макроэкономическое планирование и прогнозирование / Тюмень учебник по макропрогнозированию

Создаваемая Советом Федерации и Государственной Думой Счетная палата контролирует исполнение федерального бюджета, правомерность расходования бюджетных средств.

Комиссии парламента периодически устраивают публичные парламентские слушания по наиболее актуальным социальноэкономическим проблемам.

Законодательные органы субъектов Российской Федерации по своему устройству и выполняемым функциям во многом воспроизводят федеральные структуры, но их полномочия в области законотворчества ограничиваются региональным хозяйством, экономикой региона, предметами совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Согласно Конституции РФ законы и иные нормативные акты субъектов Российской Федерации не должны противоречить федеральным законам.

Огромную, во многом определяющую роль в государственном управлении экономикой играют исполнительные органы государственной власти. Исполнительные органы государственного управления призваны претворять законы в жизнь, обеспечивать их исполнение, осуществлять функции текущего, оперативного регулирования экономической деятельности на общегосударственном, региональном, отраслевом уровнях. В то же время государственные исполнительные органы управления верхних уровней иерархии участвуют в процессах законотворчества в качестве инициаторов и разработчиков законоположений, вносящих проекты экономического содержания на рассмотрение парламента. Более того, отдельные законопроекты, например проекты государственного бюджета на очередной год, вправе вносить в парламент только правительство страны.

Согласно Конституции Российской Федерации в России исполнительная власть на верхнем (федеральном) уровне государственного управления представлена Правительством Российской Федерации, возглавляемым Председателем Правительства РФ. В мировой практике председателей правительства именуют премьер-министрами. Председатель Правительства Российской Федерации назначается Президентом России по согласованию с Государственной Думой.

31

Федеральное правительство есть высший орган государственной исполнительной ветви власти, осуществляющей управление экономикой в тесном взаимодействии с главой государства и парламентом. Так, Правительство Российской Федерации уполномочено:

1)разрабатывать, контролировать и обеспечивать исполнение федерального бюджета;

2)обеспечивать проведение единой государственной экономической политики в стране, включающей финансовую, кредитную, денежную, внешнеэкономическую, экологическую, социальную политику;

3)управлять распределением, перераспределением, приватизацией, использованием объектов федеральной собственности;

4)принимать нормативные постановления, направленные на решение крупных народно-хозяйственных проблем, утверждать положения об исполнительных органах управления;

5)распоряжаться федеральными финансовыми ресурсами и резервами в рамках бюджетных ограничений.

Правительство реализует экономические функции и полномочия через систему федеральных государственных органов управления в лице:

• отраслевых и функциональных федеральных министерств,

возглавляемых министрами;

• федеральных служб, агентств, возглавляемых руководителями этих органов. Федеральные государственные службы и агентства входят в состав министерств либо подчинены Председателю Правительства РФ.

Исполнительные органы государственной власти субъектов Федерации построены по тому же принципу, что и федеральные органы, во многом воспроизводят их структуру, но обладают более ограниченным кругом полномочий как ввиду меньших масштабов объектов управления, так и в связи с необходимостью руководствоваться теми решениями федеральных органов, которые обязательны для субъектов. Высшие государственные исполнительные органы, управляющие экономикой субъектов Федерации, представлены правительством или администрацией субъекта, возглавляемыми главой

32

администрации, правительства (губернатором, мэром). Функции государственного управления отдельными сферами, отраслями, секторами, комплексами региональной экономики выполняют региональные министерства и ведомства (службы, агентства), в той части, в которой эти функции не отнесены к федеральным органам государственной власти.

Для проведения единой общегосударственной экономической политики в масштабах всей страны и в целях реализации своих полномочий, распространяющихся на многие или все регионы, федеральные органы исполнительной власти вправе создавать территориальные органы федерального подчинения и назначать должностных лиц, возглавляющих эти органы. С другой стороны, в России конституционно закреплено право федеральных органов исполнительной власти передавать органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации по соглашению с ними часть своих полномочий в пределах соблюдения конституционных норм и федеральных законов.

