Часть III.
Основные отрасли права
Глава 1. Основы конституционного права
Основные понятия конституционного права
Предмет конституционного права. Когда в XIX в. возник этот учебный курс, он назывался «государственное право», регулирование государственного механизма. Но шло время, свою первоначальную цель конституции достигли – исполнительная власть оказалась под контролем закона. И политикам, и правоведам стало ясно, что регулирование государственного механизма не может быть самоцелью. Поэтому на первое место в предмете конституционного права выдвинулись интересы человека и общества. Сводя воедино эти взгляды, мы можем сформулировать следующее понятие. Конституционное право представляет собой совокупность правовых норм, закрепляющих формы государственного правления и устройства, объем и гарантии прав и свобод человека, основы местного самоуправления.
Конституционное право закрепляет:
основные принципы о народном суверенитете, верховенстве парламента, равенстве всех перед законом, господстве права и т.д.;
механизмы политической власти, ее организацию и формы осуществления;
экономическую основу общества;
форму правления и форму государственного устройства, определяющих организацию, компетенцию и порядок деятельности высших и местных органов государственной власти и управления;
права и обязанности граждан и подданных;
избирательное право и избирательную систему.
Такая сумма правовых сфер делает конституционное право ключевым по отношению ко всем остальным отраслям права.
Признаки конституций. Конституции бывают фактические и юридические. Фактические – это те, которые существуют в реальности. А юридические – те, что зафиксированы на бумаге в виде документа. Например, принятая в 1947 г. юридическая конституция Италии более демократична, чем фактическая. В данном учебном курсе мы будем говорить о юридической конституции России 1993 г.
Юридические конституции обладают четырьмя признаками:
они являются основным законом, то есть правовой базой для всех вновь принимаемых нормативно-правовых актов;
обладают высшей юридической силой по отношению ко всем остальным нормативно-правовым актам;
принимаются и изменяются по усложненной процедуре;
имеют особый объект регулирования: сфера экономики, социальны отношений и политики.
Источники конституционного права. Исходя из того, что конституции являются основным законом, первый, главный источник конституционного права – это, прежде всего, сами конституции. Но они содержат самые общие положения (как правило, предстающие в виде принципов). Поэтому вторым по значимости конституционным источником являются конституционные законы, например «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» 1994 г.
К источникам этой отрасли относятся указы и другие нормативно-правовые акты Президента, постановления палат Федерального Собрания, постановления Правительства, например «Положение о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» (2000 г.).
Источником конституционного права являются Регламенты палат Федерального Собрания, Положения о различных органах, создаваемых органами законодательной и исполнительной власти.
Четвертым источником, безусловно, выступают декларации: «Декларация прав и свобод человека и гражданина» (1991 г.). В них изложены принципы, которыми должны руководствоваться законодатели, создающие новые законы.
Пятый источник – это договоры. Они подразделяются на внутренние и внешние. Примером внутреннего – является «Федеративный договор» 1992 г. о разграничении полномочий между субъектами Российской Федерации. Внешние, то есть международные договоры – могут содержать общепринятые, международные правовые принципы, и если их еще нет в российском законодательстве, то они автоматически становятся для нас нормой.
Шестой конституционный источник – договоры федеральных органов власти с субъектами Федерации.
Седьмой – конституции и уставы субъектов Российской Федерации.
Восьмой – правовые акты законодательных и исполнительных органов субъектов Федерации, если такие акты содержат конституционно-правовые нормы.
Определенную роль играют конституционные обычаи, акты, издаваемые в порядке толкования конституции.
Субъекты конституционного права. Субъекты конституционного права можно разделить на индивидуальных (граждане Российской Федерации, депутаты всех уровней, должностные лица) и коллективных (органы государственной власти, органы местного самоуправления, объединения граждан и другие социальные образования, например избирательные комиссии).
Структура конституций. В разных странах конституции имеют разную структуру:
в виде одного документа (так называемые кодифицированные конституции, Конституция РФ именно этого типа);
в виде одного документа и поправок (например, Конституция США);
в виде совокупности законов (например, в Швеции 3 документа, в Канаде – 20);
комбинированные конституции (например, в Англии, где основных документов более 300).
Кодифицированные конституции имеют следующую структуру: преамбула, главы (разделы, части), статьи, пункты, абзацы. Во многих конституциях есть дополнения в виде схем, текста клятвы президента и т.д.
Первая конституция в мире имела комбинированную структуру. Она формировалась в Англии в течение столетий. В ее основе лежит Великая хартия вольностей, принятая еще в 1215 г. А первая кодифицированная конституция появилась в 1776 г. в английской колонии на территории Северной Америки – в Вирджинии. В 1781 г. в США была принята первая в мире национальная конституция.
Конституция РФ 1993 г. состоит из преамбулы и двух разделов
Первый раздел включает 9 глав, которые и являются собственно Конституцией.
Основы конституционного строя.
Права и свободы человека и гражданина.
Федеративное устройство.
Президент Российской Федерации.
Федеральное Собрание.
Правительство Российской Федерации.
Судебная власть.
Местное самоуправление.
Конституционные поправки и пересмотр Конституции.
Второй раздел – «Заключительные и переходные положения». То есть это нормы, на основе которых осуществляется переход от прежней конституции к новой.
По своему содержанию Конституция РФ 1993 г. принципиально отличается от Конституции СССР 1977 г. и соответствует лучшим мировым образцам и современному уровню конституционного права. Конституция позволила создать принципиально новые институты власти:
утверждена новая концепция статуса личности, основанная на приоритете личных прав и свобод человека;
введен политический плюрализм как основа политической системы общества;
признано право на существование всех форм собственности;
создан постоянно действующий высший представительный орган власти парламентского типа;
как на федеральном уровне, так и в субъектах Федерации воплощена в жизнь теория разделения властей;
учрежден институт конституционного контроля и специальные органы конституционного правосудия (Конституционный Суда РФ, конституционные, уставные суды субъектов РФ);
создана избирательная система, построенная на выдвижении альтернативных кандидатур и состязательности выборов;
создан институт Президента страны;
создана система местного самоуправления.
Сущность конституций. Разные юридические школы по-разному оценивают сущность конституций:
школа естественного права рассматривает ее как общественный договор;
нормативисты – как основную норму права;
марксисты – как итог классовой борьбы.
С политической точки зрения, сущность конституции состоит в закреплении сложившегося в обществе политического соотношения сил.
Конституции РФ 1993 г. основывается как на школе естественного права, так и идеях нормативистов. Классовую сущность предшествующих советских конституций нынешняя конституция отвергла.
Особенности конституционных норм. В статьях подавляющего числа конституций мира нет санкций. (Отставка правительства или импичмент президенту санкциями не являются.)
