макроэкономическое планирование и прогнозирование / Тюмень учебник по макропрогнозированию

•формирование системы стратегического управления;

•разработка и мониторинг реализации Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации;

•мониторинг проектов по реализации основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации.

Реализация функций по разработке и реализации программ социально-экономического развития Российской Федерации, выработке государственной политики и нормативному правовому регулированию в сфере оценки результативности и эффективности деятельности государственных органов, научной, научно-технической и инновационной деятельности возложена на Департамент страте-

гического управления, государственных программ и инвестицион-

ных проектов Министерства экономического развития Российской Федерации.

В пределах своих полномочий Департамент обеспечивает:

•выработку государственной политики и нормативно-правовое регулирование в сфере разработки и реализации программ социальноэкономического развития Российской Федерации;

•разработку программ социально-экономического развития Российской Федерации и осуществление мониторинга хода выполнения планов действий (мероприятий) Правительства Российской Федерации по реализации указанных программ, иных планов действий (мероприятий) Правительства Российской Федерации в установленной сфере деятельности Департамента;

•методологическое руководство разработкой докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования в части формирования целей, задач и показателей деятельности субъектов бюджетного планирования, а также разработку методических материалов для подготовки докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования;

•подготовку методических указаний по разработке и утверждению карт проектов по реализации Основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 г. (далее — проекты) и составлению отчетов о ходе исполнения проектов;

221

•проведение экспертизы карт проектов и предложений о корректировке карт проектов;

•подготовку информационно-аналитического обеспечения деятельности Правительственной комиссии по повышению устойчивости российской экономики;

•осуществление мониторинга и анализа социально-экономи- ческих процессов в сфере научной, научно-технической и инновационной деятельности, нанотехнологий, а также мониторинга, анализа

иоценки влияния государственной политики в указанных сферах на социально-экономическое развитие Российской Федерации и подготовку предложений по ее совершенствованию;

•координацию работы структурных подразделений Министерства экономики РФ по организации и проведению конкурсов, размещению заказов и заключению государственных контрактов на выполнение научно-исследовательских, научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ в интересах Министерства.

Успешное социально-экономическое развитие страны во многом зависит от грамотного построения системы стратегического планирования. Между тем в России сегодня наблюдается размытость приоритетов, отсутствие механизма концентрации ресурсов на решении среднесрочных и долгосрочных задач, обособленность субъектов экономики при достижении своих целей. В частности, не регламентирован механизм увязки стратегического планирования социальноэкономического развития и обеспечения национальной безопасности. Процедурно не выстроена цепочка «прогнозирование — програм- мно-целевое планирование — контроль исполнения». Нет завершенной системы государственного стратегического планирования ни по вертикали (федеральный уровень — федеральные округа — региональный уровень — муниципальный уровень), ни по горизонтали (межведомственное и межотраслевое взаимодействие).

Структура и динамика бюджетных расходов плохо увязаны с целями государственной политики. Отсутствует оценка совокупности инструментов (бюджетных, налоговых, тарифных, таможенных, нормативного регулирования), применяемых для достижения целей государственной политики. Документы государственного стратеги-

222

ческого планирования не увязаны и не синхронизированы между собой ни по целям и срокам их реализации, ни по уровням государственной власти. Механизмы среднесрочного и долгосрочного планирования бюджетных инвестиций за пределами трехлетнего бюджетного цикла нормативными правовыми актами не урегулированы. Как результат, сохраняются условия и стимулы для неоправданного увеличения бюджетных расходов, что является следствием краткосрочного характера планирования бюджета.

Формирование системы государственного стратегического управления позволит изменить подход к среднесрочному прогнозированию, увязать его с прогнозированием долгосрочных тенденций развития, обеспечить координацию разработки, реализации долгосрочных стратегий и программ развития Российской Федерации в целом, а также отдельных регионов и секторов экономики, их взаимную увязку по целям, срокам и мероприятиям. Кроме того, данная система предполагает развитие механизмов «управления по результатам», обеспечивающих четкую взаимосвязь между результатами деятельности органов государственной власти и бюджетными средствами, выделенными на их достижение.

Разработка, построение и функционирование комплексной системы государственного стратегического планирования социальноэкономического развития Российской Федерации позволит решать задачи повышения качества жизни населения, роста российской экономики и обеспечения безопасности страны.

Система государственного стратегического планирования —

это совокупность:

•взаимоувязанных документов стратегического планирования, характеризующих приоритеты социально-экономического развития Российской Федерации;

•элементов нормативно-правового, научно-методического, информационного, финансового и иного обеспечения процессов стратегического планирования;

•участников государственного стратегического планирования, осуществляющих и направляющих практическую деятельность в указанной сфере.

