сборник_конституционное_право_и_политика
.pdfВконечном итоге волевые политические решения получают нормативное закрепление, способствуя воплощению в жизни тех или иных конституционных ценностей. Таким образом, можно утверждать, что права и свободы человека находятся в постоянном "фокусе" политики, они не существуют вне политического поля и зависят от умения органов государственной власти находить необходимый баланс между конституционной необходимостью и политической целесообразностью при принятии определенных решений, затрагивающих права и свободы личности.
Политика в области прав человека представляет собой динамически подвижную систему характеристик, где все ее элементы находятся в равновесном состоянии. В разные периоды времени одни элементы доминируют над другими. Например, в период избирательных кампаний проявляется объективная необходимость защиты избирательных прав, в период социального реформирования выявляются массовые противоречия и пробелы в сфере социальных прав и т.д. Тем самым проводимая политика обеспечения и защиты прав человека не только способствует утверждению чего-то нового, но и ведет к совершенствованию уже существующего.
Вюридической науке делается акцент на внешние проявления политики, обосновывается необходимость приведения ее в определенные формы <1>. Однако возникает необходимость исследовать внутренние проявления политики с целью исключения чрезмерного влияния политических факторов на какие-либо явления существующей действительности. В связи с этим важно обеспечить деполитизацию защиты прав человека.
--------------------------------
<1> Например, обосновывается необходимость проведения правовой, социальной, демографической и иной политики государства. См.: Российская правовая политика / Под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. М., 2000; Правоохранительная политика в России: проблемы теории и практики: Монография / Под ред. А.В. Малько. Тамбов, 2010; Малько А.В. Конституционная политика как особая разновидность правовой политики // Конституционное и муниципальное право. 2010. N 4. С. 2 - 5; Вавилин Е.В., Малько А.В. Гражданско-правовая политика в сфере предпринимательства // Правовая политика и правовая жизнь. М.; Саратов, 2009. N 4. С. 10 - 16 и др.
Деполитизацию защиты прав человека можно рассматривать как процесс и достигнутый результат деятельности соответствующих лиц по минимизации влияния политических факторов на права человека, выведению тех или иных областей жизни из-под активного влияния политики. Не вызывает сомнения то, что полная деполитизация какой-либо сферы в принципе невозможна, поэтому можно говорить только о частичном относительном уменьшении влияния политики, но не о ее полном исключении из сферы правозащиты. Поэтому вопрос ставится о том, как минимизировать влияние политических факторов на правозащитную сферу, каким образом обеспечить приоритет прав и свобод в условиях превалирующей политической целесообразности.
В теории права в основном акцентируется внимание на внешних чертах политики в сфере прав человека, ее правовых свойствах и отражении в праве <1>. Однако представляется не менее важным выделение такого аспекта исследования, как отражение политики в праве, влияние политических решений на институт прав и свобод человека и гражданина, использование политических инструментов в правозащитном механизме.
--------------------------------
<1> См., например: Российская правовая политика: Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. М., 2003; Рыбаков О.Ю. Российская правовая политика в сфере защиты прав и свобод личности. СПб., 2004.; Исаков Н.В. Правовая политика современной России: проблемы теории и практики: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. Ростов н/Д, 2004; и др.
Так, например, законодательные органы власти должны стремиться к тому, чтобы избегать правового максимализма или минимализма в сфере обеспечения прав и свобод граждан. Наличие определенной политической платформы не должно приводить к тому, что интересы граждан, их права и свободы остаются в тени в силу политических амбиций или политической "установки". Законодательный процесс можно рассматривать как часть политического момента.
