сборник_конституционное_право_и_политика
.pdfэтих республик-наций в Союз.
В тот же период в европейских странах также наблюдается использование этнонационального понимания нации. Возможно, на это повлияло достижение более или менее однородного этнического состава населения европейских стран к середине XX в. Иначе говоря, если даже в теории предполагалось наличие, к примеру, французской нации-согражданства, то на практике жители Франции идентифицировали себя в первую очередь с этносом, а не с государственной принадлежностью. Также и в Германии: после объединения нескольких немецкоязычных государств в единое на основе языкового, культурного сходства и территориальной близости нация начала обозначаться словом Volk, что на современном этапе неверно понимается дословно как "народ", тогда как на сегодняшний день в немецком языке Volk выступает синонимом понятия "нация" <1>.
--------------------------------
<1> Сидорина Т.Ю. Теория и политическая история. М.: Изд-во ГУ ВШЭ, 2006. С. 28.
Ряд современных российских исследователей не отождествляют понятия "народ" и "нация". Так, по мнению Н.И. Грачева, нация или народ в качестве политического субъекта всегда выступает как один из элементов государства, его этносоциальная основа и источник (иногда один из источников) государственного суверенитета <1>. Н.Б. Пастухова пишет: "Как феномен, отражающий определенное состояние государства, народа, нации, суверенитет складывался в ходе исторического развития в соответствии с изменяющейся социально-экономической и политической структурой общества" <2>. Ю.В. Ким говорит о самоценности государства, являющейся необходимой и исторически непреходящей формой самоорганизации общества,
народа, нации<3> (выделено мною. - С.К.).
--------------------------------
<1> Грачев Н.И. Государственное устройство и суверенитет в современном мире: вопросы теории и практики: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. Волгоград, 2009. С. 20.
<2> Пастухова Н.Б. Суверенитет и федеративная организация Российского государства в условиях глобализации: конституционно-правовые аспекты: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. М., 2010. С. 10.
<3> Ким Ю.В. Федеративная государственность: сущность, генезис, проблемы развития (теоретико-методологические основы): Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. Тюмень, 2009. С. 39.
Разделяя понятия "народ" и "нация", В.А. Тишков считает, что выращивание и культивирование особой наднациональной в этническом смысле общности российского народа - российской нации - могут стать идейной основой обеспечения жизнеспособности Российского государства, поддержания его единства, целостности и стабильности, достижения национального согласия <1>.
--------------------------------
<1> Тишков В.А. Россия как многонациональная общность и перспективы межэтнического согласия: Информационно-аналитическая записка // Совет Федерации, Комитет по делам Федерации, Федеративному договору и региональной политике, 30 января 1995 г. М., 1995. С. 11.
П.И. Симуш предлагает новую формулу всероссийской нации, определяя ее как правовой союз народа. Рассмотрим его мотивировку: "Разумный человек силен своим умением жить в общежитии и в государстве. Он может справляться с беспокойством своей души. Как известно, причин для неприятных волнений много. Испытывая их, россияне познают, как можно и как нельзя жить в государстве. Государственная жизнь развивается драматично, а порою и трагично, наладить ее нормальное течение призваны власть, свобода, закон и цель. Эта тетрада и есть основание государственного союза, который проистекает из жизни гражданского общества" <1>.
--------------------------------
<1> Симуш П.И. Путь российской нации: как выбирается настоящий? // Власть. 2010. N 7. С.
55.
Несомненно, вопрос о замене понятия "нация" в этническом значении на понятие "нация
как общность россиян" независимо от их национальной принадлежности достаточно тонкий. Ставить его следует весьма аккуратно, тем более что к его правовому решению, как представляется некоторым исследователям, на данном этапе в России пока не готовы <1>. Однако постепенный отказ от выпячивания нации в этническом смысле и формирование менталитета заинтересованности в восприятии мирового опыта формирования и развития наций как общностей, представляющих собой объединение людей в едином государстве, видятся весьма перспективными направлениями в государственной политике России. Проведение такой политики позволит перейти постепенно на территориальный принцип образования Федерации, где каждая территория в составе России будет рассматриваться как место проживания лиц разной национальности, представляющих в совокупности многонациональный народ, а не титульную нацию данного субъекта Федерации <2>.
--------------------------------
<1> Алфимцев В.Н. Единая государственная идея как ключевая форма противодействия межэтническому и межнациональному антагонизму // Актуальные проблемы российского права. 2009. N 1. С. 370.
<2> Конюхова И.А. Современный российский федерализм и мировой опыт: итоги становления и перспективы развития. М., 2004. С. 306.
