4.3. Бюджетная система Российской Федерации, принципы ее функционирования. Понятие консолидированного бюджета

Бюджетная система РФ - основанная на экономических отношениях и государственном устройстве РФ, регулируемая нормами права совокупность федерального бюджета, региональных бюджетов, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов.

Страны с федеративным государственным устройством, к которым относится и Россия, имеют трехуровневую бюджетную систему:

1. государственный бюджет;

2. бюджеты членов федерации (штатов в США, земель в Германии, провинций в Канаде,субъектов федерации в России);

3. местные бюджеты.

В унитарных государствах бюджетная система включает в себя два уровня: государственный бюджет и многочисленные местные бюджеты. До 1991 года бюджетная система бывшего СССР объединяла в себе:

• бюджет союза, бюджет социального страхования и государственные бюджеты 15 союзных республик. В состав последних включались государственные бюджеты 20 автономных республик, которые, в свою очередь, включали 53 тыс. местных бюджетов (краев, областей, округов, городов, районов, сельских и поселковых советов). Данная система была оформлена Конституцией СССР в 1924 г.

В настоящее время бюджетная система Российской Федерации состоит из бюджетов трех уровней:

• федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов;

• бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;

• местные бюджеты.

Принципы функционирования бюджетной системы России определены Бюджетным кодексом Российской Федерации и включают в себя.

1. Принцип единства бюджетной системы РФ. Обеспечивается единым правовым полем, использованием единой бюджетной классификации, форм бюджетной документации согласованными принципами бюджетного процесса, единой налоговой и социальной политикой.

2. Принцип полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов. Означает, что все доходы и расходы бюджетов должны отражаться в каждом звене бюджетной системы в обязательном порядке и в полном объеме.

3. Принцип достоверности бюджета. Означает надежность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета.

4. Принцип прозрачности (открытости) реализуется через обязательное опубликование в открытой печати утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, представление информации о ходе исполнения бюджетов. Секретные статьи могут утверждаться только в составе федерального бюджета.

5. Принцип самостоятельности. Означает наличие собственных источников доходов бюджетов каждого уровня, право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно определять направления расходования средств соответствующего бюджета, недопустимость изъятия доходов, дополнительно полученных в ходе исполнения законов (решений) о бюджете, сумм превышения доходов над расходами бюджетов и сумм экономии по расходам бюджетов.

6. Принцип сбалансированности бюджета означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита. Бюджетный процесс должен быть направлен на минимизацию размера дефицита бюджета.

7. Принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств означает, что бюджетный процесс должен быть направлен на достижение заданных результатов в условиях использования наименьшего объема средств или достижение наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

8. Принцип общего (совокупного) покрытия расходов означает, что все расходы бюджета должны покрываться общей суммой доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита. Доходы бюджета не могут быть увязаны с определенными расходами бюджета за исключением доходов целевых бюджетных фондов, а также в случае централизации средств из бюджетов других уровней бюджетной системы РФ.

9. Принцип разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации означает закрепление соответствующих видов доходов, расходов источников финансирования дефицитов бюджетов за бюджетами бюджетной системы РФ.

10. Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных с указанием цели их финансирования.

11. Принцип равенства бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований означает определение бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, установление и исполнение бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов в соответствии с едиными принципами и требованиями, установленными Бюджетным кодексом РФ.

12. Принцип подведомственности расходов бюджетов означает, что получатели бюджетных средств вправе получать бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств только от главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, в ведении которого они находятся.

13. Принцип единства кассы означает зачисление всех кассовых поступлений и осуществление всех кассовых выплат с единого счета бюджета.

Свод бюджетов в целом по Российской Федерации или соответствующей территории носит название консолидированного бюджета. Федеральный бюджет и консолидированные бюджеты субъектов РФ составляют консолидированный бюджет страны. Консолидированный бюджет не утверждается в законодательном порядке и используется для аналитических и статистических целей.

В настоящее время консолидированный бюджет страны включает в себя в качестве самостоятельных частей федеральный бюджет, 83 бюджетов субъектов РФ, тысячи бюджетов городских округов и муниципальных районов.

Самостоятельность вышеуказанных бюджетов обеспечивается наличием собственных доходных источников и правом определять размеры и направления их использования. К собственным источникам доходов относятся:

• закрепленные законодательно источники доходов для каждого уровня бюджетной системы;

• отчисления по регулирующим доходным источникам;

• дополнительные источники, устанавливаемые представительными органами власти субъектов РФ, местными органами власти в рамках действующего законодательства.

