макроэкономическое планирование и прогнозирование / Тюмень учебник по макропрогнозированию

2. еЦнйСх а азлнкмеЦзнх ЙйлмСДклнЗЦззйЙй микДЗгЦзаь щдйзйеадйв

2.1. ФОРМЫ И МЕТОДЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ЭКОНОМИКИ

Необходимость включения государства в регулирование экономики вызвана многими объективными причинами, связанными с несовершенством рынка, возникающими внутренними противоречиями. Рынок по своей природе не может достичь такого уровня саморегулирования, который обеспечивал бы полную занятость населения, развитие здравоохранения, всеобщего образования, защиту окружающей среды и многое другое. В соответствии с теорией провалов рынка главная экономическая роль правительства заключается в том, чтобы вмешиваться там, где рынки оказываются неспособными эффективно и справедливо распределять ресурсы. Таким образом к причинам, вызывающим необходимость вмешательства государства в рыночную экономику, относятся:

1.Необходимость компенсации, ликвидации или недопущения отрицательных внешних эффектов рынка.

2.Несовершенство конкуренции, выражающейся в том, что на некоторых отраслевых и региональных рынках возникают монополии, которые, если этому не противодействует государство, своим ценообразованием наносят ущерб благосостоянию общества. Развитие монополий подрывает конкурентное начало рыночной экономики, отрицательно сказывается на решении макроэкономических проблем, ведет к снижению эффективности общественного производства.

3.Наличие совокупности товаров и услуг, жизненно необходимых обществу, которых либо нет на рынке, либо они есть, но в недостаточном количестве (в сфере образования, здравоохранения, науки, культуры, обороны и др.).

51

4.Загрязнение окружающей среды, нанесение теми или иными хозяйствующими субъектами экологического ущерба обществу.

5.Инфляция и циклическая безработица, появление которых связано развитием кризисных явлений в экономике, создают неблагоприятную экономическую среду для координации действий продавцов и покупателей отдельных товаров и факторов производства.

6.Неравномерность распределения доходов, которая, если не принимать мер «социальной компенсации» малоимущим слоям населения, ставит под угрозу стабильность общества.

Кроме того, каждая страна имеет свои высшие национальногосударственные интересы, гарантом и защитником которых выступает государство, т. е. существует комплекс проблем, решить которые может только государство и никто другой. Во многом необходимость государственного регулирования определяется задачами решения социальных проблем, влияющих на развитие экономики. Так, государство устанавливает минимальные размеры заработной платы, продолжительность рабочего времени, гарантированного отпуска, величину прожиточного минимума. Оно регулирует отношения между трудом и капиталом, определяет направления социальных расходов, устанавливает пособия по безработице, осуществляет выплаты различных видов пенсий и других пособий. Таким образом, участие государства в решении проблем, порождаемых рынком, совершенно необходимо. При этом государство не должно подменять рынок и может действовать только в определенной системе координат. Эффективность рыночной экономики как системы является границей государственного регулирования

Под формой государственного регулирования понимается соответствующий способ организации регулирования экономики, который представляет собой совокупность условно внешних по отношению к экономике средств и инструментов регулирования — нормы, административные законы, стандарты, правила, условия и пр.

С известной долей условности применяемые формы государственного регулирования можно разделить на следующие три группы: законодательно-правовая, финансово-кредитная, административная.

52

Законодательно-правовая форма представляет собой совокуп-

ность законов, механизмов их разработки, принятия и реализации, с помощью которых устанавливаются общие принципы движения данной экономической системы, функционирования ее производственных, социальных и иных отношений как внутри национальной экономики, так и во внешнем мире.

