Вопрос 19. Административно-правовые отношения: понятие, содержание и виды.

Административно-правовые отношения — это регулируемые нормами административного права общественные отношения, складывающиеся в сфере управления. В административно-пра­вовом отношении стороны выступают как носители взаимных прав и обязанностей, урегулированных административно-пра­вовой нормой.

Важнейшим признаком субъектов административно-право­вых отношений является наличие у них материального или процессуального административно-правового статуса, т. е. прав, обязанностей, ограничений, запретов, ответственности. В данном случае идет речь о двух следующих категориях:

1) административная правоспособность — способность иметь установленные в административно-правовых нормах права и обязанности (право на имя, право на благоприятную окружаю­щую среду, право на медицинскую помощь и т. д.);

2) административная дееспособность — способность лица приобретать и осуществлять права, исполнять обязанности, со­блюдать ограничения и запреты, установленные нормативными правовыми актами, а также нести ответственность за наруше­ние административно-правовых правил (право на судебную за­щиту от действий и решений административных органов, право на поступление на государственную службу, право на пользова­ние услугами адвоката в производстве по делу об администра­тивном правонарушении).

Объектом административно-правового отношения являются действия (решения) субъектов административного права, их положительное или негативное поведение, выразившееся, на­пример, в принятии должностным лицом соответствующего правового акта управления либо в совершении военнослужа­щим административного правонарушения.

Содержание административно-правовых отношений составля­ют права, обязанности, запреты, ограничения субъектов адми­нистративного права, а также процессуально-правовой режим их осуществления, исполнения, соблюдения или правовой за­щиты. Одним из важнейших элементов содержания админист­ративного правоотношения являются публичные обязанности и права, субъекты реализации которых называются участниками публично-правового отношения, призванные осуществлять публичные обязанности правомочия.

Особенностями административно-правовых отношений являются следующие.

1. В отличие от гражданско-правовых и ряда других видов правоотношений административно-правовые отношения по­строены на началах «власть—подчинение», в которых отсутст­вует юридическое равенство сторон.

2. Характер государственно-управленческой деятельности обусловливает необходимость выделения субъекта управления, т. е. той стороны регулируемых административным правом управленческих отношений, которая в пределах своей компе­тенции обязана реализовать государственно-властные полномо­чия для защиты публичных (государственных, общественных) интересов, конституционных прав и свобод граждан.

3. Сфера государственного управления является управляе­мой сферой. Следовательно, в административно-правовых от­ношениях находят отражение все основные качества, присущие государственному управлению, а также публичные интересы, реализуемые в процессе практического осуществления функ­ций органами исполнительной власти и местной администра­цией.

4. Административно-правовые отношения по своей сути — организационные, возникающие по инициативе любой из сто­рон.

5. Между сторонами административно-правовых отношений возникают споры, разрешаемые, как правило, во внесудебном административном порядке. Однако в случае неразрешения конфликта в административном порядке в подавляющем боль­шинстве случаев другая заинтересованная сторона вправе обратиться в суд с требованием о восстановлении ее законных прав и интересов, нарушенных исполнительной властью.

6. Административно-правовые отношения возникают, изме­няются и прекращаются при наличии условий, предусмотрен­ных административно-правовыми нормами. Такими условиями являются юридические факты — обстоятельства, при которых в соответствии с данной нормой между субъектами управленче­ской деятельности должны произойти конкретные правоотно­шения. В качестве юридических фактов выступают, как прави­ло, правомерные либо неправомерные действия, иногда собы­тия.