Тождественны ли понятия "народ" и "нация"? Резюмируем. По нашему мнению, нация - это политическая ипостась народа. Нация вне государства не существует, в современном мире можно считать дуализм государства и нации неразрывным. Нация образуется людьми, лояльными к данному государству. Лояльность к государству демонстрируется через реализацию народом своих политических прав и несение политических обязанностей. Главной из обязанностей является обязанность защищать свою страну, свое государство. Именно желание защищать свою страну является экзистенцией национальной идентичности.
Понятие "многонациональный народ" раскрыто Конституционным Судом Российской Федерации. Согласно правовой позиции, выраженной в Постановлении от 23 апреля 2004 года N 8-П, народы, проживающие на территории Российской Федерации, и образуют весь ее многонациональный народ <1>. Это толкование не соответствует требованиям времени, поскольку народ рассматривается с этнической точки зрения. Межнациональные конфликты последних двадцати лет доказали пагубность постановки национального вопроса для Российского государства.
--------------------------------
<1>Постановление Конституционного Суда РФ от 23 апреля 2004 г. N 8-П "По делу о проверке конституционности Земельного кодекса Российской Федерации в связи с запросом Мурманской областной Думы" // СЗ РФ. 2004. N 18. Ст. 1833.
И в завершение вновь процитируем Э. Ренана: "Сущность нации именно в том, чтобы все индивидуумы имели много общего, чтобы все они многое позабыли. Ни один француз не знает, бургундец он, аланец или вестгот; всякий гражданин Франции должен забыть Варфоломеевскую ночь, убийства на Юге в XIII в." <1>. Властям России следует взять эти слова на вооружение. Укрепление государства и необходимость консолидации общества требуют ввода в понятийный аппарат российского конституционного права понятия "нация" как призыва к объединению населения определенной территории на базе осознания общих интересов и ценностей и неприятия чуждого и внешне враждебного.
--------------------------------
<1> Ренан Э. Указ. соч. С. 92.
К.Ю. БУЛУКТАЕВА
СТАТУС КОРЕННЫХ НАРОДОВ РОССИИ В ПЕРИОД МАСШТАБНЫХ МИГРАЦИОННЫХ ПРОЦЕССОВ В СОВРЕМЕННОМ МИРЕ
Булуктаева К.Ю., доцент Калмыцкого государственного университета, кандидат
юридических наук.
Россия издревле являлась многосложным по национальному признаку государством. Это порождало и порождает проблемы, разрешение которых остро стоит перед высшими органами государственной власти, Президентом РФ, перед научным сообществом и перед населением самого государства.
Еще Президент РФ Д.А. Медведев в своем Послании особо выделил: "Безусловным приоритетом остается и гармонизация межнациональных отношений. В нашей стране живут представители более 180 народов, говорящих на 239 языках и диалектах. Этот многонациональный мир - уникальное преимущество России, мир, в котором больше тысячи лет вместе живут представители самых разных национальностей и конфессий. Наше общество в целом не поддерживает экстремизм и идеологии, которые основаны на ненависти к людям. Как писал академик Лихачев, "национализм - это проявление слабости нации, а не ее силы". Это очень правильные слова. Но до сих пор серьезную напряженность вызывает международная и внутренняя миграция, особенно в крупных городах. Подчас это приводит к межнациональной розни и конфликтам" <1>.
--------------------------------
<1>Послание Президента РФ Д.А. Медведева от 22.12.2011 // URL: http://президент.рф/news/14088.
В.В. Путин в своей предвыборной статье также подтвердил, что для России - с ее многообразием языков, традиций, этносов и культур - национальный вопрос, без всякого преувеличения, носит фундаментальный характер. Любой ответственный политик, общественный деятель должен отдавать себе отчет в том, что одним из главных условий самого существования нашей страны является гражданское и межнациональное согласие <1>.
--------------------------------
<1> Путин В. Россия: национальный вопрос // URL: http://www.putin2012.ru/.
