип эффективного гражданства.

Если рассматривать проблему дипломатической и консульской защиты бипатридов, то в данном соглашении не был прописан четкий механизм реализации защиты государствами своих граждан; содержалась лишь отсылка к тому, что бипатриды пользуются защитой и покровительством каждой из сторон. Вопрос воинской повинности бипатридов также не был полностью урегулирован в данном соглашении. Было закреплено, что бипатриды проходят обязательную военную службу в той стране, на территории которой они постоянно проживают на момент призыва. При этом очень важным является положение, согласно которому бипатриды, прошедшие воинскую службу по призыву в одном из го-

545

сударств, гражданством которого они обладают, освобождаются от обязанности прохождения военной службы в государстве, гражданством которого данные лица также обладают.

Затрагивая тему, связанную с правами и свободами бипатридов, можно сказать, что соглашение не исключало право бипатридов пользоваться в полном объеме правами и свободами, а также в полной мере исполнять обязанности по отношению к данным государствам в соответствии с национальным законодательством.

По мере развития межгосударственных отношений, однако, между РФ и Туркменистаном стали возникать серьезные проблемы при реализации положений, закрепленных в данном соглашении.

В 2003 г. между Президентом Туркменистана и Президентом РФ после продолжительных переговоров была достигнута договоренность о прекращении действия Соглашения о двойном гражданстве, 10 апреля 2003 г. был подписан соответствующий протокол1. В данном протоколе было закреплено, что он вступает в силу, с момента последнего письменного уведомления о выполнении сторонами необходимых внутригосударственных процедур. Речь идет о ратификации данного протокола законодательными органами государств. Спустя неделю после подписания данного протокола Парламент (Меджлис) Туркменистана ратифицировал его, но до сих пор остается открытым вопрос касательно ратификации данного протокола Государственной Думой РФ. Помимо этого в мае 2003 г. был принят Закон Президента Туркменистана «Об урегулировании вопросов прекращения действия двойного гражданства между Туркменистаном и Российской Федерацией», согласно которому лица, обладающие гражданством Туркменистана и РФ, в течение двух месяцев со дня вступления в силу данного закона должны были выбрать только одно гражданство. Данный закон был принят, но не был должным образом проработан механизм его реализации. Тем самым он фактически не действовал. В последствии, были организованы встречи двусторонних комиссий по вопросам гражданства, но деятельность данных комиссий ни к чему не привела, вопрос так и остался неурегулированным.

1 Протокол о прекращении действия Соглашения между Российской Федерацией и Туркменистаном об урегулировании вопросов двойного граждан-

стваот10 апреля2003 г. URL: http://docs.pravo.ru/document/view/17355808.

546

В2008 г. в ст. 7 Конституции Туркменистана были внесены изменения: «За гражданином Туркменистана не признается гражданство другого государства». Это означает, что признается только одно гражданство, гражданство Республики Туркменистан. О возможности наличия двойного гражданства ничего не было сказано. Такие же положения были внесены в Закон Туркменистана «О Гражданстве». В Конституции РФ закреплено положение, согласно которому допускается наличие двойного гражданства при наличии соглашения между государствами. Аналогичные положения прописаны в ФЗ РФ о гражданстве 2002 г. Таким путем возникли противоречия между национальным законодательством и международным договором.

На сегодняшний момент вопрос о правовом статусе бипатридов остается не решенным между двумя государствами. После продолжительных переговоров между РФ и Туркменистаном, Правительством Туркменистана было признано, что Протокол 2003 г. не распространяет свое действия на лиц, получивших гражданство РФ до 22 апреля 2003 г. Данное положение также содержится в постановлении Правительства Туркменистана 2011 г., но лица, которые получили гражданство РФ после 2003 г., должны выбрать только одно гражданство: либо РФ, либо Туркменистана. После подписания Протокола 2003 г., количество лиц, обладающих двойным гражданством, продолжало увеличиваться. По неофициальным данным на сегодняшний день число бипатридов в Туркменистане достигает 150 тыс. человек.

По прошествии почти десяти лет Государственная Дума РФ так и не ратифицировала протокол о прекращении действия Соглашения о двойном гражданстве.

Витоге протокол не вступил в силу, и Правительство Туркменистана не вправе было совершать действия, направленные на ликвидацию института двойного гражданства в одностороннем порядке. Правительство Туркменистана, оправдывая свои действия, ссылается на ст. 7 Конституции Туркменистана, в которой говорится только о признании за гражданином Туркменистана одного гражданства. Однако, конституция одного государства не создает ни прав, ни обязанностей для другого государства. На основании

547

этого, несоблюдение Туркменистаном процедуры вступления в силу протокола, влечет за собой непризнание Россией одностороннего выхода Туркменистана из Соглашения о двойном гражданстве. Данное положение основано на международном праве.

Также, как было уже упомянуто, в случае введения в действие протокола о прекращении, его положения будут распространяться на ситуации, возникшие после его принятия, то есть после 2003 г., поскольку является общепризнанным, что международные договоры обратной силы не имеют. Данное положение закреплено в ст. 28 Венской Конвенции о праве международных договоров 1969 г.1 (далее

— Венская конвенция 1969 г.).

