ти, що зростання боргу порушує збалансованість бюджету і провокує бюджетний дефіцит із його негативними економічними, соціальними і фінансовими наслідками. Досвід більшості європейських країн підтверджує, що лише ті країни зуміли уникнути серйозних боргових труднощів, які змогли контролювати дефіцити своїх бюджетів. Використання державних запозичень на фінансування поточних витрат бюджету, в тому числі на обслуговування державного боргу, є найменш ефективним шляхом. Цілком очевидно, що кошти, які надходять від державних позик, повинні бути закріплені за бюджетом розвитку. Це створює передумови для їх інвестування в економічний розвиток, завдяки чому додаткові доходи, отримані від зростання ВВП, можуть бути джерелом погашення позик.

11.5. УПРАВЛІННЯ ДЕРЖАВНИМ БОРГОМ

Ефективність використання державних позик значною мірою залежить від системи управління боргом. Управління державним боргом — це комплекс заходів, що здійснює держава в особі її уповноважених органів з визначення умов залучення коштів, їх розміщення і погашення, та забезпечення платоспроможності держави. В управлінні державним боргом виділяють такі принципи:

безумовності — забезпечення безумовного виконання державою всіх зобов’язань перед інвесторами і кредиторами, які держава як позичальник взяла на себе, оформляючи договір запозичення коштів;

єдності — урахування в процесі управління державним боргом усіх видів зобов’язань, емітованих як центральним урядом, так і місцевими Радами;

зниження ризиків — розміщення і погашення позик у такий спосіб, щоб максимально знизити вплив коливань кон’юнктури світового ринку капіталів і спекулятивних тенденцій ринку цінних паперів на ринок державних зобов’язань;

оптимальність структури — підтримання оптимальної структури боргових зобов’язань держави за строками обігу і погашення, пом’якшення «піків» платежів;

збереження фінансової незалежності — підтримання опти-

мальної структури боргових зобов’язань держави між інвестора- ми-резидентами і інвесторами-нерезидентами, поступове заміщення зовнішнього запозичення внутрішнім;

255

зниження вартості обслуговування державного боргу, в то-

му числі й за рахунок дострокового викупу боргових зобов’язань держави;

прозорості — дотримання відкритості і повної прозорості позик, починаючи від розгляду їх доцільності до остаточного погашення, забезпечення доступу міжнародних рейтингових агентств до достовірної інформації про економічне становище в країні-позичальнику.

Мета політики управління боргом — одержати найвищий ефект від фінансування за рахунок позичених коштів та уникнути макроекономічних труднощів і проблем платіжного балансу в майбутньому.

Процес управління державним боргом включає кілька етапів:

залучення коштів;

розміщення позичених коштів;

повернення боргу і виплата відсотків.

Державне управління залученням коштів, як правило, здійснюється в контексті бюджетного процесу, де законом «Про державний бюджет» на відповідний рік установлюються граничні розміри боргу і державні гарантії його повернення. Обсяг залучених зовнішніх позик для будь-якої країни визначається двома факторами: по-перше, скільки капіталу країна може поглинути; подруге, який обсяг боргу вона може обслуговувати без ризику виникнення кризи платежів. Під час обчислення цих факторів повинні враховуватись як короткострокові, так і довгострокові характеристики державного боргу.

Управління розміщенням запозичених коштів є основним елементом усієї системи управління боргом держави. Залучені кошти повинні використовуватися для фінансування зростання виробничих потужностей. При цьому повинно збільшуватися виробництво товарів не лише для внутрішніх потреб, а й експорт продукції, конче необхідний для одержання іноземної валюти на обслуговування та погашення зовнішнього боргу. Якщо цього не буде, то платежі з обслуговування боргу досягнуть неприпустимо високої частки експорту та вітчизняного виробництва. У результаті комерційні кредитори, побоюючись імовірних неплатежів, скорочуватимуть кредитування країни.

З метою забезпечення платоспроможності держави, тобто можливості погашення боргів, застосовуються різноманітні методи коригування позикової політики.

