3.2 Система і правове положення органів влади, що здійснюють фінансову діяльність держави.
Держава управляє і направляє фінансову діяльність через свої органи, які наділені для цього спеціальною компетенцією. Особливістю фінансової діяльності є те, що її здійснюють всі органи державної влади, проте, масштаби і ступінь такої участі неоднакові.
Так, відповідно до Конституції Верховна Рада України затверджує Державний бюджет, здійснює контроль за його виконання, ухвалює рішення по звіту про виконання Державного бюджету, а також затверджує рішення про надання Україною позики економічної допомоги іноземним державам і міжнародним організаціям, а також про отримання Україною від іноземних держав, банків і міжнародних фінансових організацій позик, не передбачених Державним бюджетом України, здійснює контроль за їх використанням (ст. 35 Конституції).
Виключно законами України Верховна Рада встановлює: Державний бюджет і бюджетну систему України, систему оподаткування, податки і збори, основи створення і функціонування фінансового, грошового, кредитного і інвестиційного ринків; статус національної валюти, а також статус іноземних валют на території України; порядок освіти і погашення державного внутрішнього і зовнішнього боргу; порядок випуску і звернення державних цінних паперів, їх види і типи (ст. 92 Конституції).
Президент України як глава держави забезпечує у області фінансів узгоджене функціонування і взаємодію органів державної влади, виходячи з положень Конституції і законів, визначає основні напрями внутрішньої і зовнішньої політики держави, відповідно якій будується фінансова політика, здійснює керівництво фінансовою діяльністю. Президент призначає міністра фінансів, представляє на затвердження Верховної Ради кандидатуру голови Національного банку України і призначає половину складу Ради Національного банку. Глава держави наділений повноваженнями по створенню в межах коштів, передбачених в Державному бюджеті України, консультаційних, дорадчих і інших допоміжних органів і служб.
Президент наділений правом вето щодо прийнятих Верховною Радою законів з подальшим поверненням їх на повторний розгляд у Верховну Раду, а також може відміняти акти Кабінету Міністрів України і акти Кабінету Міністрів Автономної Республіки Крим (ст. 106 Конституції України).
Уряд України здійснює свої повноваження у сфері бюджетної, фінансової, кредитної і грошової політики, визначені Конституцією і законами України, актами Президента. Кабінет Міністрів України є найвищим органом в системі органів виконавчої влади. Кабінет Міністрів відповідальний перед Президентом України, підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України в межах, передбачених статтями 85, 87 Конституції України. Стаття 116 Конституції в галузі здійснення фінансової діяльності визначає такі основні функції уряду України як забезпечення проведення фінансової, цінової, інвестиційної і податкової політики, розробка законів про Державний бюджет України і забезпечення виконання, затвердженого Верховною Радою, Державного бюджету України, надання Верховній Раді звітів про його виконання. Перелік вказаних напрямів діяльності Кабінету Міністрів не є вичерпним, оскільки уряд виконує ще цілий ряд функцій, у тому числі і пов'язаних з управлінням фінансами держави.
Місцеві виконавчі органи, органи місцевого самоврядування виконують на відповідній території функції в області фінансів в межах своєї компетенції.
Органи державного управління, виконуючи свої основні функції і завдання в певній сфері діяльності, здійснюють одночасно і фінансову діяльність, яка забезпечує виконання ними своїх основних завдань і функцій.