С учетом современных реалий целесообразно выделить сле­дующие черты административно-правовых отношений:

1) воз­никают в процессе государственного управления (или в сфере государственного управления);

2) имеют в качестве обязатель­ного субъекта орган государственного управления (или орган исполнительной власти), т. е. постоянным участником админи­стративно-правовых отношений является официальный и пол­номочный субъект государственного управления (субъект ис­полнительной власти), представляющий публично-правовой интерес, действующий от имени государства и реализующий свою управленческую компетенцию;

3) характеризуются отно­шениями власти—подчинения и юридическим неравенством сторон;

4) возникают для решения задач и осуществления функций управления для удовлетворения публичных или инди­видуальных интересов по инициативе любого из субъектов этих отношений;

5) имеют организующее начало, так как админист­ративно-правовые отношения — это форма, в рамках которой и происходит организующее воздействие государственного управ­ления на соответствующие объекты управления;

6) отличаются особым правовым режимом обеспечения законности и своей правовой защиты (как правило, речь идет о трех способах — ад­министративном, судебном и прокурорском).

Виды:

По целям административно-правовые отношения подразде­ляются в первую очередь на охранительные (в том числе деликтные) и регулятивные, что соответственно сказывается на при­менении различных методов и форм управленческой деятель­ности.

По направлению деятельности выделяются:

• административно-правовые отношения органов исполни­тельной власти (местной администрации) общей компетенции, т. е. по всем вопросам жизнедеятельности на соответствующей территории (Правительство РФ; правительства республик — субъектов РФ; правительства (администрации) краев, областей, автономных образований; городская, районная, сельская адми­нистрация);

• административно-правовые отношения исполнительной власти отраслевой компетенции в отношении субъектов управ­ления, находящихся в их ведении;

• административно-правовые отношения органов межотрас­левой компетенции надведомственного характера по решению специальных вопросов, осуществлению контрольно-надзорных и координационных полномочий;

• административно-правовые внутриорганизационные отно­шения, затрагивающие деятельность аппарата данного органа и учреждений, предприятий, находящихся в его непосредствен­ном подчинении.

Административно-правовые отношения подразде­ляются на отношения по вертикали и по горизонтали. Верти­кальные правоотношения характеризуются наличием одного из субъектов правоотношения, имеющего властные полномочия по отношению к другому участнику правоотношения (напри­мер, полномочия по изданию административного акта, обяза­тельного для другого субъекта, по применению мер дисципли­нарного воздействия или административного принуждения). Го­ризонтальными отношениями являются такие, субъекты которых находятся на одинаковом организационно-правовом уровне и обладают одинаковым масштабом компетенции и полномочий в той или иной сфере.

В юридической литературе особо выделяются так называе­мые внутриаппаратные (внутриорганизационные) правоотноше­ния, т. е. отношения, складывающиеся в процессе организации и функционирования публичного управления, иными словами, при создании системы органов управления, их структурного ус­тановления, при поступлении на государственную службу и ее прохождении.

Вместе с тем име­ются и функциональные внутриорганизационные правоотношения, т. е. отношения, в рамках которых реализуется правовой статус субъектов управления и граждан: осуществляются права и сво­боды граждан, полномочий должностных лиц и компетенция органов управления, устанавливаются обязанности субъектов права, привлекаются к ответственности лица, нарушающие правовые нормы в сфере публичного управления.

Субординационные отношения — такие, которые базируются на полномочии одного из субъектов использовать распоряди­тельные, контрольные полномочия по отношению к другим участниками отношений (например, отношения в системе госу­дарственной службы, складывающиеся между должностными лицами).

Координационные правоотношения также характеризуются на­личием властных полномочий, но они используются не только для реализации своей власти, но и для обеспечения эффектив­ной совместной деятельности нескольких субъектов, желающих достичь одной цели и решить схожие задачи (отношения между органами федеральной исполнительной власти — министерст­вами, государственными комитетами и проч., а также в рамках деятельности самих этих органов). Субординационным и коор­динационным отношениям присуща возможность издания ад­министративных актов, которые должны исполняться другими субъектами.

Реординационными отношениями являются такие, которые образуются в целях обеспечения обратного воздействия управ­ляемого субъекта на управляющий субъект, т. е. воздействие снизу на верхние инстанции¹ (например, обращение граждан в органы публичного управления).

