2012-1blischenko

К ВОПРОСУ О ПРИСОЕДИНЕНИИ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА К ЕВРОПЕЙСКОЙ КОНВЕНЦИИ О ЗАЩИТЕ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА И ОСНОВНЫХ СВОБОД

Кристина Валерьевна Жавгурян

аспирант кафедры международного права Российский университет дружбы народов

zhavgur@mail.ru

Вопрос о присоединении Европейского союза (ЕС) к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. (ЕКПЧ) обсуждался более тридцати лет1. Еще в 1970-е гг. Суд ЕС «признал Конвенцию в качестве источника коммуникативного права, которую должны соблюдать не только страны Сообщества

(как стороны, подписавшие Конвенцию), но и Сообщество в целом»2.

В этой связи С.Ю. Кашкин, в частности, подчеркивает, что «рецепция Конвенции Совета Европы — в немалой степени вынужденный шаг, вызванный отсутствием у Европейского Союза собственного “билля о правах”»3.

1См. подробнее: Алисиевич Е.С. Международно-правовое сотрудничество Совета Европы и Европейского Союза в области прав человека // Актуальные проблемы современного международного права: Материалы ежегодной межвузовской научно-практической конференции кафедры международного права. Москва, 20–21 апреля 2007 г. — М.: РУДН, 2008.

— С. 219–237.

2Кашкин С.Ю. Право Европейского Союза: Учебник для вузов. — 3-е

изд. — М.: ЮРАЙТ, 2010. — С. 430.

3Там же. — С. 430.

551

Согласно резолюции 1610 (2008)1 Комитета министров Совета Европы тот факт, что ЕС не присоединился к ЕКПЧ, отрицательно сказывается на функционировании европейской системы правосудия, подвергая опасности целостность системы гарантий прав человека в Европе.

До тех пор пока ЕС не присоединится к ЕКПЧ:

–будут существовать различия в стандартах в области прав человека как на европейском уровне (между европейскими организациями), так и между ЕС и его государствами-членами;

–органы и институты ЕС не будут подпадать под внешний судебный надзор в том, что касается соблюдения прав человека и основных свобод;

–целостность европейской правовой системы в части защиты прав человека не будет обеспечена в полной мере ввиду возможной несогласованности судебных решений Европейского суда по правам человека (ЕСПЧ) и Суда ЕС;

–европейские граждане не будут иметь прямого доступа в ЕСПЧ в тех случаях, когда они полагают, что их права нарушаются органами и институтами ЕС;

–исполнение постановлений ЕСПЧ будет затруднено в случаях применения государствами норм законодательства ЕС.

Следует отметить, что до внесения изменений в текст ЕКПЧ на основании Протокола № 14 этот договор относился к числу закрытых договоров Совета Европы, то есть его участниками могли стать только государства-члены Совета Европы.

С точки зрения формирования правового базиса, вопрос о при-

соединении ЕС к ЕКПЧ был решен с принятием 13 декабря 2007 г. Лиссабонского договора2, вступившего в силу 1 декабря 2009 г.

Лиссабонский договор внес изменения в Договор о Европейском Союзе. В свою очередь, в текст ст. 59 ЕКПЧ была внесена норам, предусматривающая право ЕС присоединиться к ЕКПЧ.

1Resolution 1610 (2008). The accession of the European Union/European Community to the European Convention on Human Rights. 17 April 2008. URL: http://assembly.coe.int/Main.asp?link=/Documents/AdoptedText/ta08/ERES1610.htm.

2URL: http://eulaw.ru/treaties/lisbon.

552

Процесс присоединения ЕС к ЕКПЧ регламентирован ст. 218 (8) Соглашения о Функционировании Европейского союза1 (TFEU), Протоколом 8 и Декларации 2 к Лиссабонскому Соглашению.

Присоединение ЕС к ЕКПЧ не изменяет компетенцию ЕС в том виде, как она закреплена в новых учредительных актах2.