Наявність особливого уповноваженого органу в системі виконавчої влади держави, який відповідає за розробку та здійснення державної фінансової політики, є закономірністю для всіх зарубіжних країн. У більшості країн таким органом є міністерство фінансів (Федеративна Республіка Німеччина, Канада, Японія, Швеція, Литва, Польща, Угорщина, Російська Федерація та інші країни). В англомовних та деяких інших країнах міністерство фінансів має назву «казначейство». Міністерства фінансів під назвою державних казначейств функціонують у США, Великобританії та деяких інших країнах. В окремих країнах на цей орган покладаються ще й додаткові обов'язки. Наприклад, у Франції головним фінансовим відомством є міністерство економіки і фінансів. Назвою цього органу підкреслюються широкі економічні повноваження міністерства та міністра фінансів Франції. Є країни, де в системі виконавчої влади функціонує кілька фінансових відомств: так у США, крім державного казначейства (міністерства фінансів), є адміністративно-бюджетне управління і у складі адміністрації президента. Цей центральний орган виконавчої влади забезпечує розробку та виконання федерального бюджету, а також урядових бюджетних програм і здійснює контроль за їх виконанням.
Для здійснення фінансової діяльності були створені спеціальні органи державного управління (рис. 3.1):
Міністерство фінансів України;
Міністерство фінансів Автономної Республіки Крим;
Державне казначейство України;
Державна податкова адміністрація України;
Рахункова палата України;
Національний банк України.
Органи державного
управління
Міністерство
фінансів України
Міністерство
АРК
Державне
казначейство України
Державна
податкова адміністрація України
Рахункова
палата України
Національний
Банк України
Рис. 3.1 Органи державного управління
Систему фінансово-кредитних органів очолює Міністерство фінансів України. В цю систему також входять: Міністерство фінансів Автономної Республіки Крим, фінансові управління обласних, Київської і Севастопольської міських державних адміністрацій, фінансові відділи районних, міських і районних в містах державних адміністрацій.
Міністерство фінансів України відповідно до Положення, затвердженого 26 серпня 1999 р., є органом виконавчої влади, що забезпечує проведення єдиної державної фінансової, бюджетної, податкової політики і що координує діяльність в цій сфері інших органів виконавчої влади.
Функції, які виконує Міністерство фінансів України, доцільно згрупувати за напрямками діяльності. Можна виділити шість блоків функцій-:
вироблення і реалізація фінансової політики в державі;
організація фінансових відносин у суспільстві;
організація бюджетного процесу;
реформування відносин власності та управління загальнодержавним майном;
становлення фінансового ринку в Україні;
забезпечення фінансових взаємовідносин з іншими країнами.
У сфері організації бюджетного процесу Міністерство фінансів України виконує такі функції:
1) організує роботу, пов'язану зі складанням проекту Державного бюджету України, за дорученням Кабінету Міністрів України визначає порядок і термін подання центральними органами державної виконавчої влади, Радою Міністрів Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями матеріалів для підготовки проекту Державного бюджету і прогнозних розрахунків для визначення частини загальнодержавних податків, зборів і платежів, що зараховуються до бюджетів Республіки Крим, областей, міст Києва та Севастополя;
2) складає проект Державного бюджету, готує пропозиції щодо нормативів відрахувань частини загальнодержавних податків, зборів і платежів до бюджетів Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва та Севастополя і подає їх на розгляд Кабінету Міністрів України;
3) організує виконання Державного бюджету за доходами і видатками, веде облік касового виконання Державного бюджету. Разом із іншими міністерствами, відомствами, Радою Міністрів Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями, виконкомами місцевих Рад народних депутатів забезпечує надходження доходів до Державного бюджету та вживає заходів щодо ефективного витрачання бюджетних коштів;
4) здійснює методичне керівництво роботою в галузі територіального фінансово-бюджетного планування, розробляє порядок надання з Державного бюджету субвенцій, дотацій, субсидій;
5) складає річний і помісячний розпис доходів і видатків, забезпечує виконання Державного бюджету, затвердженого Верховною Радою України, проводить в установленому порядку взаємні розрахунки Державного бюджету з бюджетами Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва та Севастополя, в межах своїх повноважень здійснює обслуговування державного внутрішнього і зовнішнього боргу;