К закрепленным доходам относятся доходы, которые полностью или в твердой фиксированной доле на постоянной или долговременной основе в установленном порядке поступают в соответствующий бюджет. Регулирующие доходы - это доходы, которые в целях сбалансирования нижестоящих бюджетов поступают в них в виде процентных отчислений от федеральных и региональных налогов. Помимо собственных доходных источников бюджет каждого уровня может рассчитывать, в рамках бюджетного регулирования, на получение бюджетных средств в форме дотаций, субвенций, субсидий:

• дотации - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации на безвозмездной и безвозвратной основах для покрытия текущих расходов;

• субвенции - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации либо юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление определенных целевых расходов (Москве в форме субвенций перечисляется ежегодно более двух трлн. рублей как столице России);

• субсидии - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации, юридическому лицу либо физическому на условиях долевого финансирования целевых расходов.

В бюджетной сфере очень актуальны вопросы бюджетного регулирования. Бюджетное регулирование - это механизм перераспределения финансовых ресурсов между бюджетами всех уровней. Основными финансовыми инструментами перераспределения финансовых ресурсов между бюджетами всех уровней выступают Федеральный Фонд финансовой поддержки регионов Российской Федерации (ФФФПР) и региональные фонды финансовой поддержки муниципальных образований в субъекте Российской Федерации (ФФПМО).

С 1994 года Законом РФ "О федеральном бюджете на 1994 год" в составе федерального бюджета был образован Фонд финансовой поддержки регионов РФ, выполняющий основную роль в механизме межбюджетных отношений. В 1995 году данный фонд формировался в размере 27 процентов налога на добавленную стоимость за счет его доли, поступающей в федеральный бюджет (за исключением НДС по определенным видам товаров). В 1996 и 1997 годах размер фонда составил 15 процентов от общего объема налоговых поступлений в федеральный бюджет, в 1998-1999 годах - 14 процентов от общего размера налоговых доходов, поступающих в федеральный бюджет, за исключением доходов от таможенных пошлин, таможенных сборов и иных таможенных платежей, а также доходов целевых бюджетных фондов, в 2000 г. - около 9 процентов налоговых поступлений в федеральный бюджет.

Из ФФФПР оказывалась помощь (трансферты) тем субъектам РФ, у которых среднедушевой доход по бюджету за предыдущий год был ниже, чем в среднем по Российской Федерации (субъекты РФ, нуждающиеся в поддержке), а также тем субъектам РФ, у которых собственных доходов и дополнительных средств, полученных из федерального бюджета, было недостаточно для финансирования текущих расходов (субъекты РФ, особо нуждающиеся в поддержке).

В настоящее время механизм распределения средств ФФФПР пересматривается. Основным показателем при распределении средств фонда выступают валовые налоговые ресурсы региона.

На региональном уровне действуют региональные фонды финансовой поддержки муниципальных образований в бюджете субъекта Российской Федерации. Средства ФФПМО формируются путем отчислений от федеральных и региональных налогов, поступающих в бюджет субъекта РФ. Распределение средств фонда осуществляется в соответствии с фиксированной формулой, учитывающей:

• численность населения муниципального образования;

• долю лиц пенсионного возраста в общей численности населения муниципального образования;

• долю детей дошкольного и школьного возраста в общей численности населения муниципального образования;

• площадь территории муниципального образования;

• уровень душевой обеспеченности бюджетными средствами муниципального образования;

• другие факторы, определяющие особенности данного региона.

Доля каждого муниципального образования в общем объеме средств фонда устанавливается в процентах и утверждается законом субъекта РФ о бюджете субъекта РФ.

Проблемы, которые необходимо решить для совершенствования межбюджетных отношений:

• выделяемые центром финансовые ресурсы не должны подрывать стимулов к развитию собственных источников доходов;

• механизм предоставления финансовых ресурсов должен приводить к выравниванию социально-экономического развития на территориях РФ.

• бюджеты всех уровней должны быть сбалансированы. При выявлении дефицита финансированию подлежат текущие расходы.

Сбалансированность доходов и расходов бюджетов является важнейшим условием проведения бюджетно-финансовой политики государства. Представительные органы власти имеют право устанавливать предельные размеры дефицита бюджета. Если выявляется превышение дефицита, то осуществляется механизм секвестра расходов. Суть секвестра сводится к пропорциональному снижению государственных расходов ежемесячно по всем статьям расходов, исключая защищенные статьи. К защищенным статьям относятся: зарплата с учетом взносов на социальное страхование и отчислений в Государственный фонд занятости населения, стипендии, государственные пособия и др. Состав защищенных статей меняется.