Всоответствии с новой редакцией ст. 6 Договора о ЕС, ЕС становится участником ЕКПЧ, при этом такая же возможность сохраняется за каждым государством-членом ЕС в отдельности.

Вособом Протоколе — приложении к Лиссабонскому договору (Протокол о § 2 ст. 6 Договора о ЕС относительно присоединения Союза к ЕКПЧ) уточняется, что предусмотренное в параграфе 2 статьи 6 соглашение о присоединении ЕС к ЕКПЧ должно отражать потребность в сохранении особенностей ЕС и права ЕС. Подобное соглашение должно гарантировать, чтобы присоединение ЕС к ЕКПЧ не затрагивало его компетенции или полномочий его институтов. Данное соглашение также должно гарантировать, чтобы ни одно из его предписаний не затрагивало особого положения государств-членов по отношению к ЕКПЧ, Протоколам к ней и мерам, принимаемым государствами-членами в отступление от ЕКПЧ согласно ее ст. 15 и оговоркам к ЕКПЧ, сформулированным государствами-членами согласно ст. 57 договора. Таким образом, со стороны ЕС последовательно проводится политика наделения Союза достаточными полномочиями для присоединения к ЕКПЧ при одновременном сохранении и уважении особых положений,

содержащихся в новейших учредительных документах и при условии гарантии особого статуса ЕС и его правовой системы3.

26 мая 2010 г. Комитет министров Совета Европы дал Руководящему комитету по правам человека (РКПЧ) специальное пору-

чение разработать совместно с ЕС правовой механизм присоединения ЕС к ЕКПЧ4.

1URL: http://eu-law.ru/about/право-европейского-союза/дфес.

2Энтин Л.М. Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009— 2017 годы. — М.: Аксиом, 2009. — С. 90.

3Cуродейкина И.В. Юрисдикционная защита прав человека в ЕС (законодательство и практика): Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. — М., 2011.

4См.: Сайт Совета Европы. URL:http://www.coe.int/ru/what-we-do/human- rights/eu-accession-to-the-convention.

553

РКПЧ поручил рабочей группе, состоящей из 14 опытных экспертов, в составе которой 7 специалистов из государств — членов ЕС и 7 — из стран, не входящих в ЕС, разработать проект Соглашения о присоединении. В период с июля 2010 по июнь 2011 г. эта экспертная группа (CDDH-UE) провела восемь рабочих встреч с представителями Европейской комиссии. Группа регулярно докладывала РКПЧ о достигнутых результатах и о нерешенных вопросах. В рамках встреч эксперты два раза проводили обмен мнениями с представителями гражданского общества, которые регулярно направляли Группе свои замечания по рабочим документам. По итогам этой работы в июне 2011 г. Группа CDDH-UE направила в РКПЧ проект Соглашения о присоединении ЕС к ЕКПЧ и пояснительный доклад к нему1.

Проект Соглашения о присоединении ЕС к ЕКПЧ2 состоит из 12 статей и пояснительного доклада к нему.

11–14 октября 2011 г. на своем специальном заседании РКПЧ обсудил результаты работы рабочей группы и направил проект Соглашения о присоединении в Комитет министров Совета Европы. После получения заключений Парламентской ассамблеи Совета Европы, ЕСПЧ и Суда ЕС состоится утверждение проекта соглашения Комитетом министров СЕ. ЕС присоединится к ЕКПЧ после вступления соглашения в силу, для чего потребуется ратификация соглашения всемигосударствами — участниками ЕКПЧ и ЕС3.

Параллельно работе над проектом Соглашения о присоединении ведется жаркая дискуссия по проблемам, связанным с практической реализацией Проекта соглашения.

Глава МИД России С. Лавров озвучил официальную позицию России: «РФ выступает за скорейшее присоединение Евросоюза к конвенции Совета Европы по защите прав человека и основных свобод, присоединение, которое будет основываться на признании Европейским Союзом юрисдикции Европейского суда по правам

1См.: Сайт Совета Европы. URL:http://www.coe.int/ru/what-we-do/human- rights/eu-accession-to-the-convention.