Много норм-принципов: принцип равноправия, принцип свободы, законность и т.д.
В отличие от отраслей частного права, в которых используется диспозитивный метод, в конституционном праве работает императивный (повелительный) метод: запрет, обязанность, предписание. Хотя есть и примеры диспозитивного: можно высказать доверие парламенту, правительству, а можно им отказать в этом одобрении.
Современные тенденции конституционного права. Сегодня на Западе и в России конституционное право развивается в двух направлениях:
увеличение объема и обеспечение прав и свобод человека;
координация и взаимопроникновение международного права в национальное.
Основы конституционного строя
Основы Конституционного строя – это совокупность закрепленных Конституцией основных положений и принципов. Они содержатся в главе 1, которая имеет высшую юридическую силу над другими главами, любые ее изменения недопустимы.
Основы регулируют три группы отношений.
Принципы взаимоотношения государства и человека. Основой этих принципов является признание государством прав и свобод человека и гражданина высшей ценностью (ст. 2). Этот принцип обязывает государство защищать права и свободы человека и гражданина и создавать условия для их максимального воплощения в жизнь.
Принципы организации государственной власти.
Народовластие (ст. 3). Народовластие предполагает, что носителем суверенитета, единственным источником власти в Российской Федерации являем ее многонациональный народ: «народ, ни с кем не деля свою власть, осуществляет ее самостоятельно и независимо от каких бы то ни было социальных сил, используя исключительно в своих собственных интересах». Во всех кризисных ситуациях власть должна обращаться к народу.
Государственный суверенитет (ст. 4). Государственная власть в РФ едина, верховна и независима. Верховенство государственной власти характеризуется тем, что она определяет весь строй правовых отношений в стране, права и обязанности всех участников общественной жизни.
Федерализм (ст. 5). Этот принцип, во-первых, обеспечивает государственную целостность страны, путем разграничения предметов ведения и полномочий между центральными органами государственной власти и субъектами Федерации. Во-вторых, федерализм в России выступает как одно из средств регулирования национальных отношений, путем создания национальных республик, автономных областей, автономных округов. В-третьих, этот принцип означает обязательность актов федеральных органов власти для всех субъектов Федерации. В-четвертых, принцип федерализма способствует демократизации управления государством. Децентрализация власти лишает центральные органы государства монополии на власть, предоставляя субъектам Федерации самостоятельность в решении вопросов их жизни.
Верховенство права. Во-первых, характеризует Россию как правовое государство, во-вторых, утверждает верховенство Конституции по отношению ко всем остальным нормативно-правовым актам.
Принцип разделения властей (ст. 10). Авторами теории разделения властей являлись Д. Локк и Ш.Л. Монтескье.
Разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную означает, что органы законодательной, исполнительной и судебной властей «сдерживают» друг друга, не допуская сосредоточения власти в руках одного органа. Кроме того, этот принцип позволяет обеспечить высокий профессионализм и эффективность в выполнении различных и весьма специфических функций власти.
Социальный характер государства (ст. 7). Закрепляет социальную ответственность государства за удовлетворение потребностей членов общества, создание условий достойного существования каждого человека, путем определения государственных стандартов в сфере охраны труда и здоровья людей, установления гарантированного минимального размера оплаты труда, обеспечения государственной поддержки семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развития системы социальных служб, установления государственных пенсий, пособий и иных гарантий социальной защиты.
Светский характер государства (ст. 14). В России не допускается установление никакой религии в качестве государственной или обязательной, религиозные объединения отделены от государства и равны перед законом.
Принцип, констатирующий, что Российская Федерация – часть мирового сообщества. Считая себя полноправным членом мирового сообщества, Россия признает значимость для себя принципов и норм международного права. Если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.
Принципы организации гражданского общества.
Идеологический и политический плюрализм (ст. 13). Никакая идеология в России не может быть провозглашена в качестве государственной или обязательной, в стране признается идеологическое многообразие. Предполагает легальность политической оппозиции, способствует вовлечению в политическую жизнь более широких слоев населения.
Многообразие и равноправие различных собственности (ст.ст. 8, 9). В отличие от ранее действовавшего законодательства, устанавливающего преимущества в защите социалистической, и в особенности государственной, собственности, Конституция 1993 г. признает право на существование и защищает различные формы собственности: частную, государственную, муниципальную и иные. Под частной собственностью понимается собственность граждан, их объединений, юридических лиц, не являющихся государственными и муниципальными организациями и предприятиями. Государственная собственность Российской Федерации выступает в виде федеральной собственности и собственности субъектов Федерации. Муниципальная собственность – собственность, принадлежащая местному самоуправлению.
Система конституционных прав и свобод
Осенью 1991 г. Верховный Совет РСФСР принял Декларацию прав и свобод человека и гражданина. Это означало, что высший законодательный орган страны взял курс на создание органов демократического общества.
В ст. 2 Конституции РФ права и свободы человека определены как «высшая ценность». Институт прав и свобод закрепляет свободу народа и каждого человека от произвола государственной власти и является центральным в конституционном праве. Этот институт обеспечивает личную свободу человека, его активное участие в общественной и государственной жизни, его социальную защищенность. А поскольку признание прав и свобод человека и гражданина является основной обязанностью государства, важно юридически зафиксировать:
понятие «права и свободы человека»;
понятие «гражданин»;
понятие «обязанности граждан».
Личные права и свободы человека. Эти права и свободы выражают гуманистические основы жизни общества, устанавливают автономию человека, очерчивают границы деятельности государства, ставя преграды всевластию и произволу государственных структур. Личные права и свободы человека не дарованы ему ни богом, ни государством, поэтому их называют естественными. Закрепление этих прав и свобод в Конституции 1993 г. отражает новую концепцию взаимоотношения человека и государства, по сравнению с той, которая существовала в советский период.
К личным правам и свободам относятся: право на жизнь, на свободу и личную неприкосновенность; неприкосновенность частной жизни; тайну переписки, телефонных переговоров, телеграфных и иных сообщений; уважение достоинства личности; свобода передвижения; право выбора места пребывания и жительства; свобода мысли, слова; право на беспрепятственное выражение мнений и убеждений; свобода совести и вероисповедания. Государство не должно допускать вмешательства в личную жизнь человека и пресекать действия органов, должностных лиц или других граждан, нарушающих индивидуальную свободу человека. В ст. 18 Конституции РФ говорится, что права и свободы определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность государственной власти, местного самоуправления.
Конституция предусматривает возможность ограничения прав и свобод в государственных и общественных интересах. Однако даже в условиях чрезвычайного положения не все права и свободы могут быть ограничены. Так, не подлежат ограничению права и свободы, перечисленные в ст. 56 Конституции РФ, например, право на жизнь, свобода совести, свобода вероисповедания, право на жилище, право на судебную защиту и т.д.