6) здійснює контроль за виконанням Державного бюджету і за додержанням установами Національного банку та комерційними банками правил касового виконання Державного бюджету за доходами;
7) визначає порядок ведення бухгалтерського обліку і складання звітності про виконання державного і місцевих бюджетів, кошторисів видатків бюджетних установ. Установлює форми обліку і звітності щодо касового виконання бюджетів;
8) складає звіт про виконання Державного бюджету, розробляє та вносить на розгляд Кабінету Міністрів України пропозиції щодо ефективного використання коштів Державного бюджету;
9) розробляє проект Правил складання і виконання державного та місцевих бюджетів і подає його на затвердження Кабінету Міністрів України. Затверджує класифікацію доходів і видатків цих бюджетів;
10) бере участь у розробці пропозицій щодо вдосконалення структури органів державної виконавчої влади та здійснює контроль за витрачанням коштів на їх утримання. Аналізує витрати на утримання органів законодавчої, виконавчої та судової влади і готує пропозиції щодо їх оптимізації;
11) бере участь у розробці умов оплати праці працівників органів виконавчої та судової влади, правоохоронних органів, закладів освіти, охорони здоров'я і соціального забезпечення, культури та інших бюджетних установ. Окрім вказаних, завданнями Міністерства фінансів України також є:
здійснення разом з іншими органами виконавчої влади аналізу сучасної економічної і фінансової ситуації в Україні, а також перспектив її розвитку;
розробка стратегії щодо внутрішніх і зовнішніх позик держави і погашення державного боргу;
розробка проекту Державного бюджету України і забезпечення порядку його виконання;
забезпечення концентрації фінансових ресурсів на пріоритетних напрямах соціально-економічного розвитку України;
здійснення в межах своєї компетенції державного фінансового контролю;
участь в розробці і проведенні єдиної політики у сфері формування і використання державних ресурсів дорогоцінних металів і коштовних каменів;
вдосконалення бюджетної системи.
У зв'язку з цим Міністерство фінансів України наділене правом:
одержувати від центральних і місцевих органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування інформацію, документи і матеріали, необхідні для розробки проекту Державного бюджету України, здійснення розрахунків і складання звітів про його виконання;
одержувати в установленому порядку від банківських і інших фінансово-кредитних установ зведення про операції і стан поточних бюджетних рахунків підприємств, установ, організацій всіх форм власності, які використовують засоби державного бюджету і державних позабюджетних фондів;
в межах своїх повноважень видає накази, організовує і контролює їх виконання і т.д.
Державне казначейство України було створено Указом Президента від 27 квітня 1995 р. № 335 як особливий підрозділ Міністерства фінансів України, що входить в систему органів виконавчої влади. Єдину систему органів Державного казначейства України складає: Головне управління і його територіальні органи, управління Державного казначейства в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві і Севастополі з відділами в районах, містах і районах в містах.
Головні завдання органів казначейства є:
організація, здійснення і контроль за виконанням державного бюджету;
здійснення управління коштами державного бюджету, в т.ч. в іноземній валюті, коштами державних позабюджетних фондів і позабюджетними коштами установ і організацій, які формуються за рахунок коштів державного бюджету;
здійснення фінансування витрат державного бюджету;
облік касового виконання державного бюджету, складання звітності про його виконання;
здійснення управління державним внутрішнім і зовнішнім боргом;
розподіл між державним бюджетом і бюджетами Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя відрахувань з податків, зборів і обов'язкових платежів по нормативах, затверджених Верховною Радою України;
здійснення контролю за надходженням і використанням коштів державних позабюджетних фондів; розробка і затвердження нормативно-методичних документів з питань бухгалтерського обліку, звітності і організації виконання бюджетів всіх рівнів.
Державне казначейство в своїй діяльності керується Конституцією і законами України, указами Президента України, ухвалами і розпорядженнями Кабінету Міністрів, України, наказами Міністра фінансів і Положенням про Державне казначейство України.