Поскольку процессы протекают, развиваются в едином правовом русле, в рамках общих правил и процедур. Законы, принятые парламентом, выражают политический курс страны <1>. Любой законодательный акт в правовом государстве призван обеспечить защиту прав и свобод человека и гражданина. Однако такая защита неразрывно сопрягается с той функцией и целями закона, на реализацию которой направлено его регулирующее действие. К сожалению, под предлогом целесообразности могут приниматься законодательные акты, которые направлены на достижение "скрытых политических целей", которые законодательно не фиксируются, но вытекают из системного анализа соответствующего документа. В частности, целью закона провозглашается защита прав человека, а на самом деле принятие закона не способствует изменению ситуации в правозащитной сфере. И это отнюдь не связано с тем, что закон плох или не готова почва для его реализации. Принятие закона, по существу, продиктовано политической целесообразностью или скрытыми целями, которые были поставлены перед разработчиками инициаторами законопроекта. Например, принятие Закона о полиции преподносилось обществу органами власти как конституционная необходимость, связанная с выполнением обязанностей по защите жизни, здоровья, прав и свобод. На первый взгляд так оно и есть, поскольку множество статей данного Закона делают акцент на приоритете прав личности в деятельности полиции <2>.
--------------------------------
<1> Матузов Н.И. Актуальные проблемы теории права. Саратов, 2004. С. 243.
<2> См.: статьи 1, 2, 3, 5, 7, 8 и др. Федерального закона от 7 февраля 2011 г. N 3-ФЗ "О полиции" // Российская газета. 2011. 1 марта.
Вместе с тем объективный анализ ситуации в данной сфере, спустя год после принятия данного Закона, позволяет сделать вывод о том, что защищать россиян стали не только не лучше, но и иногда даже хуже. Связано это с тем, что принятие данного Закона было продиктовано в большей части иными политическими целями (сокращение и переаттестация кадров, отбор наиболее достойных сотрудников, повышение оплаты труда и имиджа органов правопорядка и т.д.). Таким образом, повышение эффективности защиты прав человека как конституционная необходимость в аспекте реформы полиции рассматривалась не как цель, а как результат всех мероприятий, которые приведут к усилению защищенности личности. Однако, к сожалению, пока в результате переименования граждане не почувствовали на себе улучшений в защите их прав и свобод. Удручает и то, что правозащитный потенциал системы полиции где-то даже понизился в результате реформы, поскольку реальное сокращение численности сотрудников произведено в большей части на уровне низовых звеньев системы полиции. Тем самым сократили тех, кто должен осуществлять защиту прав и свобод личности. Соответствующий аппарат, который обеспечивает защиту прав и свобод "в бумажном варианте", такая реформа затронула лишь частично, существенно не изменив численности аппарата. Таким образом, защиту прав человека затмили другие практические цели.
К сожалению, подмена целей (их искажение) не способствует утверждению идеи прав и свобод человека, а ведет к их забвению или нарушению. По сути, переименование милиции, которое обосновывалось как конституционная необходимость, в реальной жизни оказалось политической целесообразностью, где защита прав граждан пока по большей части рассматривается гражданами как политический посыл, направленный в будущее.
В сфере законотворчества проявляется и другая тенденция - лоббирование своих интересов различными заинтересованными социальными группами, располагающими крупными финансовыми возможностями и связями. По всей видимости, этим и объясняется недооценка долговременной перспективы и конечных результатов принимаемых законов, которые могут принести огромный вред нравственному и социальному состоянию общества, образу жизни, продовольственной безопасности страны, чести и достоинству каждого человека.
Крайне опасной является тенденция "юридизации" политической борьбы за права человека. В данном случае речь идет о том, что под предлогом интересов отдельной личности противоборствующие силы прибегают к праву, Конституции РФ, ссылаясь на них как доказательство своей правоты. Думается, что недопустимо использовать правовой ресурс в политических играх, а также манипулировать правами человека в чьих-либо интересах, чтобы привлечь симпатии людей, склонить общественное мнение на свою сторону. Такие действия
могут привести к усугублению кризиса "прав человека".
В правовом государстве политические противоречия и конфликты должны разрешаться конституционно-правовым путем с учетом складывающейся ситуации. Конституционный приоритет человека и его прав как высшей ценности предполагает, что политическая целесообразность, политические ценности, цели и средства должны сообразовываться с правом. Например, законодатель на федеральном уровне, равно как и законодательные органы государственной власти в субъектах Российской Федерации, учитывают стратегические цели организации государственной власти и другие неправовые факторы (социально-экономические, политические, духовные, а также традиции, национальные и иные особенности населения и др.), т.е. исходят из принципа целесообразности в рамках конституционности. Такое стратегическое планирование должно быть прежде всего ориентировано на человека, его реальные потребности и нужды. Конституционный баланс политической целесообразности и правовой действительности не должен смещаться в какую-либо сторону. Недопустимыми можно признать любые действия органов власти, которые под предлогом конституционных идеалов личности решают конкретные политические задачи, подрывая авторитет закона и ставя под сомнение конституционные ценности. Поэтому необходимо максимально деполитизировать защиту прав человека, способствуя претворению в жизнь конституционных идеалов современности.