Найпоширенішими є рефінансування боргу та реструктури-

зація заборгованості.

256

Рефінансування державного боргу — це погашення основної заборгованості й відсотків за рахунок коштів, отриманих від розміщення нових позик. Для успішного застосування механізму рефінансування необхідна висока фінансова репутація країни— позичальника. На світовому фінансовому ринку репутація позичальників виражається в рейтингах, що присвоюються відповідній країні спеціальними агентствами відповідно до міжнародних правил рейтингування.

Реструктуризація заборгованості полягає в тому, що на пе-

вних умовах відстрочується виплата частки боргу. Зокрема, зараз використовується кілька варіантів реструктуризації зовнішньої заборгованості, які відпрацьовані Паризьким клубом офіційних кредиторів.

Один із варіантів — це коли на певних умовах відстрочується виплата частки боргу терміном до трьох років. Існують також ва-

ріанти конверсії боргів на акції для вкладення їх у національну економіку.

У 90-х роках почали застосовувати реструктуризацію боргів комерційних банків на основі методу Брейді. Згідно з ним, банки реструктурують борг лише в тому разі, якщо уряд країни— боржника почне виконувати радикальну програму структурних перетворень. За формулою Брейді спочатку зменшують борг на 50 %. Інша частина боргу обмінюється на спеціальні облігації Брейді.

Методами управління державним боргом є: конверсія, кон-

солідація, уніфікація, обмін облігацій за регресивним співвідношенням, відстрочення погашення й анулювання позики. Конвер-

сія — це зміна дохідності позики. Держава, як правило, зменшує розмір процентів, які мають виплачуватися за позиками. Збільшення строків дії випущеної позики називають консолідацією. Консолідація і конверсія можуть провадитися також одночасно. Уніфікація позик — це об’єднання кількох позик в одну, коли облігації раніше випущених кількох позик обмінюються на облігації нової позики. У деяких випадках може здійснюватися обмін облігацій за регресивним співвідношенням, тобто коли кілька раніше випущених облігацій прирівнюють до однієї нової. Цей метод економічних обґрунтувань не має.

Відстрочення погашення позики, як правило, проводиться тоді, коли випуск нових позик є фінансово недоцільним, оскільки всі доходи від позик використовують на обслуговування раніше випущених позик. Анулювання боргу означає відмову уряду від його погашення. Анулювання боргів може бути зумовлене фінан-

257

совою неспроможністю держави, тобто банкрутством, або політичними мотивами.

Відстрочення погашення боргових зобов’язань, а також анулювання боргу може застосовуватися як до внутрішніх, так і до зовнішніх позик.

11.6. КОНЦЕПТУАЛЬНІ ЗАСАДИ ТА СТРАТЕГІЯ УПРАВЛІННЯ ЗОВНІШНІМ БОРГОМ УКРАЇНИ

Створення довгострокових умов для стабільності фінансової системи України, забезпечення стійкості зовнішньоекономічної позиції держави, недопущення надмірного зростання боргового навантаження на економіку країни, розширення інвестиційного потенціалу реального сектора та повноцінна інтеграція економіки до світогосподарського комплексу потребують розроблення довгострокової концептуальної основи управління зовнішнім національним боргом України.

Світовою практикою напрацьовано принципи і цільові орієнтири політики управління зовнішнім боргом. Вважається, що ця політика має скеровуватися на досягнення таких загальноекономічних і фінансових цілей:

♦покривати потреби уряду і підприємств у позичкових коштах для фінансування дефіциту за зовнішніми операціями;

♦підтримувати доступ до міжнародних ринків товарів і послуг, а також до міжнародного ринку капіталів;

♦мінімізувати вартість позик та витрат на обслуговування боргу;

♦досягти збалансованої структури боргових зобов’язань;

♦мінімізувати валютний ризик шляхом встановлення оптимальної валютної структури боргу;

♦гармонізувати політику державних позик із загальною економічною політикою та сприяти досягненню монетарних і фінансових цілей.