Згідно вищезгаданого Положення, Головне управління Державного казначейства очолює заступник міністра фінансів — начальник Головного управління державного казначейства, який призначається відповідно до чинного законодавства. Кабінет Міністрів за уявленням Міністра фінансів призначає заступників начальника Головного управління Державного казначейства.
Начальники управлінь Державного казначейства в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві і Севастополі призначаються начальником головного управління Державного казначейства, а начальники відділів Державного казначейства в районах, містах і міських районах — начальниками вищестоящих органів Державного казначейства.
Державна податкова адміністрація України створена Указом Президента України від 22 серпня 1996 р. Державна податкова адміністрація України є центральним органом виконавчої влади, головними завданнями якого є:
здійснення контролю за дотриманням податкового законодавства, вірністю числення, повнотою і своєчасністю сплати до бюджетів податків, зборів, інших обов'язкових платежів, встановлених законодавством;
ухвалення рішень щодо застосування фінансових санкцій і адміністративних штрафів до порушників податкового законодавства і забезпечення їх стягнення, захист інтересів держави в судових органах у справах, що стосується сплати податків, зборів, інших обов'язкових платежів;
ухвалення нормативних і методичних документів з питань оподаткування, бухгалтерського обліку і звітності.
Державну податкову адміністрацію України очолює Голова, який за посадою прирівнюється до міністра. Керівників державних податкових адміністрацій в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві і Севастополі, а також голову Державної податкової адміністрації України призначає на посаду і звільняє з посади Президент України.
Голів державних податкових адміністрацій в районах, містах і районах в містах призначають на посаду і звільняють з посади відповідно голови державних податкових адміністрацій в Автономній Республіці Крим, областях, містах. Державній податковій адміністрації України підпорядковані підрозділи Міністерства внутрішніх справ України по боротьбі з кримінальним приховуванням прибутків від оподаткування.
Рахункова палата, створена Верховною Радою України, є постійно діючим органом фінансового контролю. Рахункова палата здійснює свою діяльність самостійно, незалежно від яких-небудь інших органів держави.
Закон України «Про Рахункову палату України» визначає завдання Рахункової палати:
організація і здійснення контролю за своєчасним виконанням витратної частини Державного бюджету;
здійснення контролю за формуванням і погашенням внутрішнього і зовнішнього боргу України;
контроль за фінансуванням державних програм економічного, науково-технічного, соціального і національно-культурного розвитку, охорони навколишнього природного середовища;
аналіз встановлених відхилень від показників Державного бюджету України і підготовка пропозицій по їх усуненню, а також удосконалення бюджетного процесу в цілому;
регулярне інформування Верховної Ради України, її комітетів про хід виконання Держбюджету і стан погашення внутрішнього і зовнішнього боргу України;
виконання інших завдань, передбачених чинним законодавством.
Рахункова палата здійснює контроль на початках законності, плановості, об'єктивності, незалежності і гласності. Для забезпечення виконання контрольних функцій Рахункова палата України наділена широкими повноваженнями: їй надано право проводити фінансові перевірки, ревізії в апараті Верховної Ради, органах виконавчої влади, Національному банку, інших органах, а також на підприємствах і в організаціях в рамках, визначених законодавством, одержувати документацію і інформацію щодо фінансово-господарської діяльності, інформувати про факти порушень законодавства правоохоронні органи і т.д.
До складу Рахункової палати входять Голова Рахункової палати і члени Рахункової палати: Перший заступник і заступник Голови, головні контролери і Секретар Рахункової палати. Для здійснення своєї діяльності Рахункова палата має апарат згідно штатного розкладу.
Голову Рахункової палати України призначає на посаду Верховна Рада України за пропозицією голови Верховної Ради на 7-річний термін з правом призначення на другий термін. Перший заступник і заступник Голови, головні контролери і Секретар Рахункової палати призначаються Верховною Радою за пропозицією голови Рахункової палати шляхом таємного голосування на 7 років.