Понятие «гражданин». Личные права и свободы предоставляются всем людям, находящимся на территории Российской Федерации. Эти права являются исходными, они присущи всем людям от рождения независимо от того, являются они гражданами государства или нет. А права гражданина включают в себя те права, которые закрепляются за лицом только в силу его принадлежности к государству (как правило, это политические права).
Гражданство – это устойчивая правовая связь человека с государством, выражающаяся в совокупности их взаимных прав и обязанностей. Вопросы гражданства регулируются в Законе Российской Федерации, принятом 28 ноября 1991.
В России установлены два способа приобретения гражданства.
1. По рождению: от родителей, которые являются гражданами России. Дети до 14 лет при изменении гражданства родителей, следуют их гражданству. Гражданство же детей с 14 до 18 лет изменяется только при наличии их согласия.
2. В результате приема. Принятым в гражданство может быть любое лицо, достигшее 18-летнего возраста и являющееся дееспособным, независимо от происхождения, социального положения, расовой и национальной принадлежности, пола, образования, языка, отношения к религии, политических и иных убеждений. Условием приема в гражданство является постоянное проживание на территории не менее пяти лет при непрерывном проживании в три года. Для беженцев срок сокращается вдвое. При наличии высоких достижений в науке, технике и культуре, заслуг перед народом, необходимости получения убежища и по некоторым другим основаниям срок приобретения гражданства может быть вообще снят.
Те, кто выступает за насильственное изменение конституционного строя, состоит в организациях, деятельность которых несовместима с конституционными принципами РФ, осужден и отбывает наказание за действия, преследуемые по российским законам, в гражданство не принимаются.
Допускается двойное гражданство, т.е. гражданин РФ может иметь и гражданство иностранного государства. Наличие у гражданина РФ гражданства иностранного государства (двойное гражданство) не умаляет его прав и свобод и не освобождает от обязанностей.
Государство не может лишить граждан гражданства. В то же время гражданин имеет право изменить свое гражданство. Выход из гражданства не допускается, если ходатайствующий гражданин: получил повестку о призыве на срочную военную или альтернативную службу; привлечен в качестве обвиняемого по уголовному делу или в отношении его имеется вступивший в законную силу и подлежащий исполнению обвинительный приговор суда.
Политические права и свободы гражданина. Гражданину как политической личности принадлежат также политические права и свободы. Это – право участвовать в управлении делами государства; право доступа к государственной службе; право собираться мирно и без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирования; право на объединение. Государство обязано предпринимать действия, способствующие реализации таких прав, в т.ч. обеспечить соблюдение общественного порядка.
Социально-экономические и культурные права и свободы. Важнейшая роль в системе основных прав и свобод принадлежит социально-экономическим и культурным правам и свободам. К группе этих прав и свобод относятся: право быть собственником и право наследования; право на труд; право на условия труда, отвечающие требованиям безопасности и гигиены на вознаграждение за труд без какой бы то ни было дискриминации и не ниже установленного федеральным законом минимального размера оплаты труда; право выбирать профессию и род занятий; право на защиту от безработицы; право на отдых, охрану здоровья и медицинскую помощь, оказываемую бесплатно в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения; право на социальное обеспечение; право на образование; право на защиту государством материнства и детства, семьи; свобода литературного, художественного, научного, технического и других видов творчества, преподавания; право на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, доступ к культурным ценностям. Помимо невмешательства государство должно прилагать усилия для создания условий, позволяющих человеку реализовать его права.
Гарантии прав и свобод. Конституционные права и свободы обладают специфическим набором средств и методов своей защиты.
1. Конституционно-судебный механизм (Конституционный Суд).
2. Судебная защита (суды общей юрисдикции). Этот вид защиты является одним из центральных. Он гарантируется каждому гражданину и человеку ст. 46 Конституции.
3. Административные действия органов исполнительной власти
4. Охрана прав и свобод через прокуратуру и другие правоохранительные органы.
5. Законная самозащита человеком своих прав. Ч. 2 ст. 45 Конституции признает право каждого защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом. Способы самозащиты многообразны: обжалования действий должностных лиц, обращение в средства массовой информации, использование правозащитных организаций и общественных объединений.
6. Органы внесудебной защиты прав и свобод человека и гражданина:
Комиссия по правам человека при Президенте Российской Федерации;
Администрация Президента РФ и Правительства РФ;
Министерство юстиции РФ и иные федеральные органы исполнительной власти РФ;
институт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации («Парламентский омбудсмен»),
Решения всех этих органов не являются обязательными. Но судебная система и правоохранительные органы с ними считаются. Например, большой общественный резонанс имеет работа Уполномоченного по правам человека. По результатам рассмотрения жалобы Уполномоченный вправе:
обратиться в суд с заявлением о защите нарушенных прав и свобод;
обратиться в компетентные органы с ходатайством о возбуждении дисциплинарного или административного производства либо уголовного дела в отношении должностного лица, в решениях и действиях которого усматриваются нарушения прав и свобод человека и гражданина;
обратиться в суд или прокуратуру с ходатайством о проверке вступившего в силу решения, приговора суда, определения или постановления суда либо постановления судьи.
По результатам этих обращений принимается правовое решение.
7. Важное место в системе защиты прав человека занимают неправительственные правозащитные организации.
8. После отказа гражданину в удовлетворении его интересов во всех судебных инстанциях России, он может подать жалобу в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека (ч. 3 ст. 46). Это право обусловлено наличием соответствующих международных договоров Российской Федерации. Процедура защиты состоит в том, что жалоба доводится до сведения соответствующего государства, а государство обязано в шестимесячный срок представить Комитету письменные объяснения, разъясняющие этот вопрос и извещающие о принятых мерах, если таковые имели место.
Конституционные обязанности граждан
Конституция закрепляет круг обязанностей лица как субъекта конституционно-правовых отношений: как гражданина, как члена различных органов государственной власти и органов местного самоуправления, как обладателя многих других конституционно-правовых статусов.
Конституционное право закрепляет основные обязанности человека и гражданина, которые носят всеобщий характер, не зависят от конкретного правового статуса лица. К таким обязанностям отнесены те, осуществление которых обеспечивает нормальное функционирование самого государства, а тем самым и жизнедеятельность общества.
Все обязанности граждан Российской Федерации, закрепленные в Конституции РФ, можно разделить на общие и конкретные.