Финансово-кредитная форма, включающая бюджетно-налого- вую и кредитно-денежную формы. Эта форма используется правительством для регулирования (стимулирования-сдерживания) макроэкономической активности, установления соответствующего равновесия совокупного спроса и совокупного предложения. Через адекватную сложившейся экономической ситуации политику государство воздействует на конкретные процессы посредством различных финансово-кредитных инструментов:

•налоговую политику — установление налоговых ставок, налогооблагаемых зон и объектов, налоговых льгот и преференций и др.;

•денежную политику — эмиссию денежной массы, установление и изменение размеров минимальных резервов, которые финансовые институты должны хранить в Национальном банке;

•кредитную политику — установление учетной ставки процента за банковские кредиты, рыночные операции с правительственными ценными бумагами, целевое кредитование, прямое финансирование и т. д.;

•валютную политику — выбор системы обменного курса национальной валюты, установление соответствующего номинального и реального обменного курса, определение валютных резервов и др.;

•амортизационную политику — установление норм амортизации, соотношение амортизационного фонда на капитальный ремонт

ивосстановление и др.;

•таможенную политику — установление экспортно-импортных таможенных пошлин и квот.

Административная форма, которая делится на административноэкономическую и организационно-административную формы. Эта форма связана с правительственными решениями, указами, командой. Основными инструментами административного регулирования

53

являются система нормативов, жестких правил и рамок деятельности, выработка стандартных процедур административного воздействия, установление твердых цен и объемов производства на некоторые товары и услуги и др.

Вразличных национальных экономиках обычно складывается определенное соотношение между различными формами регулирования. С изменением экономической ситуации меняются цели и задачи макроэкономической политики. Это, в свою очередь, меняет

исложившееся соотношение между различными формами, отдавая предпочтение то одной, то другой, то третьей форме регулирования, определяя их приоритетное положение в сложной системе государственного регулирования.

Государственное регулирование экономики в условиях рынка предполагает систему мер законодательно-исполнительного и контролирующего характера, осуществляемых правомочными государственными учреждениями и общественными организациями в целях приспособления социально-экономической системы к существующим условиям. Вмешательство государства в экономические процессы должно обеспечить прогрессивные сдвиги в пропорциях воспроизводства, условиях для добросовестной конкуренции, предотвращения негативных социальных и экономических последствий. Воздействие государства на экономические процессы предполагает сочетание рыночного саморегулирования с государственными регуляторами. Рынок выполняет такие функции, как обмен продуктами труда обособленных товаропроизводителей; стимулирование ими качества продукции, снижения издержек производства; побуждение покупателей к экономии, увеличению доходов.

Вразвитых странах плановые инструменты играют существенную роль в определении стратегических целей развития, в выделении приоритетных проблем, решение которых требует участия всего общества, в приобщении людей к реализации общенациональных экономических задач. Плановые регуляторы — это действия человека по налаживанию конкретной экономической деятельности; рыночные регуляторы — объективно действующие, складывающиеся как результирующая взаимодействия многих производителей и

54

потребителей товаров и услуг. Плановые и рыночные регуляторы вполне совместимы. Планирование как субъективная деятельность человека по установлению определенной последовательности действий, направленных на достижение конкретной цели, должно основываться на учете реальных условий ее воплощения, включая параметры внешней среды, характер самого процесса движения к цели, обусловленные особенностями функционирования рыночной экономики. Государство применяет регуляторы, стабилизаторы, социальные компенсации. Для общества важной является также контрольная функция, например разработка различных стандартов. Налоги позволяют государству регулировать определенные виды предпринимательской деятельности, а через государственные расходы оно стимулирует фирмы и предприятия, удовлетворяет социальные потребности.

Методы государственного управления экономикой представля-

ют способы, приемы, посредством которых органы государственной власти воздействуют на экономических субъектов. Методы государственного управления призваны обеспечить установление и регулирование экономических отношений, направленность экономических процессов на общественные цели, поддержание законности и порядка с использованием средств, инструментов воздействия, свойственных государственной власти. Можно выделить несколько подходов к классификации методов государственного управления.

Во-первых, выделяют методы прямого и косвенного регулирования экономики.

Методы прямого государственного регулирования (администра-

тивно-распорядительные методы) базируются на властно распорядительных отношениях и сводятся к административному воздействию на деятельность субъектов хозяйствования. Эти меры предполагают, что экономические субъекты будут вынужденно принимать решения, основанные не на самостоятельном экономическом выборе, а на предписаниях государства. В основе административнораспорядительных методов лежат принуждение, запреты, ограничения; объект управления обязан выполнять указания субъекта вне

55

зависимости от собственной воли и желаний, в случае неисполнения виновные лица подлежат наказанию.