223

Элементы системы стратегического планирования подразделяются на три больших блока: прогнозирование, программно-целевое планирование и стратегический контроль. Первый блок включает в себя разработку научно обоснованных представлений о направлениях и результатах социально-экономического развития страны с учетом задач национальной безопасности, а также определение его параметров. Второй блок — это определение целей и приоритетов социально-экономического развития и национальной безопасности, формирование комплексов мероприятий с указанием источников их финансирования, направленных на достижение данных целей и приоритетов. Третий блок — мониторинг социально-экономического развития Российской Федерации и состояния национальной безопасности, контроль за реализацией решений, принятых в процессе государственного стратегического планирования, а также достижения стратегических целей с учетом эффективности использования государственных средств.

В последнее время необходимость в наборе управленческих инструментов, которые позволяют:

•развертывать долгосрочные решения (со сроком реализации 5 и более лет) в набор средне- и краткосрочных задач, увязанных между собой и подчиненных общей цели;

•балансировать планируемые действия, требующие значительных затрат, по ресурсным и организационным возможностям (проекты в энергетике, транспорте, демографии, национальной безопасности);

•четко ориентировать субъекты Российской Федерации на деятельность, отвечающую интересам страны в целом в соответствии

споставленными целями социально-экономического развития Российской Федерации;

•обозначать долгосрочные ориентиры для бизнеса (в области развития производственной инфраструктуры, энергетической и минерально-сырьевой базы, рынка рабочей силы, социальной инфраструктуры, науки и технологий и т. д.), позволяющие снизить риски при принятии долгосрочных инвестиционных решений.

224

Комплексная система государственного стратегического планирования социально-экономического развития Российской Федерации — это и есть упорядоченный набор таких инструментов.

Целями создания системы стратегического прогнозирования являются:

•определение оптимальной траектории перехода от текущего состояния социально-экономического развития к желаемому состоянию;

•концентрация разнокачественных (финансовых, организационных, информационных, кадровых) ресурсов для достижения запланированных целей;

•консолидация усилий всех субъектов экономики (государства, корпораций, структур гражданского общества) для достижения целей социально-экономического развития Российской Федерации.

Исходя из целей определяются основные функции системы государственного стратегического планирования:

•определение внутренних и внешних условий и тенденций социально-экономического развития, а также выявление возможностей и ограничений социально-экономического развития;

•определение целей социально-экономического развития Российской Федерации и приоритетов социально-экономической политики;

•выбор путей и способов достижения целей, обеспечивающих наибольшую эффективность использования имеющихся ресурсов;

•формирование комплексов мероприятий, обеспечивающих достижение целей социально-экономического развития в соответствующих сферах социально-экономического развития;

•определение необходимых ресурсов для достижения целей и задач социально-экономического развития;

•координация планируемых действий по достижению целей социально-экономического развития между федеральным и региональным уровнями государственной власти, бизнесом и обществом;

•осуществление стратегического контроля;

•научно-техническое, информационное и кадровое обеспечение государственного стратегического планирования социальноэкономического развития.

225

Обеспечение функционирования системы стратегического управления особенно актуально в условиях необходимости осуществления инновационного «рывка» и включения России в мировые инновационные процессы в качестве полноправного и конкурентного участника.

7.2. ПРОГНОЗИРОВАНИЕ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ СТРАНЫ

В Российской Федерации система государственного прогнозирования и программирования социально-экономического развития была введена Федеральным законом от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ

«О государственном прогнозировании и программах социально-эко- номического развития Российской Федерации». Согласно статье 1 названного закона государственное прогнозирование социальноэкономического развития — это система научно обоснованных представлений о направлениях социально-экономического развития России, основанных на законах рыночной экономики. Результаты государственного прогнозирования социально-экономического развития используются при принятии органами законодательной и исполнительной власти РФ конкретных решений в области социальноэкономической политики государства.

Концепция социально-экономического развития Российской Федерации — система представлений о стратегических целях и приоритетах социально-экономической политики государства, важнейших направлениях и средствах реализации указанных целей.

Программа социально-экономического развития — комплексная система целевых ориентиров социально-экономического развития Российской Федерации и планируемых государством эффективных путей и средств достижения указанных ориентиров.

Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации — документ, содержащий систему научно обоснованных представлений о направлениях и результатах социально-экономического

226

развития Российской Федерации на прогнозируемый период (среднесрочный или долгосрочный).

Прогноз разрабатывается по вариантам, отражающим изменения внешних и внутренних условий, постановку среднесрочных

идолгосрочных целей и ориентиров развития страны, основных направлений их достижения.

Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации содержит:

1)оценку уровня социально-экономического развития;

2)характеристику условий социально-экономического развития, включая основные показатели демографического и научнотехнического развития, состояния окружающей природной среды

иприродных ресурсов;

3)основные показатели развития мировой экономики, включая прогноз мировых цен на отдельные сырьевые ресурсы;

4)оценку факторов и ограничений социально-экономического развития;

5)оценку макроэкономического эффекта от реализации долго-

срочных целевых программ; определение показателей базового

ицелевого вариантов прогноза;

6)основные показатели развития по отдельным секторам экономики, показатели развития транспортной и энергетической инфраструктуры в прогнозируемом периоде;

7)основные направления территориального развития в перспек-

тиве;

8)баланс институциональных секторов экономики на очередной финансовый год и плановый период, отражающий условия финансовой сбалансированности параметров развития экономики и секторов экономики, а также показатели развития институциональных секторов экономики с учетом влияния мер государственной политики в области экономического развития.