Вопрос 20. История развития административно-правовой науки (камералистика; полицейское право; административно-правовая наука в конце XVIII в - начале XIX в., административное право конца XIX в. - начала XX в., основные достижения науки административного права в XX в.). История развития российской науки административного права (1991 - 2008 годы)

Начало развитию науки административного права положила камералистика(*2) • - наука о финансах, экономике, хозяйстве, управлении (так называемая "старая камералистика"). Корни этой старейшей науки уходят в XVI столетие. Повышенная потребность в финансах для содержания двора (государства), чиновничества и военных, а также развитие меркантильной экономической политики сыграли определяющую роль в становлении научных знаний и представлений в областях, изучаемых камералистикой. М. Оссе (1506—1557) показал в своем политическом завещании (тестаменте от 1556 г.) образец правительства и управления территориального государства эпохи времен Реставрации. Г. Обрехт (1547—1612) в сочинении "Пять различных секретов политики при определении на службу, содержании и увеличении хорошей полиции" (1617 г.) составил проект всеобщей программы управления, в которой в качестве предмета управления впервые были показаны общественные отношения и взаимоотношения индивидуумов с государством, управленческими органами, полицейскими учреждениями.

Камеральная наука (которая считалась в ту эпоху также полицейской наукой) выработала свой инструментарий изучения управления, его структурную организацию и процесс совершенствования. Будучи политической по сути, камеральная наука учитывала также учение об экономике и о государственных финансах. На созданных теоретических основах возникла и новая наука административного права XIX столетия.

В средневековых европейских университетах в камералистику входил целый ряд административных и экономических дисциплин. Король Пруссии Фридрих Вильгельм I учредил в г. Галле и во Франкфурте-на-Одере первую кафедру камералистики. С ее введением в университетское образование молодая наука в XVIII в. получила дальнейшее развитие и распространила свой предмет изучения на все связанные с государственной политикой важнейшие дисциплины, особенно на экономическую науку, политику, полицейскую науку, науку о финансах, аграрную науку, мануфактурное дело и горное строительство (получив название "новая камералистика"). Научное значение этого учения стало расти, и уже вскоре кафедры камеральной науки были образованы и в других университетах Европы (например, в Вене в 1752г. и Гёттингене в 1755г.). Со второй половины XIX в. камералистика стала преподаваться и в университетах России.

В XVIII в. бурное развитие науки управления сопровождалось ростом числа научных трудов по проблемам управления, которые в меньшей степени имели научно-систематический характер, в большей — практически-инструментальный. В литературе анализировались прежде всего вопросы повышения "эффективности" управления с целью усиления и распространения государственной власти, повышения собираемости налогов и сборов, поддержки хозяйства и общего благосостояния. В качестве правового наименования государственного обеспечения "хорошего порядка" в обществе служил термин "власть полиции". Полицейская власть также понималась при этом как осуществление заботы о благосостоянии общества. Практически до XIX в. назначением полицейской государственной деятельности считалось обеспечение "счастья граждан", безопасности и благосостояния. Соответственно этому с термином "полиция" идентифицировалось внутреннее управление (за исключением управления финансами). Поэтому и литература по управлению именовалась "полицейской наукой"; она составляла комбинацию из описаний управленческих дел (случаев, мероприятий) и изданных в связи с этим инструкций и практических указаний по осуществлению административных действий.

С развитием управления в важную правовую отрасль постепенно превращалось и административное право. Оно вырабатывало свою терминологию и создавало специальные правовые нормы, систему категорий, устанавливало формы и методы деятельности. Одновременно административное право представлялось и в качестве самостоятельной юридической дисциплины, которая стала предметом отдельной юридической доктрины.