К общим относятся те обязанности, которые распространяются на всех без исключения граждан страны:
а) обязанность соблюдать Конституцию и законы РФ. Согласно ст. 15 Конституции РФ органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы. Обязанность соблюдать Конституцию РФ и действующие на ее территории законы (федеральные законы и законы субъектов РФ) универсальна и распространяется на всех субъектов правоотношений (в том числе на иностранцев и лиц без гражданства, находящихся на территории РФ). Несоблюдение Конституции РФ и законов, как правило, влечет юридическую ответственность, установленную законами. Эта обязанность распространяется и на неграждан, поскольку нельзя допустить, чтобы кто-то из проживающих в стране лиц не соблюдал действующие в этой стране законы;
б) обязанность сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам (ст. 57 Конституции РФ). Обязанность связана с конституционным правом на благоприятную окружающую среду;
в) заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории, культуры, природы (ст. 44 Конституции РФ). Данная обязанность связана с конституционным правом на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям.
Конкретные обязанности закреплены за определенными категориями лиц:
родителями (лицами, их заменяющими) – обязанность заботиться о воспитании детей и обеспечить получение детьми основного общего образования (ст. 43 Конституции РФ);
трудоспособными детьми, достигшими 18 лет, – обязанность заботиться о нетрудоспособных родителях (ст. 38 Конституции РФ). Эта конституционная обязанность подробно регламентируется Семейным кодексом РФ;
налогоплательщиками – обязанность платить законно установленные налоги и сборы (ст. 57 Конституции РФ). С помощью налогов государство обеспечивает обороноспособность и безопасность граждан, развивает экономику, образование, науку, здравоохранение в интересах всего общества. Законы, устанавливающие новые налоги или ухудшающие положение налогоплательщиков, обратной силы не имеют. Согласно ст. 75 Конституции РФ система налогов, взимаемых в федеральный бюджет, и общие принципы налогообложения и сборов в РФ устанавливаются федеральным законом (таковым является Налоговый кодекс РФ). За уклонение от уплаты и нарушение порядка уплаты налогов налогоплательщики несут административную, а в отдельных случаях и уголовную ответственность;
военнослужащими – обязанность защищать Отечество (ст. 59 Конституции РФ). Зашита Отечества предполагает обязанность каждого военнообязанного гражданина «встать под ружье» в случае агрессии против страны, официального объявления войны и всеобщей мобилизации. Гражданин РФ в случае, если его убеждениям или вероисповеданию противоречит несение военной службы, а также в иных установленных федеральным законом случаях имеет право на замену ее альтернативной гражданской службой10.
Таким образом, в Конституции РФ закреплены основные обязанности, в исполнении которых проявляется ответственность личности перед обществом и гражданина перед государством.
Избирательная система и избирательный процесс
Понятие избирательной системы и избирательного процесса. Выборы являются одним из признаков демократического правового государства. Во-первых, через выборы большинство граждан участвует в осуществлении государственной власти. Во-вторых, они являются важнейшей формой контроля граждан за деятельностью государственных и муниципальных органов, путем отказа в повторном избрании. Но в странах с другим политическим режимом, например, в мусульманских арабских странах, им не придается большого значения. Гораздо более значительную роль там играет не парламент, а совещание из особо авторитетных лиц при правительстве. Члены этого совещание не назначаются, а выдвигаются в ходе административной работы, военной службы или богословской жизни. В тоталитарных странах выборы формальны.
Сущность выборов состоит в определении круга лиц, которые будут управлять обществом в течение будущих нескольких лет.
Источники избирательной системы и избирательного механизма. В Конституции РФ специальной главы, посвященной системе выборов, нет. Это настолько сложная проблема, что она раскрывается в ряде конституционных законов: «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» 1997 г., «О выборах Президента РФ» 1995 г., «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ» 1995 г., «О принципах формирования Совета Федерации» 1995 г. и др.
Избирательное право. Совокупность избирательных прав граждан называется избирательным правом. В России источником избирательного права являются Конституция РФ и федеральные законы.
Избирательное право граждан подразделяется на право избирать (или, по-другому, активное право) и право быть избранными (пассивное избирательное право):
активным избирательным правом обладают граждане Российской Федерации, достигшие 18 лет (для сравнения, в Латвии – с 21 года, тогда как в Бразилии, Кубе, Иране и Никарагуа – с 16 лет);
возраст избирающегося зависит от органа, куда он избирается, например: депутатом Государственной думы может быть избран гражданин РФ, достигший на день выборов 21 года. (В некоторых странах указывается не только нижний возрастной предел, но и верхний, например, в Никарагуа кандидат в депутаты не должен быть старше 65 лет. Иногда бывают и иные уточнения: так, в некоторых африканских странах кандидат должен уметь читать и писать.)
В отличие от многих зарубежных конституций, Конституция РФ не содержит специальной главы об избирательном праве, в нее включены лишь общие положения и его основные принципы:
всеобщее, равное, прямое и тайное голосование;
свободное и добровольное участие в выборах;
выборы всегда должны быть альтернативными.
Избирательный процесс. Этот процесс состоит из ряда этапов:
назначение выборов;
образование избирательных округов и участков;
формирование избирательных комиссий;
составление списков избирателей;
выдвижение и регистрация кандидатов;
предвыборная агитация;
голосование;
определение результатов выборов;
повторное голосование (если в этом есть необходимость).
Выборы организуют избирательные комиссии. В систему избирательных комиссий входят: Центральная избирательная комиссия Российской Федерации; избирательные комиссии субъектов РФ; окружные избирательные комиссии; территориальные (районные, городские и другие) избирательные комиссии; участковые избирательные комиссии. Избирательные комиссии при подготовке и проведении выборов в пределах своей компетенции независимы от государственных органов и органов местного самоуправления.
Центральная избирательная комиссия действует на постоянной основе, срок ее полномочий – четыре года. Она состоит из 15 членов, пять из которых назначаются Государственной думой, пять – Советом Федерации, пять – Президентом РФ.
Наиболее многочисленны участковые избирательные комиссии.
Расходы избирательных комиссий по подготовке и проведению выборов финансируются за счет соответствующего бюджета в зависимости от уровня выборов (из федерального бюджета, бюджета субъекта РФ, местного бюджета).
Деятельность избирательных комиссий осуществляется гласно и открыто.
Для проведения выборов не позднее чем за 60 дней до дня выборов соответствующая избирательная комиссия образует избирательные округа – которые, в свою очередь, делятся на избирательные участки. Численность участков – не более 3000 избирателей. (В Коста-Рике избирательные округа формируются судами, в Узбекистане – парламентом, в Австрии – правительством.)
На каждом избирательном участке избирательная комиссия составляет списки избирателей. (В странах с низким уровнем грамотности избиратели голосуют большим пальцем руки, окрашенным несмываемой, в течение одной недели, краской.)
Важное место в избирательной кампании занимает выдвижение и регистрация кандидатов.