Конституция РФ уделяет большое внимание понятию "многонациональный народ" как источнику власти в государстве, подчеркивая роль именно народа, а не нации, которая по своей сущности является узким понятием, охватывающим только одну нацию, что нехарактерно для России, в которой проживает большое количество различных наций, народов, этносов, национальных меньшинств. К примеру, С.О. Иванов отмечает, чтоКонституция Российской Федерации оперирует тремя терминами относительно указанных народов: национальные меньшинства, коренные малочисленные народы, малочисленные этнические общности; Закон РФ "О языках народов Российской Федерации" <1> выделяет малочисленные народы и этнические группы; Основы законодательства Российской Федерации о культуре используют термины "народы" и "иные этнические общности"; при этом фактически ни один из данных актов не раскрывает содержание каждого из приведенных понятий, но одновременно с этим устанавливает нормы, направленные на защиту названных народов, этносов, групп. Фактически ни один федеральный нормативный акт не дает ясного осознания терминов "национальное меньшинство", "малочисленная этническая общность", "этническая группа" и т.д., хотя согласно, например, нормам Конституции РФ именно Федерация должна регулировать и защищать нравы национальных меньшинств <2>.
--------------------------------
<1>Закон РФ от 25 октября 1991 г. "О языках народов Российской Федерации" // Российская газета. 2002. 14 декабря. N 235.
<2> Иванов С.О. Проблемы правовой защиты отдельных народов Российской Федерации // Право и политика. 2004. N 6.
Конституция РФ, закрепив формулу "многонациональный народ Российской Федерации", с одной стороны, зафиксировала предпосылки различной содержательной характеристики понятий "народ" и "нация": народ - население государства, нация - этнос. С другой стороны, употребив данный термин, определила перспективу формирования единой гражданской нации страны.
Вообще народ в конституционном праве рассматривается как носитель суверенитета и источник власти (это широко распространенная старая формула, применяемая и в новейших конституциях) <1>; либо как субъект конституционного права, обладающий учредительной властью; либо как избирательный корпус.
--------------------------------
<1> Например, согласно статье 1 Конституции Испании 1978 г. "национальный суверенитет принадлежит испанскому народу, от него исходят полномочия государства". Именно от имени народа выступают различные органы государства, например, осуществляются правосудие ("правосудие отправляется именем народа" - ст. 101 Конституции Италии 1947 г.), помилование ("министр - президент от имени народа осуществляет право на помилование" - ч. 1 ст. 109 Конституции германской земли Гессен).
В философском понимании народ - это: 1) исторически изменяющаяся общность людей, характеризующаяся общей исторической судьбой и общей идеей, способная по своему объективному положению решать основные проблемы данного конкретного общества; 2) все население определенной страны; 3) народные массы, включающие на конкретных этапах истории те классы и слои, которые по своему объективному положению способны участвовать в решении задач прогрессивного развития общества; 4) различные формы исторических общностей (племя, народность, нация); 5) совокупность элит той или иной страны, сформировавшихся и обнаруживаемых во всех существенных социально значимых отношениях <1>.
--------------------------------
<1> Философский словарь. М., 2008.
Конституцией Российской Федерации провозглашен принцип равноправия народов, проживающих на территории России. Исходя из данного принципа, все народы, нации, этносы и т.д. имеют равные права и несут равные обязанности. Однако о полном или действенном равноправии народов в России, думается, говорить еще рано. Очень часто в последнее время по телевидению и в средствах массовой информации высказываются различные мнения и обсуждаются вопросы национальной идентичности: народ или нация и т.п.
По мнению М. Ремизова, "...если мы как нация "россияне", то мы крепостные своего государства (в буквальном смысле: мы оказались "прикреплены" к определенному куску территории при дележе советского наследства, а дележ, как уже было сказано, вершила номенклатура). Если мы "русские", то мы его потенциальные хозяева, граждане, стремящиеся вступить в свои суверенные права" <1>.
--------------------------------
<1> Ремизов М. Пять причин быть русским // Эксперт. 2011. N 36. С. 19 - 24.
Также интересным представляется мнение В. Тишкова, который считает, что в Конституции Российской Федерации сохранилась формула многонациональности, хотя более адекватной была бы формула многонародной нации. Предложение утверждать в России понятие не российской, а русской нации и возвратить дореволюционное понимание русских как всех, кто таковыми себя считает, нереализуемо. Украинцы и белорусы уже не согласятся снова причислять себя к русским, а татары и чеченцы себя таковыми никогда и не считали, но все они вместе с представителями других российских национальностей считают себя россиянами. Престижность "русскости" и статус русских можно и нужно повышать, но не путем отрицания "российскости", а утверждая двойную идентичность (русскую и российскую) <1>.
--------------------------------
<1> Тишков В. Российский народ и национальная идентичность // Россия в глобальной политике. М., 2008. Т. 6. N 4. С. 135 - 142.