К методам прямого государственного воздействия относятся:

•определение стратегических целей развития экономики и их выражение в индикативных и других планах, целевых программах;

•государственные заказы и контракты на поставки определенных видов продукции, выполнение работ, оказание услуг;

•государственная поддержка программ, заказов и контрактов;

•нормативные требования к качеству и сертификации технологии и продукции;

•правовые и административные ограничения и запреты по выпуску определенных видов продукции и т. п.;

•лицензирование операций по экспорту и импорту товаров, т. е. внешнеторговых операций.

Наиболее ярким выражением этих методов государственного управления принято считать государственное директивное планирование, в условиях которого предприятиям централизованно распределяются ресурсы и устанавливаются плановые задания со стороны государственных органов управления, что имело место

всоветской экономике. Однако справедливости ради отметим, что

взначительной степени формально директивные планы представляли планы-ориентиры, исполнители обладали определенной свободой действий, тем более что плановые показатели утверждались в агрегированном виде и детализировались производителями на основе договоров с приобретателями, потребителями товаров и услуг.

Методы прямого регулирования неправомерно связывать только с централизованно управляемой экономикой, в разнообразных проявлениях данная группа методов применяется в рыночной экономике. В любой организованной экономике существуют обладающие обязательностью государственные законы, правила, нормы, положения, инструкции, распространяющие свое действие на экономические объекты, процессы, отношения. Это несомненно инструменты административно-распорядительного управления на макро- и микроэкономическом уровнях. Установленные и подкрепленные властью государства стандарты, требующие строгого соблюдения,

56

также есть проявление организационно-распорядительного управления со стороны государственных органов.

На макроэкономическом уровне в условиях рыночной экономики инструментом административно-распорядительного управления становятся государственные экономические и финансовые планы, программы, бюджеты в той мере, в которой они носят обязательный и обязывающий характер, заведомо требуют исполнения органами, организациями, лицами, на которых возложена ответственность за соблюдение принятых решений.

Методы косвенного государственного регулирования (экономи-

ческого побуждения) экономических процессов опираются в основном на товарно-денежные рычаги, определяют «правила игры» в рыночном хозяйстве и воздействуют на экономические интересы субъектов хозяйственной деятельности. Методы косвенного регулирования предполагают, что государство закладывает условия, чтобы при самостоятельном принятии экономических решений субъекты экономики тяготели к вариантам, соответствующим экономическим целям государства. Экономическое побуждение выступает как универсальный метод управления, опирающийся на мотивы и интересы агентов, возбуждающий экономическую заинтересованность объекта управления в выполнении управляющих воздействий. Влияние со стороны государственных органов управления на управляемые объекты в условиях применения экономического стимулирования проявляется в форме таких стимулов-побудителей, как рост имущественного и денежного достояния, доходов, прибыли, премирование, разные формы вознаграждения, предоставление льгот, смягчение ограничений, снабжение дополнительными ресурсами, расширение экономической свободы, частичная или полная, временная или постоянная передача в собственность имущественных ценностей. Отметим, что экономическое побуждение опирается не только на положительные стимулы, но и на антистимулы в форме штрафов, денежных и имущественных изъятий, лишения льгот.

Применяя методы экономического стимулирования, государство благодаря созданию заинтересованности хозяйствующих субъектов превращает внешнее воздействие в акт собственной воли участни-

57

ков экономических процессов. У последних возникают свои внутренние мотивы, желания действовать в соответствии с решениями государственных органов, установленными государством правилами экономического поведения во имя собственных интересов. Государственное управление приобретает форму не прямых указаний, а косвенного влияния на формирование личного желания исполнителя, в связи с чем ослабляется неблагоприятный эффект принуждения. Методы экономического побуждения как элемент государственного управления применяются в целях поддержки, усиления действия административно-распорядительных методов, представляя одновременно самостоятельное средство управления.

Вместе с тем при косвенном регулировании неизбежны временные лаги между принятием государством экономических решений и мер, их «восприятием» субъектами рынка и конечными экономическими результатами, соответствующими государственным экономическим целям.