С точки зрения современного административиста-правоведа, едва ли можно назвать эту доктрину адекватной нынешнему уровню познания и развития административно-правовой теории. В ту же историческую эпоху, очевидно, было совершенно невозможно систематизировать понятийную систему административного права, так как оно оставалось во многом произвольным и весьма упрощенным по форме, процедурам и способам применения. Поэтому использование терминов "камеральное право" (право, регулировавшее дворцовое и, в широком смысле, государственное хозяйство) и "камеральная наука" является в данном случае предпочтительным при определении административного права того времени и при его сравнении с современным административным правом, которое в XVII—XVIII вв. особенно быстро развивалось во Франции, Пруссии(*1), Голландии и Швеции. В этих странах удалась попытка сформировать сравнительно эффективное управление и административную систему. Например, шведская коллегиальная администрация, оптимально организованная в 1634 г. и включавшая пять коллегий, явилась образцом администрации и для других европейских стран(*2); во Франции быстро создавались и развивались полицейские учреждения. По шведскому образцу была организована и российская система управления (администрация). Полицейские учреждения в России, созданные Петром I, наблюдали за порядком в общественных местах, заботились об освещении улиц в ночное время, вели борьбу с нарушениями, следили за соблюдением санитарных требований, выполняли функции во многих других сферах, даже в семейных делах. В процессе дальнейшего развития камералистики происходило одновременное обособление входящих в нее дисциплин. Наиболее значимым в деле формирования самостоятельной науки административного права явилось выделение из камералистики полицейского права. Главными представителями полицейской науки того исторического периода были И. Юсти (1717—1771) и Е. фон Зон-ненфельс, внесший большой вклад в улучшение работы полиции, пенитенциарных учреждений и финансовой сферы. Юридические наработки были собраны Г. фон Бергом в семитомном "Справочнике германского полицейского права" (1799—1806). И. Юсти впервые в то время подчеркнул необходимость такого разделения в своей работе "Основы (принципы) полицейской науки" (1756г.); с 1758 по 1764 г. ученый опубликовал труды по денежной системе, государственным финансам, промышленным предприятиям, церковному имуществу. Таким образом, постепенно создавались предпосылки для самостоятельного научного исследования вопросов полицейской науки. Поддерживал такой подход к развитию этой науки и государствовед из Гёттингена И. Пюттер (1725—1807). Более того, он попытался показать место полицейской науки в системе публичного права и описал полицейскую власть как задачу защиты общества от опасностей, при этом содействие благосостоянию общества не должно было быть делом полиции, как это считалось ранее. И. Пюттер изучал также историю управления времен империи. В конце XVIII— начале XIX в. Г. Берг (1765— 1843) систематизировал и переложил старое учение о полиции на принципы политико-правовых категорий, выработанных И. Пюттером, т. е. им была заложена основа научно-правовой разработки соответствующей правовой материи. Обоснование принципа правового государства оказало воздействие и на понимание управления, которое обозначалось тогда термином "полиция". Попытку ограничения полицейской деятельности в соответствии с принципом правового государства предпринял Г. Берг в "Справочнике германского полицейского права", в котором он редуцировал понятие полиции, сведя его до уровня обеспечения безопасности.

Новое содержание понятия "полиция" было обусловлено проникновением в сферу управления новых знаний и вытекало из государственно-правовых представлений просветительской философии. Следовательно, в конце XVIII в. полицейская наука стала изменяться под воздействием гуманистических идей, т. е. произошел переход к "либеральному мышлению", характерному для правового государства.

После распада Священной Римской империи нарождающийся ранний конституционализм создал для германской нации важные предпосылки к обоснованию и выделению самостоятельной административно-правовой науки в том виде, в котором она нашла свое современное понимание. Переход в XIX в. развитых европейских стран от аграрного хозяйства к индустриализации обусловил быстрое развитие населенных пунктов и их укрупнение. Концентрация больших групп людей на ограниченном пространстве уменьшала возможность самообеспечения людей при удовлетворении их потребностей. Следствием этого стало проведение глубоких социальных и экономических перемен, появление новых задач публичного управления, осуществление правовых реформ, развитие правоведения, законодательства, применения права, а также внедрение в практику государственного строительства и управления нормативных нововведений.