Повсеместно коренные народы оказываются в уязвимом положении перед лицом целого ряда социальных и экономических факторов, сказывающихся на их правах. Как правило, они имеют недостаточный доступ к образованию и вынуждены жить на землях, подверженных негативному воздействию природных катастроф, в условиях полного отсутствия или недостатка
санитарии, недостаточного доступа к услугам здравоохранения.
Все это подталкивает малые народы искать лучшей доли, что в итоге влечет за собой внутреннюю миграцию. Постоянно увеличивается количество населения, которое вынуждено по тем или иным причинам мигрировать с мест традиционного проживания.
В. Путин в своей предвыборной авторской статье "Россия: национальный вопрос" выделил следующие моменты, касающиеся миграционного процесса: "Нам надо на порядок повысить качество миграционной политики государства. Нелегальная иммиграция никогда и нигде не может быть исключена полностью, но она должна и может быть, безусловно, минимизирована. И
вэтом плане внятные полицейские функции и полномочия миграционных служб необходимо усилить... Однако простое механическое ужесточение миграционной политики не даст результата. Критерий миграционной политики заключается не в ее жесткости, а в ее эффективности. У нас достаточно активно развивается внутренняя миграция, люди едут учиться, жить, работать в другие субъекты Федерации, в крупные города. Причем это полноправные граждане России. Вместе с тем тот, кто приезжает в регионы с другими культурными, историческими традициями, должен с уважением относиться к местным обычаям. К обычаям русского и всех других народов России. Всякое другое - неадекватное, агрессивное, вызывающее, неуважительное - поведение должно встречать соответствующий законный, но жесткий ответ, в первую очередь со стороны органов власти, которые сегодня часто просто бездействуют. Надо посмотреть, все ли необходимые для контроля такого поведения людей нормы содержатся в Административном и Уголовном кодексах,
врегламентах органов внутренних дел. Речь идет об ужесточении права, введении уголовной ответственности за нарушение миграционных правил и норм регистрации. Иногда достаточно предупредить. Но, если предупреждение будет опираться на конкретную правовую норму, оно будет более действенно. Его правильно поймут: не как мнение отдельного полицейского или чиновника, а именно как требование закона, одинакового для всех. Во внутренней миграции также важны цивилизованные рамки. В том числе это необходимо для гармоничного развития социальной инфраструктуры, медицины, образования, рынка труда. Во многих "миграционно привлекательных" регионах и мегаполисах эти системы уже сейчас работают на пределе, что создает достаточно сложную ситуацию как для "коренных", так и для "приезжих". Считаю, что следует пойти на ужесточение правил регистрации и санкций за их нарушение. Естественно, не ущемляя конституционных прав граждан на выбор места жительства" <1>.
--------------------------------
<1> Путин В. Россия: национальный вопрос // URL: http://www.putin2012.ru/.
Миграционные процессы, по мнению В.Л. Курабцева, можно обозначить как процессы этнического и этносоциального выживания, поиск каждым этносом самосохранения и "почвы". Поиск обусловлен объективными причинами, а также морально-психологическими условиями проживания в данной местности, связанными прежде всего с этническим эгоизмом и фобиями коренных народов. Недостатки социальной устойчивости усиливаются нехваткой межэтнической толерантности, гуманизма, приоритета нравственности и цивилизованных отношений, а также неэффективностью действий властных структур <1>.
--------------------------------
<1> Курабцев В.Л. Южный федеральный округ: новая волна миграции // Социс. 2010. N 8. С.
77 - 80.
Главная особенность процесса интеграции мигрантов и представителей этнических меньшинств в ЮФО заключается в том, что это один из самых многонациональных и многоконфессиональных регионов не только России, но и мира. Кроме того, среди многих групп населения сильно актуализирована этническая идентичность, что иногда приводит к обострению межнациональных отношений.
Возникает явное противоречие. С одной стороны, кардинальная трансформация этнической структуры миграционных потоков и состава населения в регионе требует снятия этнической напряженности через уменьшение этнической самоидентификации. С другой стороны, полное стирание этнической идентичности в условиях ЮФО попросту невозможно <1>. Становится все более очевидно, что регулирование будущих миграционных потоков в ЮФО требует учета
региональной специфики. По мнению Е.В. Скрипниковой, в связи с этим весьма полезным может быть опыт многих развитых стран мира, имеющих достаточно отлаженную миграционную политику и режим доступа на свою территорию различных категорий мигрантов. Многие государства, прежде чем предоставить мигранту статус гражданина, дают ему возможность интегрироваться в общество, пройдя через "сито" других статусов (временно проживающий, постоянно проживающий с правом голоса и без него и т.п.), выдвигают требование о необходимости освоения языка, изучения культуры и обычаев страны <2>.