Кандидаты могут быть выдвинуты непосредственно избирателями соответствующего избирательного округа, в порядке самовыдвижения, избирательными объединениями и избирательными блоками.
Зарегистрированным кандидатам предоставляют бесплатное эфирное время, полиграфические возможности (цветные плакаты, открытки, статьи в газетах). За плату эти возможности можно увеличить.
Соблюдение установленного законодательством порядка проведения предвыборной агитации контролируется избирательными комиссиями.
Важное место в избирательном процессе занимает голосование. Его порядок подробно регламентирован законодательством.
В зависимости от порядка определения результатов выборов избирательные системы принято разделять на два вида: мажоритарную и пропорциональную.
При мажоритарной системе (от лат. major – больший) избранным считается тот кандидат, который набрал большинство голосов. Известны три разновидности методов в подсчете голосов по мажоритарной системе: относительного, абсолютного и квалифицированного большинства.
При мажоритарной системе относительного большинства избранным считается тот кандидат (или список кандидатов), который собрал голосов больше, чем каждый из его соперников в отдельности.
При системе абсолютного большинства победившим признается кандидат, набравший абсолютное большинство голосов, т.е. 50% голосов плюс хотя бы один голос. Такие выборы проходят, как правило, в два тура. Во втором туре выбывшие из избирательной гонки партии отдают «свои голоса» представителям оставшихся близких им партий.
Мажоритарная система квалифицированного большинства требует от победителя получения большинства голосов, существенно превышающего половину – 2/3, 4/5 и т.д. Она применяется крайне редко.
Пропорциональная система основана на подаче голосов за список кандидатов, принадлежащих какой-либо политической партии. Она строится на принципе пропорциональности между полученными голосами и завоеванными мандатами.
При формировании Государственной думы 225 депутатов (то есть половина) избирается по мажоритарной системе, а вторая половина – по пропорциональной.
В России голосование является добровольным, являясь правом граждан, а не обязанностью. Но, например, в Австрии, Италии, США, Бельгии и Нидерландах – это обязанность. За неявку, например в США, полагается штраф в один доллар. В Люксембурге за вторичную неявку – штраф в 240 долларов, в Пакистане – заключение в тюрьму на несколько месяцев. В Андорре голосование – дело избирателей, но на избирательном участке проголосовавших поощряют стаканом вина или несколькими еврами.
Гарантия свободы выборов. Важными показателями демократизма избирательной системы являются гарантии свободы выборов. Под ними понимаются условия и средства, обеспечивающие избирателям свободу волеизъявления.
Система гарантий состоит из политических, организационных, материальных и правовых средств.
К политическим гарантиям относятся:
демократизм выдвижения кандидатов в депутаты;
равноправие избирателей на выборах;
свобода предвыборной агитации;
добросовестность кандидатов – составлять программу своей деятельности (ответственность депутатов перед избирателями);
контроль за ходом проведения выборов и др.
Организационные гарантии обеспечивают свободу выборов средствами, исключающими искажение воли избирателей.
Материальные гарантии заключаются в том, что государство финансирует организацию и проведение выборов и закон регламентирует формирование избирательных фондов.
Правовые гарантии как вид гарантий свободы выборов называются так потому, что эта свобода обеспечивается исключительно правовыми способами, в том числе установлением юридических санкций за нарушение законов о выборах.
К ним относятся:
право граждан на обжалование неправильностей в списках избирателей;
неприкосновенность депутатов;
запрещение предвыборной агитации за день до выборов;
признание недействительными выборов, проведенных с нарушением закона о выборах;
право граждан обжаловать в суд результаты выборов;
привлечение к административной и уголовной ответственности лиц, виновных в нарушении избирательных прав граждан и законов о выборах.
Федеративное устройство
Российская Федерация – суверенное целостное федеративное государство, состоящее из равноправных субъектов.
Федеративное устройство России базируется на принципах, закрепленных Конституцией РФ (ст. 5 ч. 3):
целостность. Целостная, хотя и федеративная, предполагает единую систему власти. Она проявляется в наличии общефедеральных органов государственной власти, верховенстве федеральных Конституции и законов;
разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской;
принципы равноправия и самоопределения народов в Российской Федерации.
Статус республики определяется Конституцией Российской Федерации и конституцией республики; статус края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа – Конституцией Российской Федерации и уставом края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, принимаемым законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта Российской Федерации.
Статус субъекта Российской Федерации может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральным конституционным законом.
Границы между субъектами Российской Федерации могут быть изменены с их взаимного согласия.
Государственным языком Российской Федерации на всей ее территории является русский язык. Республики вправе устанавливать свои государственные языки. Российская Федерация гарантирует всем ее народам право на сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития.
В органах государственной власти, органах местного самоуправления, государственных учреждениях республик они употребляются наряду с государственным языком Российской Федерации.
Основной проблемой любой федерации является разграничение полномочий) между федерацией и ее субъектами.
Существуют полномочия федеральных органов, полномочия совместного ведения и полномочия местных органов власти.
Президент Российской Федерации
Понятие главы государства. В мире существуют самые разные государства, у каждого свои традиции, своя политическая система. И разумеется, статус института «главы государства» не может быть одинаков. В системе высших органов власти глава государства занимает юридически первое место. Однако, в соответствии с теорией разделения властей, ни одна ветвь власти не должна подавлять другую. Поэтому в мировой практике главы государств в реальности редко соответствуют понятию «глава». В качестве «главы», короли и президенты рассматриваются в основном в сфере международных отношений.
Статус и компетенция Президента. Согласно Конституции Российской Федерации Президент Российской Федерации является главой государства. Как глава государства он представляет Россию внутри страны и в международных отношениях, выступает в качестве высшего представителя государственной власти, высшего должностного лица государства.
Президент РФ – гарант Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина. С этой целью он наделен необходимыми полномочиями по защите Конституции, конституционных прав и свобод, охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, включая введение в стране военного или чрезвычайного положения.
В соответствии с теорией разделения властей, Президент выступает в качестве еще одного элемента этой системы «сдержек и противовесов». Он предстает как бы «арбитром» между законодательной и исполнительной властью, между федеральными органами и органами субъектов Федерации.
Президент РФ наделен конкретными полномочиями, обеспечивающими реализацию этих его важнейших прав и обязанностей. Некоторые полномочия он осуществляет во взаимодействии с Федеральным Собранием.
В соответствии с Конституцией Президент РФ обладает неприкосновенностью. Это означает, что против него нельзя возбудить уголовное дело, привлечь его к административной ответственности, принудительно доставить в суд, арестовать, подвергнуть обыску и личному досмотру. Вместе с тем неприкосновенность Президента не означает отсутствие у него всякой ответственности. В случае совершения им преступления Президент может быть отрешен от должности и, как следствие этого, лишен неприкосновенности. Процедура отрешения Президента от должности называется импичментом.