2См.: Сайт Совета Европы. URL: http://www.coe.int/t/dghl/standardsetting/ /hrpolicy/cddh-ue/CDDH-UE_MeetingReports/CDDH_2011_009_en.pdf.

3Там же.

554

человека на условиях, которые подлежат ратификации всеми 47 членами Совета Европы»1.

Комиссар ЕС по вопросам юстиции, фундаментальным правам и гражданству Вивиан Рединг2 указала, что присоединение ЕС к ЕКПЧ имеет важное политическое и юридическое значение, поскольку граждане ЕС смогут подавать жалобы на нарушение их прав со стороны ЕС или его органом в ЕСПЧ, а ЕС сделает весомый вклад в европейскую систему защиты прав человека.

Фонд Роберта Шумера3 представил результаты анализ проекта Соглашения, опубликованного 14 октября 2011 г. Авторы выделяют три блока проблем, связанных с практической реализацией проекта Соглашения: организационные, основные и процессуальные.

Организационные проблемы.

а) Мандат и выбор судьи ЕС. Проект Соглашение о присоединении ЕС к ЕКПЧ не предусматривает порядка избрания (назначения) в ЕСПЧ судьи ЕС, поскольку соответствующую оговорку сделал ЕС в процессе разработки Соглашения. Следовательно, при выборе судьи от ЕС стороны будут руководствоваться ст. 20 ЕКПЧ: «Число судей, входящих в состав Суда, равно числу Высоких Договаривающихся Сторон».

Однако, в будущем, при рассмотрении дела в ЕСПЧ, может возникнуть ситуация, при которой одно государство будет представлено двумя его гражданами, так как судья от ЕС, скорее всего, имеет гражданство государства — члена ЕС. В этой связи, ЕСПЧ необходимо будет пересмотреть свои внутренние правила процедуры для того, чтобы избежать такого рода ситуаций.

б) Участие ЕС в работе Комитета министров Совета Европы. Согласно проекту Соглашения, ЕС имеет право принимать участие в работе Комитета министров СЕ с правом голоса, когда Комитет

1Сергей Лавров: Мы выступаем за скорейшее присоединение ЕС к кон-

венции по правам человека. URL : http://www.rg.ru/2011/05/17/konvenciaanons.html.

2Комиссия Европейского союза. URL: http://ec.europa.eu/ /commission_2010-2014/reding/pdf/speeches/speech_20100318_1_en.pdf.

3См.: Сайт The Robert Schuman Foundation. URL : http://www.robert- schuman.eu/doc/questions_europe/qe-218-en.pdf.

555

министров СЕ принимает решения, касающиеся деятельности ЕСПЧ. Наделение ЕС таким правом может привести к тому, что ЕС при условии единства позиции всех своих государств-членов, имея большинство голосов, может заблокировать любое нежелательное для него решение.

Для того чтобы избежать блокирования принятий решения, ст. 7 проекта Соглашения предусматривает, что Комитету министров СЕ следует применять свои правила процедуры, для того чтобы «эффективно осуществлять свои полномочия» в тех случаях, когда ЕС и его государства-члены выражают общую позицию по конкретному вопросу.

Вполне вероятно, что новые правила могут предусматривать право Комитета министров СЕ принять решения без официального голосования. Это означает, что будет достаточно того, чтобы большинство не входящих в ЕС государств-членов проголосовали в поддержку решения, касающегося ЕС.

Кроме того, согласно проекту Соглашения ЕС не будет голосовать в тех случаях, когда Комитет министров СЕ контролирует исполнение взятых обязательств одним из государств — членовЕС.

Основные проблемы.

а) Пересмотр первичного права ЕС. Некоторые государствачлены ЕС высказались за то, чтобы не включать положение о пересмотре норм первичного права ЕС в проект Соглашения. Однако пересмотр возможен по делам, где государство — член ЕС выступает в качестве соответчика, и в случаях, когда ЕСПЧ подвергает сомнению совместимость ЕКПЧ и соглашений ЕС, т.е. первичного права ЕС.