Судебная ветвь государственного управления образует независимую в демократически управляемых странах судебную власть, призванную контролировать, корректировать, исправлять решения государственных органов, не соответствующие нормам закона, принимать решения по конфликтным ситуациям, устанавливать меры наказания за нарушение законов. Судебная система, ее действия относятся к государственному управлению лишь в той части, в которой эта система поддерживает законы государства и отстаивает его интересы, в остальном суды и судьи должны обладать независимостью от государственных органов и подчиняться только Конституции и другим законам страны.

Таким образом, государство олицетворяет собой сложное образование, воспроизводящее и содержащее в себе много общественного и одновременно оказывающее большое влияние на состояние и развитие общества. Между государством и обществом существуют прямые и обратные связи, идет взаимообмен информацией и деятельностью. Иными словами, государство есть публичная и легитимная (нормативно выраженная) властная сила общества.

33

Объектом государственного управления являются общество и система общественных отношений. Объектами государственного управления могут выступать различные стороны административноправового статуса граждан и их общественных объединений (действия, бездействие, права, обязанности, ответственность), а также различные стороны деятельности социально-культурных и иных учреждений, предприятий и их объединений (акционерные общества, холдинговые компании, финансово-промышленные группы, естественные монополии, закрытые административно-территориальные образования и др.). Едиными очень крупными объектами государственного управления нередко выступают отраслевые и межотраслевые комплексы и ассоциации предприятий, учреждений и организаций; отрасли и сферы государственного управления; комплексы взаимосвязанных отраслей и целые их области (например, область экономики включает в себя промышленный, строительный, агропромышленный комплексы и комплекс обслуживающих отраслей).

Можно выделить следующую классификацию экономических объектов государственного управления.

По целевому назначению объекты государственного управления можно разделить на следующие виды:

1)призванные удовлетворять государственные, общественные потребности;

2)призванные удовлетворять потребности отдельных организаций, хозяйствующих субъектов, домашних хозяйств, граждан;

3)призванные приносить доходы, прибыль, способствовать экономическому росту;

4)обеспечивающие сохранение и приумножение национального богатства;

5)способствующие сохранению устойчивости экономики, обеспечению экономической и военной безопасности.

По формам собственности объекты управления делятся на такие виды:

1)федеральная собственность;

2)собственность субъектов Федерации;

3)муниципальная собственность;

34

4)частная (корпоративная, индивидуальная) собственность;

5)общая (смешанная) собственность.

По выполняемым функциям объекты государственного управления могут быть разделены на разновидности:

1)выполняющие экономические, производственные функции: основные и оборотные средства производства;

2)выполняющие социальные функции, средства жизнеобеспече-

ния;

3)трудовые ресурсы;

4)средства денежного обращения, накопления капитала;

5)природные ресурсы;

6)средства коммуникаций, информационные ресурсы, духовные ценности.

Согласно своей материальной, вещественной природе и свой-

ствам, отражающим сущность, объекты государственного управления могут быть разделены на следующие группы:

1)материально-вещественные объекты;

2)человеческий потенциал;

3)финансовые инструменты;

4)информация;

5)духовные, интеллектуальные ценности.

Признак организационно-правовой формы относится к объектам управления в виде организаций, учреждений, предприятий.

Рассмотренные выше классификационные группы объектов государственного управления (регулирования) выделены преимущественным образом как вещественные, имущественные объекты или ресурсы экономики. В то же время управление экономикой со стороны государства распространяется на процессы производства, распределения, обмена и потребления, в которых задействованы эти элементы и экономические отношения между людьми, участвующими в перечисленных процессах.

Б. А. Райзбергом предложена классификация объектов государственного управления экономикой по совокупности разных признаков.

35

Первую группу объектов государственного управления экономикой образуют предметно-осязаемые ценности, представляющие собственно объекты в прямом смысле этого слова, включая факторы, вещественные элементы производства, обмена, потребления. Это части национального богатства страны, которыми государство управляет на правах собственника или регулирует их использование, применение в рамках предоставленных ему законом прав.