В Україні, з урахуванням особливостей розвитку фінансовокредитної системи, стратегічними напрямами боргової політики держави мають стати:

♦підтримання розміру державного боргу України на економічно безпечному рівні;

♦оптимізація структури державного боргу і зниження вартості його обслуговування;

258

♦утримання стабільної боргової позиції уряду та запобігання виникненню криз ліквідності і платоспроможності;

♦досягнення економічно обґрунтованого співвідношення між фінансовими потребами держави і витратами на обслуговування державного боргу;

♦продуктивне використання запозичених коштів і посилення інвестиційної спрямованості державних позик.

Ефективне управління борговими операціями уряду та дотримання економічно безпечних розмірів боргового навантаження створюватимуть підґрунтя для зміцнення фінансової системи України, забезпечення платоспроможності держави та посилення стимулювального впливу держави на соціально-економічний розвиток.

Управління зовнішнім боргом має пов’язуватися з чіткою системою макроекономічних індикаторів. Адже зважена політика управління зовнішнім боргом сама по собі не забезпечить вирішення зовнішньоборгових проблем України; лише в поєднанні з надійною грошово-кредитною, бюджетною, податковою, валютною та структурною політикою адекватна політика управління зовнішнім боргом може сприяти зростанню національної економіки та збалансованому розвитку фінансової системи держави.

Останніми роками багатьом країнам з ринками, що формуються, у результаті підвищення ефективності управління державним боргом вдалося досягти суттєвого поліпшення структури боргових портфелів. У деяких країнах було чітко визначено і формалізовано цілі управління державним боргом. Інші країни вдалися до зміни організаційно-адміністративної системи управління боргом. Більшість країн почали застосовувати сучасні методики оцінювання боргових ризиків і прогнозування структури боргу й динаміки боргових виплат.

Уряди багатьох країн намагалися зменшити залежність від коливань обмінних курсів через погашення зовнішньої заборгованості та додатковий випуск внутрішніх боргових зобов’язань. Так, на початку 2006 р. Бразилія оголосила про свої наміри позбутися короткострокових боргів в іноземній валюті, мінімізувати частку облігацій Брейді у власному борговому портфелі, а також зменшити кількість зобов’язань, прив’язаних до обмінного курсу. Програма реструктуризації боргів охоплювала боргові цінні папери на загальну суму 16—20 млрд дол. Аналогічні програми реструктуризації боргів були започатковані в Колумбії (2,8 млрд дол. США зовнішніх зобов’язань), Венесуелі (4,0 млрд дол. США облігацій Брейді) і Туреччині (3,5 млрд дол. США об-

259

лігацій, прив’язаних до обмінного курсу). Після дострокового викупу облігацій Брейді Бразилією і Венесуелою сума таких зобов’язань в обігу зменшилася до 10 млрд дол. США (станом на квітень 2006 р.), у той час як у серпні 1996 р. вона становила 150 млрд дол. США.

Уроки світового досвіду створюють підґрунтя для розроблення науково обґрунтованих засад політики управління зовнішнім державним боргом України. Стратегічними орієнтирами даної політики мають стати утримання помірного розміру державного боргу України, збалансування його структури, оптимізація залучення позичкових коштів для потреб держави та підвищення ефективності їх використання.

1.Зменшення обсягів розміщення зовнішніх державних по-

зик. Надмірне залучення зовнішніх державних позик породжує загрози дестабілізації державних фінансів і проблем відтоку доходів національної економіки. Усунення загроз для стабільності фінансової системи та динамічного розвитку реального сектора економіки може бути забезпечено шляхом поступового погашення зовнішньої заборгованості та збільшення державних позик на внутрішньому ринку.

Скорочення зовнішніх зобов’язань держави створюватиме умови для вирішення завдань зниження зовнішньоборгового навантаження на економіку та мінімізації ризиків боргового фінансування.