--------------------------------
<1> Скрипникова Е.В. Миграционные процессы в русских регионах Южного федерального округа: Автореф. дис. ... канд. экон. наук. М., 2007.
<2> Скрипникова Е.В. Указ. соч. С. 12.
Отнюдь не случайно такие проблемы, как обеспечение безопасности и достижение устойчивого развития, модернизация и эффективное управление миграционными процессами, ставятся в единый ряд. От того, насколько верно эти проблемы будут осмыслены и сформулированы, целенаправленно, системно и комплексно будут на практике реализованы решения этих проблем, зависит, без преувеличения, выживание России в XXI веке <1>.
--------------------------------
<1> Лагуткин О.Ю. Эмиграционный процесс в контексте модернизации миграционной политики России // Социально-гуманитарный вестник Юга России. 2011. N 10 (18). С. 11 - 23.
В.А. СИВИЦКИЙ
НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ ПРАВА ГРАЖДАН НА УЧАСТИЕ В УПРАВЛЕНИИ ДЕЛАМИ ГОСУДАРСТВА НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ
Сивицкий В.А., профессор кафедры конституционного и административного права СанктПетербургского филиала НИУ-ВШЭ, кандидат юридических наук.
1. Как известно, высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы (ч. 3 ст. 3 Конституции Российской Федерации). Несколько слов о референдуме ниже мы еще скажем. Но прежде всего хотелось бы высказать позицию о выборах и о народном представительстве как результате выборов.
Наверное, очевидно, что наиболее чистым, рафинированным воплощением народовластия является непосредственное волеизъявление населения (причем, подчеркнем, речь идет именно о чистоте конструкции, но не о качестве решений, принимаемых таким образом). Однако для такой формы народовластия есть естественные ограничения: место, где собраться, чтобы было возможным конструктивное обсуждение проблемы, и в принципе численные пределы участников конструктивной дискуссии. Поэтому человечество было вынуждено использовать "суррогат" чистого народовластия - народное представительство.
Есть разные варианты такового. Выбор по жребию - это самый честный способ, но он не обеспечивает качество представительства, а главное, не дает оснований гражданам уважать представительный орган. Качественность при формировании представительства из лучших, вопервых, оценочна (по существу, зависит от вкусов тех, кто определяет этих лучших), во-вторых, не всегда носит целевой характер (например, лучшие работники определенных отраслей как депутаты в Верховном Совете СССР). Третий вариант - выбор адекватно представляющих интересы. Именно победа на выборах того, кто агрегирует определенный интерес, четко выражает его и показывает свою способность выражать интерес в деятельности представительного органа, в наибольшей степени позволяет замещать прямую демократию.
Но представительство в указанном смысле имеет место только тогда, когда есть реальная возможность конкуренции идей, подлежащих реализации в период избирательного цикла (до следующих выборов). А она, поскольку любая государственная деятельность требует ресурсов, сводится к конкуренции подходов к приоритетам расходования ресурсов (прежде всего
финансовых), имеющихся у публичного образования (государства, государственного образования, муниципального образования). Ведь если бы ресурсы были неограниченными, то все хорошее, что предлагается, могло бы быть реализовано, не было бы необходимости выбора приоритетов.
Если мы посмотрим на классическое политическое противостояние в странах, имеющих большие парламентские традиции, то мы увидим, что классическое противостояние проходит по линии "увеличить социальные гарантии и налоги" и "уменьшить налоги, увеличив возможности для бизнеса, и снизить социальные гарантии". И, например, казалось бы, когда Президент США Обама начал реформу, направленную на фактическую бесплатность медицины, все, кроме врачей, должны были бы быть "за". Но при этом вспомним, с какими препонами реформа столкнулась. Это связано с тем, что многие прекрасно понимают, что ресурс не берется из воздуха и реализация этой задумки потребует увеличения обязательных платежей.
Фактически умение делать выбор приоритетов - показатель политической и в публичноправовом аспекте правовой культуры общества. С сожалением можно констатировать, что в этом плане правовая культура российского общества еще далека от совершенства. Как представляется, в этом смысле малоперспективными будут политические силы, которые - на общем политическом фоне - будут прямо говорить о необходимости отмены тех или иных социальных благ, даже если это необходимо в целях высвобождения ресурса для других социальных благ, не говоря уже о других не менее важных для общества целях. Поэтому модель конкуренции подходов о приоритетах расходования ресурсов для характеристики представительства в российских условиях представляется проблематичной.