Особую категорию объектов, входящих в эту группу, образует человеческий потенциал страны, региона (включая трудовой потенциал), на который государство способно воздействовать, регулируя демографические процессы, занятость, управляя государственными служащими, персоналом государственных учреждений, способствуя развитию образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта в стране.

Имущество государственного сектора экономики охватывает государственные унитарные предприятия, государственные учреждения и государственный акционерный капитал в виде пакетов акций в акционерных обществах и паев в хозяйственных товариществах и обществах. Эти имущественные объекты государственной собственности обычно передаются в хозяйственное ведение или оперативное управление соответствующих предприятий и учреждений, но государство в лице уполномоченных органов власти реализует права собственника в управлении данными объектами. Управление государственными пакетами акций или паями осуществляется государственным органом, уполномоченным реализовать права собственника или уполномоченными на то представителями государственной власти.

В число предметно-осязаемых элементов системы объектов государственного управления экономикой входит достаточно обширная их совокупность, именуемая казной (государственной казной). Под казной следует понимать имущественные ценности, принадлежащие непосредственно государству на правах распоряжения, владения. К казенным предприятиям относят бюджетные организации. В соответствии с Гражданским кодексом РФ к казне наряду с бюджетом (средствами государственного бюджета) относится государственное

36

имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями. В таком понимании казна охватывает такие находящиеся в государственной собственности части национального богатства, как земельные, водные, лесные ресурсы, недра, полезные ископаемые. Таким образом, казна в виде денежных средств и имущества представляет крупнейший объект государственного управления экономикой.

Имущество государственного сектора экономики, казны представляет ту часть объектов, которыми государство управляет, опираясь на право собственности и вытекающие из него полномочия собственника-владельца и распорядителя объектов. Вторую, не менее обширную часть объектов государственного управления, а точнее — регулирования, представляют материально-вещественные,

имущественные объекты негосударственной, муниципальной и частной собственности. По отношению к этим объектам государство наделено ограниченным правом управленческого воздействия

вформе установления правил и ограничений их использования собственниками, наблюдения и контроля за соблюдением законодательно установленных норм пользования объектами. К таким объектам относятся земельные участки и природные ресурсы, не находящиеся

вгосударственной собственности, частные средства производства, жилые здания, помещения, сооружения, движимые имущественные объекты, принадлежащие компаниям, гражданам, негосударственные финансовые средства и другие виды активов, объекты негосударственной интеллектуальной собственности в виде информационных, духовных богатств, источников благ.

Вторую группу объектов государственного управления экономи-

кой образуют процессы производства, распределения, обмена и по-

требления продукции, товаров, услуг. К ним относятся такие макро- и микроэкономические процессы:

•экономический рост, увеличение национального богатства;

•структурообразующие процессы, влияющие на отраслевую, региональную, технологическую, воспроизводственную структуры экономики;

37

•инвестиционные процессы, а также процессы накопления и использования капитала, воспроизводства ресурсного потенциала;

•социальные процессы, труд и занятость;

•процессы производства и реализации товаров, услуг;

•процессы государственного потребления товаров, услуг;

•экспорт и импорт товаров и услуг;

•распределение финансовых ресурсов.

Третью группу объектов государственного управления экономикой представляют экономические отношения, понимаемые в широком смысле слова, как связи, взаимодействия, согласованность и несогласованность интересов. Государство вправе устанавливать форму и содержание таких отношений, регулировать отношения между экономическими субъектами в той мере, в которой такое право законодательно закреплено, предусмотрено нормами и традициями страны.

Более того, само государство как один из активных субъектов хозяйственной деятельности вступает в экономические отношения с другими хозяйствующими субъектами в виде стран, регионов, коммерческих и некоммерческих организаций, домашних хозяйств, населения страны. Природа таких отношений вытекает из сути экономических процессов, в ходе которых и возникают подобные отношения. Поэтому, говоря языком политической экономии, правомерно утверждать, что в ходе государственного управления экономикой приходится иметь дело с отношениями по поводу производства, распределения, обмена и потребления продукции, товаров, услуг. Подобные отношения возникают между государством в лице органов государственного управления, производителями, потребителями, финансовыми и торговыми посредниками.

1.4. ЭФФЕКТИВНОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

Проблема взаимоотношений государства и рынка — одна из центральных проблем в обществе, так как государство выполняет важнейшие функции в хозяйственной системе и одновременно само

38

является субъектом экономических отношений. Современная экономическая роль государства является итогом длительной эволюции, в ходе которой условия, формы и методы его воздействия на экономику постоянно менялись. Если в эпоху свободной конкуренции вмешательство государства в экономику было ограниченным (его сравнивали с ролью футбольного арбитра на поле или ночного сторожа), то в современной рыночной экономике роль государственного регулирования довольно значительна: государство, образно говоря, можно представить как тренера, играющего на поле.

Отношение к государственному вмешательству в рыночную экономику было различным на разных этапах ее становления и развития. В период формирования рыночных отношений господствовавшая тогда экономическая доктрина — меркантилизм — основывалась на признании безусловной необходимости государственного регулирования в целях стимулирования торговли, прежде всего внешней.

В процессе развития рыночных отношений набиравший силу класс предпринимателей стал рассматривать государственное вмешательство и связанные с этим ограничения как помеху своей деятельности. Не удивительно, что пришедшие в конце XVIII в. на смену меркантилизму идеи экономического либерализма, приверженцы которого негативно оценивали вторжение государства в экономику, сразу нашли огромное число горячих поклонников.

Применительно к рыночной экономике идеи экономического либерализма впервые наиболее полно обосновал Адам Смит в «Исследовании о природе и причинах богатства народов». Согласно его трактовке рыночная система способна к саморегулированию, в основе которого лежит «невидимая рука» — личный интерес, связанный со стремлением к прибыли. Этот интерес выступает в качестве главной побудительной силы экономического развития.

Одной из центральных мыслей учения А. Смита было утверждение о том, что экономика будет функционировать эффективнее, если исключить ее регулирование государством. Лучший вариант для государства — придерживаться политики невмешательства в хозяйственную жизнь страны. Поскольку главным координатором, по

39

А. Смиту, выступает рынок, то ему должна быть предоставлена полная свобода.

Однако экономическая практика выявила в XIX в. и подтвердила в ХХ в., что существуют ситуации, когда рыночная координация не обеспечивает эффективного использования ресурсов, — так называемое фиаско рынка. Иначе говоря, ответы на вопросы «что?», «как?» и «для кого производить?», которые дает саморегулирующаяся рыночная система, отнюдь не всегда отвечают действительным потребностям общества. Важнейшей причиной, обусловливающей фиаско рынка, явилась свойственная рынку тенденция к монополизации, которая подрывает свободную конкуренцию как условие наиболее полного выявления регулирующих функций рынка.

Кроме того, рыночный выбор «слеп» к проблема справедливости и равенства. Ничем не ограниченное рыночное распределение, справедливое с точки зрения законов рынка, приводит к резкой дифференциации доходов и социальной незащищенности граждан. Корректировать распределение, которое обеспечивает рынок, должно государство. Вмешательства требует и другая рыночная проблема — безработица. Необходимы государственные усилия по ее сокращению либо по смягчению последствий безработицы, если она все же неизбежна.

Большую роль во взглядах на роль государства в экономике сыграл мировой экономический кризис 1929-1933 гг., который показал, что рыночная система самостоятельно, путем самонастройки не может выйти из кризиса. Под влиянием этих событий знаменитым английским экономистом был детально разработан механизм государственного вмешательства в экономику. Кейнс, вопреки мнению классиков, показал, что конкурентная рыночная экономика не может автоматически поддерживать полную занятость (а этот вопрос находился тогда в центре внимания) в силу жестких ставок заработной платы и неэластичности инвестиций по ставке процента.

В настоящее время существуют различные взгляды на роль государства в рыночной экономике, на взаимодействие государства и рынка, основанные на достижениях исторического опыта и специ-

40