2.Розвиток внутрішнього ринку позикових капіталів. Осно-

вною метою управління державним боргом України на найближчі роки має стати зміщення акцентів із зовнішніх державних позик на внутрішні. Здійснюючи курс на заміщення зовнішніх позик внутрішніми, уряд забезпечить себе від руйнівних наслідків переливів міжнародних капіталів і стрибкоподібних змін обмінних курсів. Загалом розвиток внутрішнього ринку державних цінних паперів та ефективне функціонування ринку довгострокових фінансових інструментів зробить структуру боргу менш ризиковою та зменшуватиме ймовірність розгортання фінансових криз.

3.Утримання помірних обсягів дефіциту державного бю-

джету. Підвищення ролі внутрішньобогових операцій не повинно поєднуватися із пом’якшенням бюджетної політики держави, оскільки надмірний державний борг негативно впливає на економічне зростання, незалежно від джерела його походження. Тому в середньостроковій перспективі варто дотримуватися економічно обґрунтованих меж дефіциту бюджету із поступовим підвищенням частки внутрішнього фінансування.

260

4.Зниження розміру державного боргу в період масштабної приватизації державного майна. Розроблення ефективних ме-

ханізмів впливу на стан державного боргу потребує визначення прийнятих джерел погашення заборгованості держави. Одним із таких джерел виступають надходження від приватизації державного майна.

Спрямування доходів від приватизації державного майна на погашення боргових зобов’язань держави теоретично обґрунто-

вується необхідністю утримання стабільної чистої боргової позиції держави22. Якщо держава втрачає право власності на деякі свої активи і водночас не позбувається своїх боргових зобов’язань, то тягар нетто-державної заборгованості зростає, що має негативні економічні наслідки.

Скорочення зовнішньоборгових зобов’язань держави в період масштабної приватизації державного майна може відбуватися шляхом нерозміщення державних позик при здійсненні планових виплат за державним боргом. Кошти від приватизаційних надходжень доцільно акумулювати на спеціальному рахунку уряду і використовувати винятково на здійснення боргових платежів.

5.Посилення інвестиційної спрямованості позичкових операцій держави. Залучення державних позик в обсягах, що перевищують витрати на погашення боргу, є економічно обґрунтованим лише при спрямуванні позичених коштів на інвестиції у перспективні сфери, доходність яких перевищує відсоткові ставки за позиками. Застосування ж позичених для фінансування споживчих витрат є виправданим лише на короткостроковому часовому проміжку для подолання тимчасових труднощів та екстремальних ситуацій. Тобто, зростання державного боргу має супроводжуватися активізацією економічної діяльності та досягненням позитивних структурних зрушень, наслідком яких буде розвиток високотехнологічних виробництв і підвищення ефективності національної економіки.

Стратегічною метою державної боргової політики в ідеалі має слугувати залучення фінансових ресурсів для реалізації програм інноваційно-інвестиційного розвитку економіки. Однак непродуктивні запозичення минулих років потребують відволікання доходів бюджету та залучення нових позик для погашення попере-

дніх боргів. Крім того, позикові інструменти для вирішення

22 Чиста державна заборгованість визначається як різниця між валовими борговими зобов’язаннями держави та вартістю майнових активів, що перебувають у державній власності.

261

завдань інноваційного розвитку може використовувати держава лише при формуванні ефективних механізмів спрямування позичених коштів у продуктивні інвестиції.

ЗАПИТАННЯ ДЛЯ САМОПЕРЕВІРКИ

1.У чому полягає економічна сутність і призначення державного кредиту?

2.Які функції державного кредиту?

3.Які існують види і форми державного кредиту?

4.За якими ознаками класифікують державні позики?

5.Які існують відмінності між облігаційними і безоблігаційними державними позиками?

6.Які існують джерела погашення державних позик?

7.Як визначається ефективність державних кредитних операцій?

8.Що таке державний борг?

9.Які існують види державного боргу?

10.Які переваги внутрішнього боргу над зовнішнім?

11.Чи має державний борг економічно обґрунтовані межі?

12.Як державний бор впливає на економічну безпеку держави?

13.У чому полягає сутність управління державним боргом?

14.Які принципи можна виділити в управлінні державним боргом?

15.Які існують методи коригування позикової політики держави?

16.Які існують стратегічні напрями управління державним зовнішнім боргом України?

262