Сейчас много говорят о свободе выборов. Но, если при этой свободе нет конкуренции идей разных кандидатов или избирательных объединений, а идет только выбор - пусть и абсолютно свободный - по принципу, например, личных симпатий к кандидатам, реальное представительство в смысле выбора приоритетов при ограниченности ресурсов не обеспечивается.
С этой точки зрения на свойство представительности органа также не влияет количество участвовавших в голосовании избирателей. Если у большинства нет предпочтений по идеям, касающимся приоритетов использования ограниченных ресурсов, меньшинство вполне может решать этот вопрос, определяя тем самым направление развития страны (публичного образования) на срок легислатуры.
В принципе применяемая избирательная система также не влияет на оценку народного представительства как реального. Во всяком случае, пропорциональная избирательная система, что общепризнано, дает больше возможностей для выбора не сколько лиц, сколько взглядов, подходов, т.е. приоритетов развития на срок легислатуры. Поэтому она по крайней мере не хуже с точки зрения обеспечения представительства, чем мажоритарная система.
Как представляется, реальное представительство, предполагающее выбор приоритетов в условиях ограничения ресурсов, жизненно необходимо: ситуация ограниченности ресурсов закончится нескоро, и очень важно принимать рациональные, взвешенные, можно сказать, умные решения. Только реальная конкуренция идей, а не симпатий при формировании представительных органов позволит определять приоритеты развития страны, субъекта Российской Федерации, муниципального образования. И для этого нужны не только свободные выборы, но и воспитание разумной гражданской позиции, состоящей как раз в понимании ограниченности ресурсов и умении стратегически - хоть и, возможно, на интуитивном уровне - планировать их приложение. Именно поэтому - в условиях крайне малого времени на разумный исторический выбор - огромным вредом, можно сказать, "непрощаемым грехом" со стороны политических партий будет популизм. Ведь если в ходе выборов с таких позиций будет выступать хотя бы одна партия, то и другие тоже не смогут удержаться. И механизма реального народного представительства так и не сложится.
Тем не менее все сказанное выше не значит, что парламентские выборы в российских условиях совсем бессмысленны. Помимо того что это средство необходимой для нормального функционирования государственной системы легитимации власти, они позволяют проводить своего рода "этический" и "эстетический" отбор кандидатов.
2. Если говорить о референдуме, то, строго говоря, несмотря на качества высшего непосредственного выражения власти народа, сложно вспомнить в отечественной истории
референдумы, которые сочетали бы свойства судьбоносности, т.е. решения с их помощью действительно важных вопросов, с одной стороны, и эффективности (т.е. реального обретения жизни их результатом), с другой стороны. Нет информации о том, что этот институт эффективно действует на региональном и местном уровне. Возможно, в условиях неумения большинства общества выбирать приоритеты при управлении ограниченным ресурсом это даже к лучшему, и можно не сетовать на законодательные и бюрократические препоны при инициировании референдума.
Но можно подумать о развитии в российских условиях такой разновидности референдума, как референдумное вето. Суть в том, чтобы определенные решения, принятые органами власти, обретали юридическую силу только после голосования граждан за их поддержку. Такая модель, например, закреплена сейчас в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" применительно к голосованию по вопросам изменения границ и преобразования муниципальных образований (ч. ч. 4 - 7 ст. 24). И там, в частности, сказано, что положения федерального закона, закона субъекта Российской Федерации, запрещающие проведение агитации государственными органами, органами местного самоуправления, лицами, замещающими государственные или муниципальные должности, а также положения, определяющие юридическую силу решения, принятого на референдуме, не применяются. Это значит, что население путем голосования может заблокировать территориальные преобразования, но не может настаивать на своих схемах решения территориального вопроса. Очевидно, что если бы в данном случае допускался референдум (предполагающий обязательность исполнения волеизъявления населения), то это породило бы много конфликтов, особенно в тех регионах, где территориальный вопрос переплетен с национальным.
Отметим, что через одно-два десятилетия человечество, возможно, будет настолько технически продвинуто и настолько способно к конструктивному обсуждению в онлайн-режиме, что роль непосредственной демократии увеличится. Можно себе представить, как гражданам на техническое устройство приходит вопрос для обсуждения и решения и они с помощью электронных средств голосуют. Если технически это вопрос завтрашнего дня, то с точки зрения культуры обсуждения и принятия политического решения - в лучшем случае послезавтрашнего.