Прошедшие после принятия Конституции 1993 г. восемнадцать лет, дали основание для размышлений о месте Президента в государственной системе России, а именно о соотношении этой должности в государственном механизме России с теоретическим принципом разделения властей. Этот принцип провозглашен в стране, не имеющей устойчивых демократических традиций, тогда как авторитаризм пропитывают всю нашу историю. В результате получилось, что, обладая возможностями «сдерживания» законодательной и судебной властей, сам Президент фактически выведен из сферы действия этой системы. Такая ситуация означает, что наша конституционная модель сформирована под влиянием закономерностей переходного периода и еще не закончила своего развития.
Выборы и прекращение полномочий Президента России. В Российской Федерации в соответствии с Конституцией Президент избирается гражданами Российской Федерации на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.
Правом выдвигать кандидата на должность Президента РФ обладают избиратели, избирательные объединения и избирательные блоки. Каждый избиратель, их группы могут образовать инициативную группу и собрать в поддержку своего кандидата не менее 1 млн подписей. Выборы должны быть альтернативными. Если в избирательный бюллетень было включено более двух кандидатов и ни один из них не был избран, назначается повторное голосование по двум кандидатам, получившим наибольшее число голосов. Избранным считается кандидат, получивший большее число голосов избирателей, принявших участие в повторном голосовании.
В разных странах существуют разные требования к кандидатам в Президенты. Например, на Филиппинах кандидат на эту высокую должность должен уметь писать и читать. Но обычно в конституциях указываются лишь возрастные рамки, например, в Никарагуа можно стать Президентом в 25 лет, а в Италии – не старше 50. В России Президентом может быть избран гражданин Российской Федерации не моложе 35 лет, постоянно проживающий в Российской Федерации не менее 10 лет. Срок полномочий Президента – 5 лет. (В Литве – 3 года, в Казахстане – 7.) Одно и то же лицо не может занимать должность Президента более двух сроков подряд.
Президент приступает к исполнению своих обязанностей с момента принесения им присяги и прекращает их исполнение с истечением срока его пребывания в должности с момента принесения присяги вновь избранным Президентом.
Досрочное прекращение исполнения полномочий Президента происходит по следующим основаниям:
отставка;
стойкая неспособность по состоянию здоровья осуществлять свои полномочия;
отрешение от должности.
Федеральное Собрание
Понятие законодательной власти. Законодательная власть – это государственный орган, создающий законы, нормы поведения. На Западе законодательная власть обычно определяется словом парламент (от лат. «parlare» – говорить). Парламенты представляют собой представительный и законодательный орган. Определение «представительный» означает, что он представляет интересы народа, а определение «законодательный» указывает на его основную функцию.
Состав, порядок формирования и внутренняя организация Федерального Собрания РФ. На Западе парламент, как правило, состоит из двух палат. В разных странах были разные основания для создания именно такой структуры:
верхняя палата Англии является историческим рудиментом. Революция XVII в. закончилась в Англии компромиссом, проявившимся, в частности, в восстановлении палаты лордов, выражавшей интересы аристократии;
во Франции предназначение верхней палаты в сдерживании радикализма нижней палаты (это достигается разными принципами комплектования палат: депутатов нижней палаты избирает народ, чтобы попасть в парламент кандидат в депутаты может давать изначально невыполнимые обещания, а членов верхней палаты назначает глава государства, как правило, ими становятся бывшие крупные чиновники, обладающие большим государственным опытом);
в федеративных государствах (ФРГ, Россия и др.) – верхняя палата представляет интересы субъектов Федерации.
Федеральное Собрание Российской Федерации имеет двухпалатную структуру:
Совет Федерации (эту палату, по аналогии с парламентами западных стран и выполняемым ею функций, часто называют верхней, но Конституция РФ этот термин не использует);
Государственная дума (ее обычно именуют нижней, хотя этого определения в Конституции РФ нет).
В Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти. Таким образом, число членов Совета Федерации должно быть 178 человек.
Государственная дума состоит из 450 депутатов.
При выборах депутатов Государственной думы применяется смешанная избирательная система.
Половина депутатов – 225 человек – избираются по одномандатным избирательным округам: 1 депутат от каждого округа. Остальные 225 депутатов избираются по федеральному избирательному округу пропорционально количеству голосов, поданных за федеральные списки кандидатов в депутаты, выдвинутых избирательными объединениями, избирательными блоками. Каждая палата самостоятельно решает вопросы своей деятельности.
Государственная дума проводит две сессии: весеннюю (с 12 января по 20 июля) и осеннюю (с 1 октября по 25 декабря). Во время сессии проводятся заседания палаты, заседания Совета Государственной думы, заседания комитетов и комиссий, парламентские слушания, работа депутатов в комитетах и комиссиях, фракциях и депутатских группах, а также с избирателями. Пленарные заседания Государственной думы проходят в среду и пятницу. Каждую пятницу на заседании проводится «правительственный час», когда члены Правительства РФ отвечают на вопросы депутатов. Один день в неделю отведен для парламентских слушаний, на которых обсуждаются важнейшие вопросы внутренней и внешней политики. Каждая последняя неделя месяца отводится для работы депутатов Государственной думы с избирателями.
Заседания Совета Федерации проводятся периодически с 1 октября по 31 июля. В первоочередном порядке на них рассматриваются послания и обращения Президента РФ, конституционные поправки, проекты федеральных конституционных законов, федеральные законы, принятые Государственной думой и подлежащие обязательному рассмотрению, предположения о пересмотре Конституции РФ, вопросы ведения Совета Федерации и другие проблемы государственной жизни.
Поскольку функции палат различны, то совместные заседания палат проходят крайне редко.
Конституция предусматривает возможность досрочного роспуска Государственной думы. Это может сделать Президент РФ в случаях и порядке, установленных ст.ст. 111, 117 Конституции РФ:
после трехкратного отклонения данной палатой представленных главой государства кандидатур Председателя Правительства РФ;
если Государственная дума в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству РФ;
при отказе этой палатой в доверии Правительству РФ, если его Председатель сам поставил вопрос о доверии Правительству.
Компетенция Федерального Собрания. К ведению Совета Федерации относятся:
утверждение изменения границ между субъектами Российской Федерации;
утверждение указа Президента о введении военного положения;
утверждение указа Президента о введении чрезвычайного положения;
решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил за пределами территории Российской Федерации;
назначение выборов Президента;
отрешение Президента от должности;
назначение на должность судей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда;
назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора;
назначение на должность и освобождение от должности заместителя Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов и др. вопросы.