К методам косвенного регулирования следует отнести:

•налогообложение, уровень обложения и систему налоговых

льгот;

•регулирование цен, их уровней и соотношений;

•платежи за ресурсы, ставки процента за кредит и кредитные льготы;

•таможенное регулирование экспорта и импорта, валютные курсы и условия обмена валют;

•предоставление в аренду, концессию государственного имущества хозяйствующим субъектам на взаимовыгодных условиях

идр.

Прямые методы государственного регулирования экономики не связаны с созданием дополнительного материального стимула или опасностью финансового ущерба и базируются на силе государственной власти. Сфера применения косвенного регулирования по мере развития рыночной экономики значительно расширяется, сужая возможности прямого вмешательства государства в процессы расширенного воспроизводства.

58

К числу важнейших методов государственного регулирования на макроуровне относят: прогнозирование, планирование, программирование.

Прогнозирование представляет собой систему научно обоснованных представлений о тех или иных направлениях социальноэкономического развития страны. В условиях перехода к рыночным отношениям прогнозирование приобретает весьма большое значение и становится начальной стадией, основой всей системы управления. Это обусловлено тем, что в условиях рынка меняются траектории развития, возрастает альтернативность его вариантов, усиливается интенсивность поиска выходов из нежелательных, негативных ситуаций. Развитая система альтернативных прогнозов позволяет сопоставлять, сравнивать возможные варианты, выбирать оптимальные из них. Кроме того, в рыночной экономике увеличивается число субъектов, которые самостоятельно, под свою ответственность принимают те или иные решения (государственные предприятия и предприятия с иностранными инвестициями, кооперативы, фермерские хозяйства, местные органы власти республик, краев, областей). Каждому из этих субъектов необходимо предвидеть изменения рыночной конъюнктуры, возможные последствия своих решений. Государственное прогнозирование не только позволяет предвидеть перспективы развития, но и предоставляет информацию предприятиям, компаниям о намерениях государства, является координирующим звеном для всех других форм регулирования. Прогнозирование придает рынку более целенаправленное развитие. При программно-целевом подходе обеспечиваются концентрация ресурсов, достижение конечных результатов, потребностей. С его помощью решаются важнейшие проблемы экономического, социального и научно-технического развития, имеющие народно-хозяйственное значение и, как правило, межотраслевой или межрегиональный характер. Программирование является достаточно жестким методом воздействия на процессы воспроизводства и поэтому применяется в случаях, когда использование других методов регулирования не может принести требуемых результатов. Целевые программы разрабатываются как на долгосрочную, так и на среднесрочную пер-

59

спективы и составляются на всех уровнях — от предприятия до национального и международного уровней. Они характеризуются конкретно выраженными конечными (целевыми) результатами (показателями); включают в себя полную совокупность заданий, мероприятий и соответствующих ресурсов; отличаются высокой степенью комплексности, имеют определенный период реализации. При этом цель программы должна быть измерима, ясно выражена качественно и количественно, а система мероприятий — разработана с учетом достижения промежуточных и основной целей программы. Определяются также возможные исполнители и сроки реализации отдельных мероприятий и программы в целом.

Планирование — представляет собой такую форму деятельности, при которой осуществляется разработка заданий по целенаправленному воздействию на процесс воспроизводства. В условиях рыночной экономики планирование не может принимать форму всеобщего охвата всех сторон экономической и социальной деятельности. Однако рыночная экономика ни в коем случае не отвергает планирование, поскольку план есть не что иное, как надлежаще оформленное управленческое решение. Являясь одной из основных функций управления, планирование обеспечивает не только целенаправленное, но и динамичное и пропорциональное развитие объекта управления. Свою конкретизацию планирование получает в соответствующих плановых показателях и нормативах. Экономические нормативы определяют общие для всех хозяйственных субъектов и дифференцированные для их групп «правила игры» — ставки налогов, таможенных пошлин, валютных курсов и т. п. Они являются инструментом регулирования и позволяют хозяйственным единицам определять планы своей деятельности с учетом региональных и федеральных интересов.

Высшей формой государственного регулирования является государственное экономическое программирование. Его задача — комплексное использование в глобальных целях всех элементов государственного регулирования экономики. Программы разрабатываются специальным государственным органом или министерствами экономики и финансов. Как правило, программы обеспечивают

60