6.3. БЮДЖЕТНИЙ ПРОЦЕС В УКРАЇНІ

Бюджетний процес — це регламентований законом порядок складання, розгляду та затвердження бюджетів, їх виконання і контролю за їх виконанням, затвердження звітів про виконання бюджетів, що входять до бюджетної системи України. Бюджетний процес від початку складання проекту бюджету і до затвердження звіту про виконання бюджету проходить під контролем Верховної Ради України і місцевих органів влади.

Етапи бюджетного процесу:

¾складання проекту бюджету;

¾розгляд проекту бюджету;

¾затвердження бюджету;

¾виконання бюджету;

¾складання, розгляд і затвердження звіту про виконання бюджету.

Складовою бюджетного процесу є бюджетне регулювання — перерозподіл фінансових ресурсів між бюджетами різних рівнів. Регулювання бюджетів упорядковує суспільні відносини при мобілізації у бюджет коштів і при їх розподілі й перерозподілі між ланками бюджетної системи, при фінансуванні видатків за рахунок одержаних доходів та всього процесу виконання бюджету.

Складанню проектів бюджету передує розроблення основних програмних макроекономічних показників економічного і соціального розвитку України на плановий рік, зокрема щодо обсягу валового внутрішнього продукту, індексів споживчих і оптових цін, офіційного обмінного курсу гривні, що прогнозується

всередньому за рік і на кінець року, рівня безробіття, що прогнозується.

Бюджетне планування охоплює складання проекту бюджету, його розгляд і затвердження.

Завдання бюджетного планування визначається необхідністю вирішення завдання щодо формування бюджету:

1) достовірне визначення обсягу та джерел формування доходів бюджету;

2) оптимальний розподіл видатків за окремими групами і галузями;

3) збалансування бюджету.

Бюджетне планування починається з визначення можливого обсягу доходів. Обґрунтованість їх планування забезпечує реальність усього бюджетного процесу. Оптимальність розподілу видатків визначається ефективністю використання бюджетних ко-

125

штів із позицій забезпечення економічного зростання та соціальної гармонії в суспільстві. Збалансування бюджету — найскладніше завдання, оскільки, як правило, потреби у видатках перевищують реальні можливості у формуванні доходів.

У процесі бюджетного планування використовуються такі методи:

а) загальний метод — балансовий; б) до окремих статей — нормативний: прямого рахунку та

аналітичний.

Сутність балансового методу полягає в тому, що бюджет як фінансовий план є балансом доходів і видатків. Отже, бюджет не може бути незбалансованим. Перевищення видатків над доходами неможливе, адже воно, виходячи зі схеми фінансової діяльності держави, не може бути профінансоване. Перевищення ж доходів над видатками, якщо йдеться про бюджетний профіцит, недоречне, оскільки державі не потрібні зайві кошти (зате вони можуть бути вкрай необхідні юридичним і фізичним особам, у яких вони вилучаються у процесі перерозподілу). Використання балансового методу забезпечує реальність не тільки бюджетного планування, а й збалансованість формування та розміщення фінансових ресурсів у суспільстві.

Нормативний метод є основою бюджетного планування і полягає у визначенні окремих статей доходів і видатків за встановленими нормативами. Наприклад, окремі видатки можуть визначатися за нормативами до макроекономічних показників (відповідно до Закону про освіту в Україні на її фінансування з бюджету має виділятися не менше ніж 10 % національного доходу). Нормативи можуть мати різні рівні узагальнення — до макро- і мікроекономічних показників, у розрахунку на одного жителя, одну бюджетну установу чи оперативно-сітьовий показник (наприклад, на один клас), а також до конкретних статей видатків чи доходів.

Метод прямого рахунку передбачає деталізований розрахунок за кожним платником доходів та одержувачем бюджетних коштів. Саме він забезпечує повну прозорість бюджетного процесу і найбільшу обґрунтованість проекту бюджету. Водночас це досить трудомісткий процес, і тому його використання, особливо на рівні централізованих бюджетів, ускладнено. У процесі прямого розрахунку доходів і видатків бюджету теж використовуються нормативи, але не узагальнені, а деталізовані.

Аналітичний метод ґрунтується на визначені тенденцій розвитку окремих показників бюджету і чинників, які впливають на ці

126

показники. Планування може здійснюватися з використанням коефіцієнтів, які характеризують динаміку доходів і видатків, або на основі визначення впливу на зміну показників бюджету окремих чинників, наприклад зростання чисельності населення, динаміку цін і тарифів, валютного курсу тощо.