3. Тем не менее не до конца использован потенциал включения каждого человека, желающего этого, в принятие управленческих решений. Ведь с учетом глобальной конкуренции очень важно, чтобы ни одна полезная для развития России идея, которую может предложить общество или конкретный индивид, какой бы нелепой и странной эта идея ни казалась, не пропала и чтобы не "просочилось" ни одно государственное решение, которое прямо или косвенно может породить вредные последствия. Отчасти понимание этого нашло отражение в позиции высшего руководства страны.
Так, в известной статье В.В. Путина "Демократия и качество государства" <1> говорится, что "граждане, профессиональные, общественные объединения должны иметь возможность заранее "тестировать" все государственные документы. Уже сейчас конструктивная критика со стороны сообществ предпринимателей, учителей, медиков, ученых помогает избежать неудачных решений и, напротив, найти лучшие. Уже сейчас мы используем практику размещения проектов законов в Интернете. Каждый может направить свое предложение или поправку. Они рассматриваются, а лучшие и содержательные учитываются в финальной версии законопроекта. Такой механизм коллективного отбора оптимальных решений или, как называют его эксперты, краудсорсинг должен стать нормой на всех уровнях". Статья содержит ряд предложений о развитии народной правотворческой инициативы и народного обсуждения на всех уровнях власти.
--------------------------------
<1> Коммерсантъ. 2012. 6 февраля.
Кое-что из сказанного реализуется. На сайте "Открытого правительства" можно принять участие в обсуждении законопроектов. Какие еще формы и направления участия граждан в управлении в части влияния на улучшение государственных решений можно предложить?
Указом Президента Российской Федерации от 20 мая 2011 г. N 657 утверждено Положение о
мониторинге правоприменения в Российской Федерации. Согласно акту мониторинг предусматривает комплексную и плановую деятельность, осуществляемую федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в пределах своих полномочий по сбору, обобщению, анализу и оценке информации для обеспечения принятия (издания), изменения или признания утратившими силу (отмены). Мониторинг проводится в соответствии с планом мониторинга, Министерство юстиции Российской Федерации на основе докладов федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации о результатах мониторинга, осуществленного ими в предыдущем году, и других материалов, поступивших в Министерство, подготавливает проект доклада Президенту Российской Федерации о результатах мониторинга и предложения к плану законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации.
Как представляется, соответствующие подходы нуждаются в корректировке. Необходимо поставить мониторинг правового поля на надежную технологическую основу, сделать его не ежегодным событием, а одним из элементов текущей деятельности всех органов государственной власти, а также, что крайне важно, полноценно вовлечь в осуществление мониторинга активных людей из различных слоев общества, готовых поделиться своим актуальным опытом правоприменения.
Решение этой задачи предполагает наличие следующих элементов: обнаружение правовой проблемы (коллизия норм, пробелов регулирования, фактическая неприменимость или искаженность в применении нормы и т.д.); фиксация правовой проблемы в определенной технологической форме (условно говоря, "учетной карточке правовой проблемы") с признанием тем самым вероятного наличия проблемы и необходимости ее решения. При этом обязанность фиксации правовых проблем должна быть возложена на все правоприменительные и правотворческие органы, а возможность предоставлена всем заинтересованным лицам. Сбор этих карточек должен осуществлять Минюст. Данный подход не исключает осуществления специальных мероприятий по мониторингу, но именно легкая фиксация проблемы, как только ее увидит любой, столкнувшийся с ней, - залог успешного мониторинга (для этого карточка правовой проблемы должна быть максимально простой для заполнения).
После этого осуществляются анализ правовой проблемы и выработка подхода к ее решению (корректировка имеющихся норм, принятие новых, толкование нормы или способа решения правовой проблемы и т.д.). В основном такую работу должны осуществлять федеральные органы исполнительной власти по предметной подведомственности при координации Минюста, но возможность участия в выработке подходов к решению выявленной правовой проблемы должна быть предоставлена всем заинтересованным правовым активистам в рамках работы на портале правового мониторинга. Дальше должен осуществляться мониторинг прохождения проекта нормативного акта, его принятия и последующего влияния на правовую систему (условно говоря, закрыта ли правовая дыра).
Технологизация этого процесса могла бы быть обеспечена с использованием технологий электронного административного регламента мониторинга правового поля (с соответствующей информационно-справочной системой), имеющего, в частности, опции сбора заполняемых в электронном виде учетных карточек правовой проблемы, проверки, выявлялась ли эта проблема раньше, электронного сопровождения и контроля совершения указанных выше процедур по работе с выявленной правовой проблемой, обзора тематических правовых полей на предмет наличия и содержания правовых проблем и так далее. Это позволяет также видеть частоту указания правоприменителей на дефекты конкретной нормы и задуматься о ее исправлении.