Можно оценить правомерность действий Туркменистана по выходу из Соглашения о двойном гражданстве, основываясь на Венской конвенции 1969 г. и самом Соглашении о двойном гражданстве. В Соглашении о двойном гражданстве, в ст. 8 определено, что «соглашение автоматически продлевается на последующий пятилетние периоды, если одна из сторон не менее чем за шесть месяцев до истечения соответствующего срока не заявит о желании прекратить его». Туркменистан и РФ подписали протокол о прекращении в апреле 2003 г., тем самым можно сказать, что одна из сторон, очевидно, что это был Туркменистан, за шесть месяцев до истечения срока действия соглашения о двойном гражданстве заявила о его прекращении. Данное действие соответствует положениям закрепленным в п. а) ст. 54 Венской конвенции 1969 г., в которых закреплено, что прекращение договора возможно, в соответствии с положениями самого договора, к тому же в ст. 8 Соглашения о двойном гражданстве не были установлены формы заявления и необходимость одобрения со стороны контрагента, тем самым Туркменистан выполнил все юридические процедуры по прекращению соглашения, указанные в Соглашении о двойном гражданстве. Статья 59 Венской конвенции 1969 г. содержит положение: «Договор считается прекращенным, если все его участники заключают последующий договор по тому же вопросу и из последующего договора вытекает или иным образом установлено

1 Венская конвенция о праве международных договоров, Вена, 23 мая 1969 г. URL: http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/law_treaties.shtml.

548

намерение участников чтобы данный вопрос регулировался этим договором», Туркменистан и РФ, подписав в апреле 2003 г. протокол о прекращении, реализовали положения данной статьи, поскольку из текста протокола становится очевидным, что стороны на основе договоренностей, прекращают действия соглашения о двойном гражданстве, в случае вступления данного протокола вдействие.

Открытым остается вопрос о ратификации данного протокола РФ, после которой он вступит в силу и прекратит действие Соглашение о гражданстве. РФ не делает ни каких заявлений по поводу этого, в связи с чем, становится непонятным позиция Правительства РФ касательно сложившейся ситуации. Возможно, Правительство РФ своими действиями пытается затянуть процесс расторжения Соглашения о двойном гражданстве с целью защиты прав своих граждан, которые также являются и гражданами Туркменистана. Формально Туркменистан выполнил все юридические процедуры по денонсации Соглашения о двойном гражданстве в соответствии со ст. 8 данного соглашения и Венской конвенцией 1969 г., в связи с чем Правительство Туркменистана считает, что Соглашение о двойном гражданстве прекратило свое действие и не имеет юридической силы. Возможно, для подтверждения прекращения данного соглашения и был подписан Протокол о его прекращении, но все же большое значение имеет само Соглашение о двойном гражданстве, в котором закреплен порядок его прекращения, который Туркменистан полностью выполнил. Тем самым можно считать действия Туркменистана правомерными, поскольку были выполнены все юридические процедуры, и Соглашение о двойном гражданстве перестало действовать, несмотря на то, что протокол о прекращении соглашения о двойном гражданстве не был ратифицирован РФ.

17 декабря 2011 г. МИД Туркменистана распространил официальное заявление, в котором оправдывал действия Правительства Туркменистана в вопросах двойного гражданства между РФ и Туркменистаном. В заявление содержатся положения о том, что Соглашение о двойном гражданстве от 1993 г. принималось с целью оказания помощи лицам, желающим покинуть страну, при решении ими жилищных, имущественных, родственных и других

549

вопросов, после того как в 1991 г. Туркменистан обрел независимость, то есть после распада СССР. МИД Туркменистана заявляет о том, что Соглашение о двойном гражданстве 1993 г. «в течение периода его действия выполнило свою историческую миссию», согласно признанию двух государств. Кроме того было указано на то, что в Конституции Туркменистана 1993 г. не содержатся положения о признании двойного гражданства, а также на правильность своих действий в отношении денонсации соглашения.

В итоге вопрос о правовом статусе лиц обладающих гражданством РФ и Туркменистана, бипатридов, остается не урегулированным, так как не определен правовой статус Соглашения о двойном гражданстве, а также в связи с возникновением противоречий между национальным правом и принятых на себя международных обязательств. Помимо всего существует противоречие в отношении соглашений между государствами. Так выполнив все процедуры по расторжению соглашения на основе ст. 8 Соглашения о двойном гражданстве, Туркменистан считает, что оно не имеет юридической силы, и в то же время был подписан Протокол, согласно которому Соглашение о двойном гражданстве прекращает свое действие после ратификации обеими сторонами. Возникает противоречие, после какого события Соглашение о двойном гражданстве прекращает действовать: после вступления в силу протокола о его прекращении или соблюдение процедуры денонсации одной из сторон, указанной в Соглашении о двойном гражданстве? На мой взгляд, стоит придать особое значение именно Соглашению о двойном гражданстве и соблюдению всех процедур указанных в Венской Конвенции 1969 г. Правительство РФ призывает Туркменистан к переговорам и к прекращению действий, направленных на лишение двойного гражданства граждан данных государств.

Переговоры между Правительствами Туркменистана и РФ ведутся по данному вопросу, но на данный момент так и не удалось достичь компромисса в отношении правового положения граждан, обладающих двойным гражданством после подписания ряда соглашений о ликвидации института двойного гражданства.

550