В ведении Государственной думы находятся:
дача согласия Президенту на назначение Председателя Правительства;
решение вопроса о доверии Правительству;
назначение на должность и освобождение от должности Председателя Центрального банка;
назначение на должность и освобождение от должности Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов;
назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека;
объявление амнистии;
выдвижение обвинения против Президента для отрешения его от должности и др. вопросы.
Правовой статус депутата. Правовое положение депутата определяется Конституцией, конституционными законами и регламентами палат.
Депутатом Государственной думы может быть гражданин Российской Федерации, достигший 21 года и имеющий право участвовать в выборах.
Современная правовая доктрина рассматривает депутата как представителя всей нации, а не соответствующего избирательного округа. Отсутствие императивного мандата и права отзыва не делает депутата парламента полностью независимым. Это объясняется следующими причинами:
половина депутатов избирается по партийным спискам и подчиняется партийной дисциплине;
депутат зависит от тех организаций, которые финансировали его избирательную кампанию.
Одно и то же лицо не может одновременно являться членом Совета Федерации и депутатом Государственной думы. Депутат Государственной думы не может быть депутатом иных представительных органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Депутаты работают на профессиональной постоянной основе. Именно в силу этого они не могут находиться на государственной службе, заниматься другой оплачиваемой деятельностью (кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности).
Обязанности. Обязанности депутата состоят в:
участие в пленарных заседаниях;
участие в работе комитетов и комиссий;
в работе с избирателями.
Права и привилегии. Законодательство демократических государств предоставляет депутату целый ряд прав и привилегий, которые должны гарантировать его независимость. Например, депутаты обладают неприкосновенностью. То есть, они не могут быть задержаны, арестованы, подвергнуты обыску, кроме случаев задержания на месте преступления, а также подвергнуты личному досмотру, если это не предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей. Вопрос о лишении неприкосновенности решается по представлению Генерального прокурора РФ соответствующей палатой Федерального Собрания.
В целом, в мире обозначилась тенденция на ослабление депутатского иммунитета. Он вводился много столетий назад, для защиты от ничем не ограниченной королевской власти и в современных условиях не имеет под собой теоретического обоснования.
Депутаты получают вознаграждение за свою деятельность, включая покрытие расходов на резиденцию, переписку, служебные поездки и т.д. В некоторых странах, для того чтобы депутаты не прогуливали, их зарплата делится на две части: одна выплачивается в любом случае, а вторая – если депутат появляется на работе. В Германии за прогулы депутат штрафуется и лишается пенсионных льгот.
Центральные органы исполнительной власти
Структура федеральных органов исполнительной власти. В систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства.
Федеральное министерство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности. Его возглавляет федеральный министр, входящий в состав Правительства. Министерство осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств.
Федеральная служба является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности. Федеральную службу возглавляет руководитель (директор) федеральной службы.
Федеральное агентство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору. Федеральное агентство возглавляет руководитель (директор) федерального агентства.
Правительство РФ. В мире жестко фиксированные структуры и состав правительства явление довольно редкое. Все время возникают какие-то проблемы, меняется экономическая ситуация, усложняются социальные процессы, и все это отражается на правительстве.
С точки зрения партийного состава, правительства бывают однопартийные и коалиционные.
В России исполнительную власть осуществляет Правительство РФ, членов Правительства РФ назначает на должность и освобождает от должности Президент РФ.
Статус Правительства, то есть его состав, структура, порядок формирования, компетенция, отношения с другими государственными органами, организация и обеспечение деятельности, определяется Конституцией РФ, Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации» 1997 г., федеральными законами, нормативными указами Президента.
Что касается форм работы Правительства, то их две: распорядительная и нормотворческая.
Распорядительная форма работы состоит в руководстве органами исполнительной власти. Нормотворческая – в создании подзаконных актов и направлении в Государственную думу законодательных инициатив.
Что касается функций Правительства, то они охватывают фактически, все сторон жизни общества.
В сфере экономики Правительство:
осуществляет регулирование экономических процессов;
обеспечивает единство экономического пространства и свобод экономической деятельности, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств;
прогнозирует социально-экономическое развитие Российской Федерации, разрабатывает и осуществляет программы развития приоритетных отраслей экономики;
вырабатывает государственную структурную и инвестиционную политику и принимает меры по ее реализации;
осуществляет управление федеральной собственностью.
В сфере бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики Правительство РФ:
обеспечивает проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики;
разрабатывает и представляет Государственной думе федеральный бюджет, обеспечивает его исполнение, а также представляет отчет о его исполнении;
принимает меры по регулированию рынка ценных бумаг;
осуществляет управление государственным внутренним и внешним долгом России;
осуществляет валютное регулирование и валютный контроль;
руководит валютно-финансовой деятельностью в отношениях Российской Федерации с иностранными государствами;
разрабатывает и осуществляет меры по проведению единой политики цен.
В социальной сфере Правительство РФ:
обеспечивает проведение единой государственной социальной политики, реализацию конституционных прав граждан в области социального обеспечения, способствует развитию социального обеспечения;
принимает меры по реализации трудовых прав граждан;
разрабатывает программы сокращения и ликвидации безработицы, обеспечивает реализацию этих программ;
обеспечивает проведение единой государственной миграционной политики.
В сфере науки, культуры, образования Правительство:
обеспечивает государственную поддержку развития науки, культуры;
обеспечивает проведение единой государственной политики в области образования, определяет основные направления развития и совершенствования общего и профессионального образования, развивает систему бесплатного образования.
В сфере природопользования и охраны окружающей среды Правительство:
обеспечивает проведение единой государственной политики в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, предпринимает в этих целях специальные меры.
В сфере обеспечения законности, прав и свобод граждан, борьбы с преступностью Правительство:
участвует в разработке и реализации государственной политики в области обеспечения безопасности человека, общества, государства;
осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, по охране собственности и общественного порядка, по борьбе с преступностью и другими общественно опасными явлениями и реализует другие полномочия в этих целях.
В сфере обеспечения обороны и государственной безопасности Российской Федерации Правительство РФ:
осуществляет необходимые меры по обеспечению обороны и государственной безопасности;
организует оснащение вооружением и военной техникой, обеспечение материальными средствами, ресурсами и услугами Вооруженных Сил России, других войск и вооруженных формирований РФ;
обеспечивает социальные гарантии для военнослужащих и иных лиц;
принимает меры по охране государственной границы;
руководит гражданской обороной.
В сфере внешней политики и международных отношений Правительство РФ:
осуществляет меры по обеспечению реализации внешней политики;
обеспечивает представительство России в иностранных государствах.