Процедура бюджетного планування — це послідовність захо-

дів і дій зі складання, розгляду і затвердження проекту бюджету, яка визначається Бюджетним кодексом. В Україні на державному рівні вона включає такі етапи та стадії:

1. Складання проекту бюджету:

¾направлення Президентом Верховній Раді бюджетного послання;

¾збирання інформації для розроблення пропозицій проекту Державного бюджету України;

¾розроблення пропозицій щодо проекту Державного бюджету України;

¾розроблення Верховною Радою бюджетної резолюції, у якій визначаються основні напрями бюджетної політики на наступ ний рік;

¾розроблення бюджетних запитів головними розпорядниками коштів та подання інформації до Міністерства фінансів;

¾аналіз бюджетних запитів і розроблення Міністерством фінансів проекту Державного бюджету України (узгодженого з міністерствами, відомствами) і подання його в Кабінет Міністрів;

¾розгляд проекту бюджету в Кабінеті Міністрів України, прийняття постанови про його схвалення і подання його до Вер-

ховної Ради України разом з відповідними матеріалами, а саме:

• пояснювальною запискою до проекту бюджету, в якій міститься інформація про економічне становище держави, основні програмні макроекономічні показники економічного і соціального розвитку України на наступний бюджетний період, оцінювання надходження доходів та інших коштів, обґрунтування особливостей міжбюджетних взаємовідносин, інформація про обсяги

державного боргу та ін.;

• прогнозними показниками зведеного бюджету;

• переліком пільг з податків, зборів, обов’язкових платежів;

• показниками видатків, необхідних для завершення програм, врахованих у проекті Державного бюджету України на наступні за умов реалізації їх протягом більш ніж одного бюджетного пе-

ріоду;

• зведенням та структурою фінансових зобов’язань за державним боргом;

127

•доповіддю про хід виконання Державного бюджету України

впоточному бюджетному періоді;

•роз’ясненням головних розпорядників коштів до проекту Державного бюджету України (направляються до Комітету з питань бюджету Верховної Ради);

•іншими матеріалами, які визначаються Кабінетом Міністрів України.

2. Розгляд проекту закону про Державний бюджет України:

¾представлення проекту закону про Державний бюджет України Верховній Раді України: доповідь міністра фі-

нансів на пленарному засіданні Верховної Ради та співдоповідь голови Комітету з питань бюджету про відповідність проекту закону про Державний бюджет України вимогам Бюджетного кодексу, основним напрямам бюджетної політики на наступний бюджетний період. За результатами обговорення Верховна Рада може відхилити проект закону про Державний бюджет України, якщо він не відповідає чинному законодавству. Повторне представлення проекту закону про Державний бюджет України з обґрунтуванням внесених змін проводиться

утижневий строк;

¾підготовка Верховною Радою України проекту закону про Державний бюджет України до першого читання: розгляд проекту бюджету народними депутатами України, а також у комітетах, депутатських фракціях і групах Верховної Ради, формування комітетами Верховної Ради своїх пропозицій до проекту Державного бюджету України;

¾розгляд Комітетом Верховної Ради з питань бюджету разом з уповноваженими Кабінету Міністрів пропозицій до проекту Державного бюджету України і підготовка Висновків і пропозицій до нього, а також таблиць суб’єктів законодавчої ініціативи, які пропонується підтримати або відхилити, та розповсюдження їх серед народних депутатів не пізніше ніж за два дні до розгляду проекту Державного бюджету України у першому читанні;

¾розгляд проекту закону про Державний бюджет України

упершому читанні: доповідь Голови Комітету з питань бюджету відносно Висновків і пропозицій до проекту Державного бюджету України, обговорення та прийняття рішення щодо них. Схвалені Верховною Радою України Висновки і пропозиції до проекту державного бюджету набувають статусу Бюджетних висновків Верховної Ради України;

¾прийняття проекту закону про Державний бюджет України у першому читанні;

128

¾підготовка проекту закону про Державний бюджет України до другого читання: Кабінет Міністрів України у двотижневий строк готує і представляє дороблений відповідно до Бюджетних висновків Верховної Ради України проект закону про Державний бюджет України і порівняльну таблицю з їх обліку з мотивованими поясненнями щодо неврахованих пропозицій;

¾у доробленому до другого читання проекті закону про Державний бюджет України повинні міститися статті та показники, які пропонувалися Кабінетом Міністрів України у першому читанні або були схвалені Бюджетними висновками Верховної Ради України. Якщо в дороблений до другого читання проект закону про Державний бюджет України вносяться нові статті, то додається детальне обґрунтування їх необхідності. Вимоги до цифрових показників можуть бути змінені тільки у разі, якщо основні програмні макроекономічні показники економічного і соціального розвитку України на наступний бюджетний період, покладені Кабінетом Міністрів України в основу проекту закону про Державний бюджет України, змінилися до моменту розгляду в другому читанні більше ніж на 2 %;

¾проект закону про Державний бюджет України може бути направлений на доопрацювання до Кабінету Міністрів України і представлений на повторне друге читання в тижневий строк, якщо були допущені порушення зазначених вище вимог;

¾розгляд проекту закону про Державний бюджет України

вдругому читанні: міністр фінансів доповідає про доопрацьований з урахуванням Бюджетних висновків Верховної Ради проект закону про державний бюджет, Голова Комітету з питань бюджету доповідає про урахування Кабінетом Міністрів України Бюджетних висновків Верховної Ради при підготовці проекту закону про державний бюджет до другого читання;