Министерство экономики России (сводный департамент макроэкономического прогнозирования) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию

227

всфере анализа и прогнозирования социально-экономического развития, развития предпринимательской деятельности, в том числе среднего и малого бизнеса.

Прогнозы социально-экономического развития разрабатываются

вцелом по России, по народно-хозяйственным комплексам и отраслям экономики, регионам. Отдельно выделяется прогноз развития государственного сектора экономики.

Прогноз социально-экономического развития на долгосрочную перспективу разрабатывается раз в 5 лет на десятилетний период. На основе данного прогноза Правительство РФ организует разработку концепции социально-экономического развития страны на долгосрочную перспективу. В этой концепции конкретизируются варианты социально-экономического развития России, пути и средства достижения указанных целей. В целях обеспечения преемственности социально-экономической политики государства данные прогноза и концепции социально-экономического развития на долгосрочную перспективу используются при разработке прогнозов и программ социально-экономического развития России на среднесрочную перспективу.

Прогноз социально-экономического развития на среднесрочную перспективу разрабатывается на период от 3 до 5 лет и ежегодно корректируется. Первое после вступления в должность Президента РФ послание, с которым он обращается к Федеральному Собранию РФ, содержит специальный раздел, посвященный концепции социально-экономического развития России на среднесрочную перспективу.

Правительство РФ разрабатывает и представляет в Совет Федерации ФС РФ и Государственную Думу ФС РФ программу социальноэкономического развития России на среднесрочную перспективу, исходя из положений, содержащихся в послании Президента РФ.

Прогноз социально-экономического развития на краткосрочную перспективу разрабатывается ежегодно. Ежегодное послание Президента РФ, с которым он обращается к Федеральному Собранию РФ, обычно содержит специальный раздел, посвященный анализу

228

выполнения программы социально-экономического развития на среднесрочную перспективу и уточнению указанной программы с выделением задач на предстоящий год. Правительство РФ одновременно с представлением проекта федерального бюджета представляет Государственной Думе ФС РФ, в частности, такие документы, как итоги социально-экономического развития России за прошедший период текущего года; прогноз социально-экономического развития на предстоящий год; перечень федеральных целевых программ, намеченных к финансированию за счет средств федерального бюджета на предстоящий год; перечень и объемы поставок продукции для федеральных государственных нужд по укрупненной номенклатуре; намечаемые проектировки развития государственного сектора экономики.

В некоторых случаях создаются специальные органы, занимающиеся вопросами планирования в определенных сферах экономики. Так, в соответствии с Положением о Комиссии Правительства Российской Федерации по военно-промышленным вопросам, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 3 декабря 2004 г. № 733, Комиссия Правительства РФ по военно-промышленным вопросам является координационным органом, обеспечивающим согласованность действий федеральных органов исполнительной власти по реализации военно-промышленной политики РФ, планированию и осуществлению поставок продукции для обеспечения обороны страны и государственной безопасности, развитию обороннопромышленного комплекса. Комиссия, в частности, рассматривает вопросы разработки, хода и итогов реализации государственных программ вооружения и развития оборонно-промышленного комплекса, федеральных целевых программ в области обеспечения обороны страны и государственной безопасности, государственного оборонного заказа, мобилизационных планов экономики, планов военно-технического сотрудничества России с иностранными государствами.

Прогноз социально-экономического развития Российской Федерациинатрехлетнийпериод(среднесрочный)разрабатывается на осно-

229

ве одобренных Правительством Российской Федерации сценарных условий социально-экономического развития Российской Федерации, исходя из ориентиров, приоритетов социально-экономического развития, сформулированных в Концепции долгосрочного социальноэкономического развития Российской Федерации, указах Президента Российской Федерации и задачах, поставленных в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации.

В прогнозе учтены итоги социально-экономического развития Российской Федерации в предпрогнозном периоде, а также прогнозные показатели федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и Банка России.

Прогноз имеет следующую структуру:

1.Основные тенденции социально-экономического развития России в предпрогнозный период.

2.Факторы и условия социально-экономического развития Российской Федерации в прогнозом периоде, в том числе:

1) состояние мировой экономики;

2) основные приоритеты социально-экономического развития Российской Федерации;

3) условия экономического развития;

4) факторы экономического роста;

5) инвестиции в основной капитал;

6) демографические тенденции и социальное развитие;

7) макроэкономическая устойчивость;

3.Параметры инфляции. Цены производителей. Цены и тарифы на продукцию (услуги) компаний инфраструктурного сектора.

4.Структурная политика: развитие отраслей и социальной сферы, в том числе:

1) научно-техническая и инновационная сферы;

2) промышленность;

3) агропромышленный комплекс;

4) рыбохозяйственный комплекс;

230