Конституцией РФ предусмотрена возможность отставки Правительства РФ в следующих других случаях:
Правительство само подает в отставку и Президент принимает ее или отклоняет;
Президент по собственной инициативе принимает решение об отставке Правительства;
Государственная дума выражает ему недоверие и Президент ее поддерживает и объявляет об отставке Правительства;
Председатель Правительства ставит перед Государственной думой вопрос о доверии Правительству РФ, и дума отказывает ему в доверии, на основании чего Президент принимает решение об отставке Правительства;
В случае отставки Правительства, как и при сложении полномочий перед вновь избранным Президентом, оно выполняет свои обязанности до сформирования нового Правительства.
Наряду с коллективной отставкой Правительства возможна и персональная отставка отдельных его членов.
Правоохранительные органы, их виды и полномочия
Понятие правоохранительных органов. Правоохранительные органы – это государственные органы, основной функцией которых является охрана законности и правопорядка, защита прав и свобод человека, борьба с преступностью. Деятельность этих органов направлена на справедливое разрешение гражданских и уголовных дел; выявление и устранение нарушений закона с помощью средств прокурорского реагирования; раскрытие преступлений и изобличение лиц, виновных в их совершении; подготовку материалов для рассмотрения конкретных дел в суде; предоставление всем, кому это необходимо, квалифицированной юридической помощи.
К правоохранительным органам РФ относятся:
суды;
прокуратура;
Министерство юстиции и его органы;
органы внутренних дел;
органы контрразведки;
таможенные органы.
Но причисление судебных органов и органов юстиции к правоохранительным – является характерной особенностью России. В других странах, в соответствии с теорией разделения властей, судебная власть является самостоятельной ветвью власти, а не частью органов исполнительной власти. И министерство юстиции не столько орган правоохранительный, сколько орган подготовки законопроектов исполнительной ветвью власти.
В систему правоохранительных органов также входят такие негосударственные органы – адвокатура и третейские суды.
Прокуратура. Прокуратура Российской Федерации – единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации. Ее деятельность определяется Конституцией РФ (ст. 10), Федеральным законом РФ «О прокуратуре Российской Федерации» от 23 декабря 1998 г. и Уголовно-процессуальным кодексом.
Систему прокуратуры составляют:
Генеральная прокуратура РФ;
прокуратуры субъектов РФ, приравненные к ним военные и другие специализированные прокуратуры;
прокуратуры городов и районов.
В систему «специализированных прокуратур» входят органы военной прокуратуры, транспортные, прокуратуры по надзору за соблюдением законов в учреждениях уголовно-исполнительной системы, природоохранные прокуратуры. Особое место в подсистеме специализированных прокуратур занимает прокуратура Второго управления Генеральной Прокуратуры РФ. Оно занимается рассмотрением дел на особо режимных объектах и закрытых административно-территориаль-ных образованиях.
Деятельность органов прокуратуры стоится на следующих принципах:
независимость. То есть органы прокуратуры осуществляют свои полномочия независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений и в строгом соответствии с действующими на территории Российской Федерации законами;
гласность. Прокуратура действуют гласно в той мере, в какой это не противоречит требованиям законодательства Российской Федерации об охране прав и свобод граждан, а также законодательства Российской Федерации о государственной и иной специально охраняемой законом тайне;
тесный контакт в работе с другими государственными органами. Прокуратура информируют федеральные органы государственной власти органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, а также население о состоянии законности.
В предмет общего надзора прокуратуры входит:
надзор за исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;
надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управ-пений органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;
надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;
надзор за исполнением законов судебными приставами;
надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу;
уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации;
координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.
Прокуроры в соответствии с процессуальным законодательством участвуют в рассмотрении дел судами, арбитражными судами, опротестовывают противоречащие закону решения, приговоры, определения и постановления судов. Прокуратура принимает участие и в правотворческой деятельности.
Требования прокурора, вытекающие из его полномочий, подлежат безусловному исполнению в установленный срок. Неисполнение требований прокурора и следователя, вытекающих из их полномочий, а также уклонение от явки по их вызову влекут за собой административную или уголовную ответственность.
Прокурор при осуществлении возложенных на него функций вправе:
по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения органов, иметь доступ к их документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона;
требовать от руководителей и других должностных лиц указанных органов представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений; выделения специалистов для выяснения возникших вопросов; проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций;
вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов.
Прокурор в установленном законом порядке принимает меры по привлечению к ответственности лиц, совершивших правонарушения, по основаниям, установленным законом, возбуждает уголовное дело или производство об административном правонарушении, требует привлечения лиц, нарушивших закон, к иной, установленной законом ответственности, предостерегает недопустимости нарушения закона.
Прокурор в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами:
освобождает своим постановлением лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию на основании решений несудебных органов;
опротестовывает противоречащие закону правовые акты, обращается в суд или арбитражный суд с требованием о признании таких актов недействительными;
вносит представление об устранении нарушений закона.
Прокурорами и следователями могут быть граждане России, получившие высшее юридическое образование в вузах, имеющих государственную аккредитацию. Помимо этого они должны обладать необходимыми профессиональными и моральными качествами и быть способными по состоянию здоровья исполнять возложенные на них обязанности.
Лица, впервые принимаемые на работу в прокуратуру, должны пройти испытательный срок до шести месяцев.
На должности прокуроров района и приравненных к ним прокуроров назначаются лица не моложе 25 лет, имеющие стаж работы следователем в органах прокуратуры не менее трех лет.
На должности прокуроров субъектов РФ, а также приравненных к ним прокуроров назначаются лица не моложе 30 лет. Они должны иметь стаж работы прокурором или следователем прокуратуры не менее 5 лет.
Министерство юстиции и его органы. Министерство юстиции Российской Федерации является центральным органом федеральной исполнительной власти, обеспечивающим реализацию государственной политики в сфере юстиции.
На Министерство юстиции Российской Федерации возлагаются следующие основные задачи:
участие в правовом обеспечении нормотворческой деятельности Президента Российской Федерации и Совета Министров – Правительства Российской Федерации;
обеспечение необходимых условий функционирования судов общей юрисдикции и военных судов;
государственная регистрация нормативных актов центральных органов федеральной исполнительной власти;
регистрация уставов общественных и религиозных объединений;
организация и развитие системы юридических услуг;
обеспечение кадрами органов, учреждений и организаций юстиции, повышение квалификации кадров;
участие в международно-правовой охране прав и законных интересов граждан.
Министерство юстиции Российской Федерации осуществляет свою деятельность как непосредственно, так и через министерства юстиции республик в составе Российской Федерации, органы юстиции краев и областей, городов Москва и Санкт-Петербург, автономной области, автономных округов, а также управляет непосредственно подчиненными ему учреждениями и организациями.
Министерство внутренних дел и его органы. С 1 марта 2011 г. вступил «Закон о полиции». Он состоит из 56 статей, сгруппированных в 11 глав.