¾друге читання проекту закону про Державний бюджет України передбачає постатейне голосування. При цьому обов’я- зково повинні бути затверджені загальний обсяг дефіциту (профіциту), доходи і видатки державного бюджету, обсяг міжбюджетних трансфертів та інші положення, необхідні для формування місцевих бюджетів, оскільки вони не підлягають розгляду

втретьому читанні;

¾розгляд проекту в третьому читанні: Комітет з питань бюджету доробляє проект закону про Державний бюджет України і виносить його на розгляд, з доповіддю виступають голова Комітету з питань бюджету і міністр фінансів України,

129

голосування відбувається за статтями, які не були прийняті у другому читанні, та за проектом закону в цілому;

якщо рішення про схвалення закону про Державний бюджет України із запропонованими пропозиціями Комітету з питань бюджету в цілому не прийнято, проводиться голосування за кожною пропозицією.

3. Затвердження бюджету.

Закон про Державний бюджет України Верховна Рада має прийняти до 1 грудня року, що передує плановому.

Якщо закон про Державний бюджет України не буде прийнято в зазначені вище строки, то Кабінет Міністрів має повноваження здійснювати видатки відповідно до положень Бюджетного кодексу, в якому передбачено, що в такому разі фінансуються тільки поточні видатки, а фінансування капітальних видатків забороняється, крім випадків, пов’язаних із введенням воєнного або надзвичайного стану, оголошенням окремих місцевостей зонами надзвичайної екологічної ситуації. До прийняття закону про Державний бюджет України на поточний бюджетний період податки і збори (обов’язкові платежі) стягуються відповідно до закону про державний бюджет на бюджетний період, що передує плановому, та іншими нормативними актами. Запозичення в цей період можуть здійснюватися лише з метою погашення основної суми державного боргу.

Законом про державний бюджет визначаються:

загальна сума доходів державного бюджету з розподілом на загальний та спеціальний фонди;

загальна сума видатків бюджету з розподілом видатків на капітальні та поточні;

граничний розмір дефіциту (профіциту) Державного бю-

джету України в наступному бюджетному періоді та державного боргу, повноваження з надання державних гарантій, а також з обсягу цих гарантій;

бюджетні призначення головним розпорядникам коштів

Державного бюджету України відповідно до бюджетної класифікації;

доходи бюджету відповідно до бюджетної класифікації;

бюджетні призначення міжбюджетних трансфертів

(суми дотацій, субвенцій та розміри відрахувань від регульованих доходів до бюджетів областей);

розмір оборотної касової готівки;

додаткові положення, що регламентують процес виконання бюджету.

130

До державного бюджету включають також доходи і видатки

цільових загальнодержавних фондів (крім Пенсійного фонду. Їх затверджують за кожним фондом окремо.

4. Виконання бюджету полягає у мобілізації запланованих доходів і фінансуванні передбачених видатків. Організація виконання бюджету покладається на Кабінет Міністрів; оперативна робота ведеться Міністерством фінансів і Державним казначейством.

Бюджетний період (бюджетний рік) в Україні збігається з календарним роком, тобто розпочинається 1 січня і закінчується 1 грудня. Проте існує ряд держав, у яких бюджетний рік не збігається з календарним. Наприклад, у США бюджетний рік триває з 1 жовтня по 30 вересня, у Швеції — з 1 липня по 30 червня, у Японії — з 1 квітня по 31 березня.

Виконання бюджету здійснюється на підставі розпису доходів і видатків. Цей документ складається в місячний термін після затвердження бюджету відповідно до підрозділів бюджетної класифікації, яка містить повну деталізацію видів доходів і напрямів видатків. До затвердження бюджетного розпису Міністерство фінансів затверджує тимчасовий розпис на відповідний період. Розпис доходів і видатків складається з поквартальним розбиттям, що дає змогу збалансувати бюджет на різні періоди.

Касове виконання бюджету (зарахування коштів на рахунки бюджету та перерахування з них) може здійснюватися за двома системами: банківською і казначейською. За банківської системи рахунки бюджету відкриваються в установах банківської системи. За казначейської — створюється спеціальна структура — Державне казначейство, яке веде рахунки бюджету, мобілізує кошти і фінансує видатки.

Касове виконання державного бюджету в Україні здійснюється Державним казначейством, яке підпорядковане Міністерству фінансів України. Казначейство має єдиний казначейський рахунок у Національному банку України та його регіональних управліннях і через них провадить усі операції розпорядників коштів державного бюджету, забезпечує чіткий контроль за надходженням коштів до бюджету та їх використанням. Якщо в ході вико-

нання бюджету рівень дефіциту бюджету перевищує встановле-

ний або виникає значне зниження надходжень від дохідних джерел, Верховна Рада України за пропозицією Кабінету Міністрів України приймає рішення про запровадження пропорційного скорочення (на 5, 10, 15 %) бюджетних видатків, що затверджені, щомісячно за всіма статтями бюджету (крім статей, що потребу-

131