б) Присоединение к Дополнительным протоколам к ЕКПЧ. Проект Соглашения предусматривает, что ЕС присоединяется к Протоколу № 1 и № 6 к ЕКПЧ. Что касается остальных Протоколов, то у ЕС есть возможность присоединиться к ним позже. ЕС должен соблюдать порядок, предусмотренный этими Протоколами, а также договором о ЕС. Последний не предусматривают особой процедуры для ратификации Протоколов к ЕКПЧ.

в) Исключительное право толкования и исключительная юрисдикция Суда ЕС. Заключения ЕСПЧ будут носить ограниченный характер в вопросах о совместимости с положениями ЕКПЧ права ЕС и действия или бездействия институтов ЕС.

556

Согласно проекту Соглашения, ЕСПЧ не вправе отменить или изменить нормы права ЕС. Следовательно, принцип автономии права ЕС заключается в том, что за Судом ЕС остается окончательное решение в вопросах о толковании права ЕС и решений его органов и институтов.

Процедурные вопросы.

Индивидуальные жалобы, поданные против ЕС, будут рассматриваться так же как и жалобы, поданные против других участников ЕКПЧ при условии обязательного исчерпания внутренних средств правовой защиты. В случае, если заявитель оспаривает норму права ЕС и в качестве ответчика выступает институт ЕС, дело должно рассматриваться Судом ЕС. Только после принятия им окончательного решения, заявитель сможет подать жалобу в ЕКПЧ в связи с предполагаемым нарушением права и свобод человека, гарантированных согласно ЕКПЧ.

Если заявитель оспаривает действующий закон государствачлена или порядок его выполнения этим государством, он вначале подает жалобу в национальный суд общей юрисдикции. В соответствии с правом ЕС, национальные суды могут (или в особых случаях должны) передать дело в Суд ЕС для предварительного решения о действительности, законности или толкования права ЕС. После предварительного решения дело возвращается в национальный суд для вынесения окончательно решения. После вынесения окончательного решения национальным судом, заявитель вправе, если посчитает, что имеет место нарушение прав человека, гарантированных согласно ЕКПЧ, подать жалобу в ЕСПЧ.

Поскольку предполагаемые нарушения ЕКПЧ могут быть результатом действий как ЕС, так и его государством-членом, проект Соглашения предусматривает введение механизма привлечения ЕС не только в качестве ответчика, но и соответчика. Внедрение данного механизма обусловлен особенностью правовой системы ЕС, специфика которой заключается в том, что нормативные акты институтов ЕС исполняются государствами — членами ЕС, и, наоборот, нормативные акты ЕС могут исполняться его институтами, органами, агентствами. Подобная особенность на практике означает, что нормативный акт принимает одна Договаривающая сторона, а исполняет

557

другая. Механизм привлечение в качестве ответчика и (или) соответчика ЕС должен применяться именнов такой ситуации.

Согласно ст. 3 проекта Соглашения существуют два случая участия ЕС в деле, рассматриваемом ЕСПЧ, в качестве ответчика и (или) соответчика:

–ЕС — соответчик, а одно или более государств — членов ЕС (главный) — ответчик;

–одно или более государств — членов ЕС соответчики, а ЕС (главный) — ответчик.

Механизм привлечения в качестве соответчика используется только в связи с конкретным нарушением прав заявителя. Согласно проекту Соглашения, ЕС или государство — член ЕС может стать соответчиком в деле только по собственному желанию, сделав соответствующее заявление, которое рассматривает ЕСПЧ. В этой связи возникает опасность еще больше загрузить ЕСПЧ за счет рассмотрения таких заявлений.

ЕС, входя в судебный процесс, ориентирован на устранение выявленного нарушения, в том числе, за счет внесения изменений

вправо ЕС.

Государства — члены ЕС могут выступать в качестве соответчика наравне с ЕС, в частности: в делах, связанных с первичным правом ЕС (например, положения, содержащиеся в Договоре ЕС), нормы которого несовместимы с нормами ЕКПЧ.