Огромное значение в истории развития правоведения той эпохи и его методов имели такие страны как Италия, Франция и Германия. Что касается Италии, то в первой половине XIX в. значение правоведения здесь снизилось, а в Германии, напротив, повысилось, причем настолько, что эта страна стала лидировать в разработке догматики права вообще и административного права в частности. Германское правоведение стало в ту эпоху образцом для других стран Европы, исключая, впрочем, Англию и Францию.

Административное право в те годы развивалось соответственно общим тенденциям понимания и развития права, всей правовой системы и законодательства. Главнейшим фактором в этом процессе явилась критика методов правоведения, используемых естественным правом. Уже в XVIII в. было замечено, что идеология естественного права несла с собой опасность для проведения хорошо взвешенной правовой политики. Решающую роль в критике естественного права сыграл И. Кант (1724—1804). В начале XIX в. в Германии была образована так называемая историческая школа, которую возглавлял Ф. фон Савиньи (1779—1861), пришедший путем анализа фактического исторического процесса развития права к классическому римскому праву III в., т. е. к констатации исторической взаимосвязи германского права XVIII в. с римским правом. Ученые стремились показать, что исходное германское право стоит на таком же высоком уровне, что и римское право. Историческая школа рассматривала действующее право как результат освещенного опыта прошедших времен. таким образом, налицо была возможность, используя исторические методы, получать новые знания и более глубоко понимать правовые положения прошлых эпох. Однако эти методы оказались малопригодными для решения проблем, возникших в более позднее время в промышленном обществе XIX в.

Итак, исходным пунктом дальнейшего развития правоведения стало существующее (применяемое) право — позитивное право. Позитивистский взгляд на право совпадал по направленности с принципами либерального правового государства, в рамках которого являлась нормой обязательность действия права как для граждан, так и для "власть имущих" в государстве и обществе. Перед правоведами встала задача по созданию системы и категорий, благодаря которым действующее право было бы понятным, четким, систематизированным, а его общие принципы могли бы использоваться для толкования отдельных источников или частных правовых случаев.

Современное административное право как правовая отрасль и соответствующая область российского законодательства переживает период интенсивного развития, в процессе которого уточняется предмет правового регулирования, реформируются практически все его институты и сама система. Наука административного права пытается обобщить происходящие изменения, сформулировать новые положения, обосновать и предложить направления дальнейшего реформирования. Заметный интерес ученых вызывают сегодня главнейшие проблемы административного права, среди которых можно выделить следующие:

1) предмет административного права и построение его системы;

2) "семейство" административных (управленческих) наук;

3) организация и функционирование исполнительной ветви государственной власти: структурные проблемы организации системы исполнительной власти; новые цели, задачи

Осознавая особую сложность реформирования современного российского административного права и изменения его структуры, автор считает, что потребуются долгие годы исследовательской, административно-политической и законотворческой работы, прежде чем административному праву будет придан новый вид и оно будет иметь новую структуру, адекватную уровню развития современного административного и других отраслей публичного права и функции публичного управления; преобразование в системе исполнительной власти, в ее структуре и методах деятельности; установление (или разграничение) компетенции ее органов;

4) защита прав и свобод гражданина и человека; усиление судебного контроля за исполнительной властью (административная юстиция);

5) законодательное регулирование государственной и муниципальной службы;

6) формы и методы деятельности органов исполнительной власти (правовые акты управления и административные договоры);

7) юрисдикционная деятельность государственных и муниципальных органов;

8) развитие законодательства об административном процессе.

Указанные проблемы административного права обусловливают целесообразность проведения дискуссии о новых подходах к определению сущности и структуры. В специальной литературе последних лет проблеме реформирования административного права посвящено немало интересных и важных материалов (статей, книг, обзоров); особо можно выделить новые идеи и предложения К. С. Вельского, посвятившего немало работ предмету и системе современного административного права

Вопрос 21. Понятие, система и виды субъектов административного права. Физические и юридические лица. Индивидуальные и коллективные субъекты. Административная правосубъектность (правоспособность и дееспособность).