Еще один способ поддержки общественной активности - система мониторинга правоприменительных проблем. Имеется в виду, что любой гражданин, увидевший проблему, касающуюся функционирования власти, сообщает о ней, заполняя форму на портале. Эксперты по отраслевой принадлежности оценивают реальность проблемы (естественно, отсев явно пустых сообщений происходит ранее) и при подозрениях в справедливости соображений гражданина направляют информацию (также по электронной системе) в соответствующий орган власти. Должна быть возможность выявления сходных или таких же постановок вопроса.
Здесь же может быть предусмотрен инструмент, условно говоря, "депонирования проблемы". То есть гражданин ставит вопрос о проблеме, чиновник отвечает, что проблем нет, и
гражданин фиксирует в электронной системе и свой вопрос, и ответ чиновника; если что-то случается, ясно, кто виноват.
Это только некоторые возможные новые институты участия граждан в управлении. Они, безусловно, нуждаются в дальнейшей проработке. И их нужно развивать в электронной среде. Внедрение такого рода инструментов будет способствовать развитию понимания гражданами необходимости делать выбор в условиях ограниченности ресурса, а следовательно, и увеличению эффективности использования таких институтов непосредственной демократии, как выборы и референдум.
Е.В. КОЛЕСНИКОВ
КОНСТИТУЦИЯ, ЗАКОН, ЗАКОННОСТЬ: НЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ СООТНОШЕНИЯ
Колесников Е.В., профессор кафедры конституционного и международного права ФГБОУ ВПО "Саратовская государственная юридическая академия", доктор юридических наук.
Принятая на общенациональном референдуме 12 декабря 1993 г. Конституция Российской Федерации определила основные тенденции развития общества и государства на долгосрочную перспективу. Ее уникальное место в правовой системе вызвано следующими фундаментальными факторами: 1) характером регулируемых общественных отношений, которые по своему содержанию являются конституционными и по большей части изначальными, первичными; 2) целенаправленным воздействием на развитие законодательства всех источников права; 3) наивысшей юридической силой; 4) высокой степенью нормативного обобщения; 5) прямым действием; 6) особым порядком принятия и изменения.
Высшая юридическая сила Конституции РФ заключается в том, что ее нормы всегда имеют приоритет применительно к положениям иных законов, а тем более актов исполнительной власти; законы и подзаконные акты должны приниматься компетентными органами согласно установленной процедуре; в случае противоречия конституционным положениям закон либо отменяется, либо приводится в соответствие с ними.
Конституция России - это единственный национальный правовой акт, который сам определяет свою юридическую силу. Ни один закон не может быть поставлен в один ряд с Конституцией, а тем более изменять или отменять ее положения. Высшая юридическая сила действующего Основного Закона прямо и четко выражена в таких его нормах, как ст. 4, ч. 1 ст. 15, ч. 1 ст. 120, п. п. 1 и 2 разд. 2. Российская Конституция воздействует на всю правовую систему, но в особенности, - на законодательство. В основных нормах установлены и прямо обозначены такие источники, как федеральные конституционные и иные законы, акты палат Федерального Собрания, Президента, Правительства РФ, международные договоры, конституции (уставы) и иные правовые акты субъектов Федерации, государственно-правовые договоры, решения органов местного самоуправления. На конституционном уровне не только однозначно решены вопросы соотношения указанных источников права, исходя из приоритета Основного Закона как "единого, систематизированного и логически непротиворечивого целого" в системе нормативных и правоприменительных актов (ч. 1 ст. 15), но и установлены рамки, стадии и отдельные направления законодательного процесса (гл. 4 - 5).
Конституция Российской Федерации не исчерпала свой позитивный потенциал. В нее не должны вноситься конъюнктурные изменения под текущие задачи и требования "современного момента". Ни сейчас, ни в обозримом будущем нельзя менять базовые положения, определяющие конституционный строй и федеративное устройство (гл. 1 и 3). Однако назревшие нововведения, касающиеся, например, более рациональной организации институтов власти, могут быть осуществлены. Так, в декабре 2008 г. в главы 4 и 5 Конституции были внесены изменения, касающиеся увеличения сроков полномочий Президента РФ и Государственной Думы, а также контрольных полномочий нижней палаты парламента в отношении Правительства РФ <1>.
--------------------------------
<1> См.: Собрание законодательства РФ. 2009. N 4. Ст. 445; Российская газета. 2009. 21