Таким образом, на сегодняшний день, процесс присоединения ЕС к ЕКПЧ вошел в заключительную стадию. Однако анализ текста проекта Соглашения, равно как и позиций СЕ и ЕС по ряду наиболее дискуссионных вопросов, позволяет сделать вывод о том, что проблем на пути практической реализации намерения ЕС присоединиться к ЕКПЧ еще очень много. ЕС настаивает на автономности своего права. Государства — члены ЕС продолжают делать оговорки в отношении привлечения их качестве ответчика и (или) соответчика. ЕСПЧ ждет большая работа по гармонизации своих внутренних процедур. В свете указанных факторов, можно предположить, что Соглашение от14 октября 2011 г. будет пересмотрено еще нераз.

558

ИЗБИРАТЕЛЬНЫЕ ПРАВОВЫЕ СТАНДАРТЫ СОВЕТА ЕВРОПЫ

Оксана Николаевна Луць

аспирантка кафедры международного права Российский университет дружбы народов

lutzoxy@gmail.com

Не существует легитимной и неоспоримой политический власти помимо той, которая происходит от воли народа, выраженной в ходе периодических и нефальсифицированных выборов. На протяжении более шестидесяти лет данная формула, впервые закрепленная на универсальном уровне в ст. 21 Всеобщей декларации прав человека 1948 г.1, признается мировым сообществом и подтверждается международной практикой.

Выборы, проводимые в соответствии с международными избирательными стандартами, являются оплотом существования демократического государства и гражданского общества. Их основная задача — не допустить нарушений прав человека, насилия и вооруженного противостояния при смене политической власти, способствовать стабильности, безопасности, укреплению доверия граждан к политическим процессам в стране, без которых государство может погрузиться в хаос.

Многолетний опыт проведения выборов в мире свидетельствует о том, что несоблюдение международных избирательных стандартов способно дестабилизировать ситуацию в государстве. В качестве примера можно вспомнить недавний негативный опыт

1 Всеобщая декларация прав человека (Париж, 10 декабря 1948 г.) // Международное публичное право: Сб. документов. В 2-х томах. / Сост. К.А.

Бекяшев, А.Г. Ходаков. — М.: БЕК, 1996. — Т. 1. — С. 460–464.

559

Кении, которая до президентских выборов 2008 г. считалась одной из самых стабильных африканских республик, или конфликты 2011 г. в Египте и Ливии, являющиеся следствием продолжительного нахождения у власти диктаторских режимов и отсутствия свободных выборов. Данные примеры подтверждают недопустимость отказа государств от применения международных избирательных стандартов, определяя тем самым необходимость их исследования в науке международного права.

Юридическая природа международных избирательных стандартов происходит от универсального принципа уважения прав и свобод человека, закрепленного в Уставе ООН. В этой связи международные избирательные стандарты следует рассматривать в качестве самостоятельного вида международных стандартов прав человека, и определять, в узком смысле, как совокупность фундаментальных международных стандартов прав человека, касающихся организации и проведения выборов, и, в широком смысле, как формирующиеся на основе императивного принципа уважения основных прав и свобод человека, фундаментальные нормы международного права, устанавливающие минимальный уровень меж- дународно-правового регулирования общественных отношений в сфере организации и проведения выборов, которого государства обязуются придерживаться.

В зависимости от того, в рамках какой международной организации приняты документы по правам человека, касающиеся организации и проведения выборов, международные избирательные стандарты подразделяются на универсальные, т.е. принятые в рамках Организация Объединенных Наций, и региональные (локальные)1, т.е. разработанные, например, под эгидой Совета Европы (СЕ), Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ), Европейского союза (ЕС), Содружества независимых государств (СНГ), Организации американских государств (ОАГ), Африканского союза (АС).

1 См.: Азаров А., Ройтер В., Хюфнер К. Права человека. Международные и российские механизмы защиты. — М.: Московская школа прав челове-

ка, 2003. — С. 27.

560