К.В. АРАНОВСКИЙ, С.Д. КНЯЗЕВ
К ВОПРОСУ ОБ ОСНОВАНИЯХ СОЦИАЛЬНЫХ ПРАВ И О СУБЪЕКТАХ ПРАВООТНОШЕНИЙ, С НИМИ СВЯЗАННЫХ
Арановский К.В., судья Конституционного Суда РФ, доктора юридических наук, профессора.
Князев С.Д., судья Конституционного Суда РФ, доктора юридических наук, профессора.
Социальные права остаются предметом дискуссии, в которой многое решает ответ на вопрос об их основаниях и составе участников отношений, связанных с осуществлением социальных притязаний.
Сначала об основаниях. Субъективное право может быть установлено законом и, действительно, многие социальные права имеют именно это основание. Из договора они возникают тоже, хотя в социальных правоотношениях договор иной раз имеет значение средства, предназначенного исполнить закон. Не исключим и правопреемства, в частности, принятия Россией тех обязательств Советского Союза, которые касаются социальных прав, хотя оно и представляется в этом случае спорным - государственность России учреждена не взамен, а в отрицание советской с ее социалистической справедливостью, обобществлением и распределением.
Кроме закона, договора и правопреемства за основание прав можно взять и обещание <1>, в том или ином виде совершенное и, главное, так или иначе усвоенное другой стороной. Силу его не стоит принижать, особенно в социальных притязаниях, из которых заметную часть принято видеть именно в праве на обещанное <2>.
--------------------------------
<1> Так, "в англо-американском праве... именно из симбиоза между обещанием и consideration рождается договор; ...договор немыслим без обещания; каждый договор включает хотя бы одно обещание, которое имеет юридические последствия". См. об этом: Осакве К. Доктрина встречного удовлетворения (consideration) в англо-американском праве // Российский ежегодник сравнительного права. 2007. N 1. СПб., 2008. С. 438 и далее.
<2> Ссылаясь неоднократно на принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, Конституционный Суд России, в сущности, выражает представление об обещании как основании обязательства. Из чего граждане себя обнадежат и войдут в доверие государству как отдельному субъекту или закону как акту власти? Из их образного могущества, но не только - полагая недопустимым без предупреждения и действительных причин менять правила, например налоговые, или условия предоставления социального обеспечения.
Суд подразумевает, конечно, что законодательная власть выразила себя в таких решениях либо в таком уклонении от них, что из этого прямо или конклюдентно следуют обещания. Они и связывают будущие решения обязательствами, которые нельзя свободно изменить или упразднить.
Сказанное касается более или менее формальных оснований, но праву этого мало - ему нужны основания этические. Без них опорочены будут закон и договор, вынужденное обещание и любая иная форма, если она, предназначенная выразить этически состоятельное право, этого не делает. В этическом обосновании ссылкой на закон не отделаться, потому что несправедливый закон дисквалифицируют в суде или в парламентской нуллификации, отрицая в нем право. Противоправному договору или обещанию тоже откажут в действительности.
Социальным притязаниям можно дать силу закона, административных установлений, но если они определяют собой трудовые отношения или судьбы частного и публичного имущества вопреки справедливости и гражданской свободе, поощряют социальный паразитизм служащих и других лиц, то получателям выгод достанутся неправомерные приобретения. Если социальная справедливость велит установить равенство имуществ и выгод на том основании, что они разошлись между людьми неравномерно, то прав это не создает и обязанность изменить положение из этого не следует. Обогащение, конечно, тоже можно опорочить ссылкой на противоправное отобрание собственности, труда и прочих благ, но это требует законной процедуры восстановления и защиты нарушенных прав. Если же из неравенства выводить преобразование социально-экономических правоотношений вслед бесформенным побуждениям, гневу и горю, оскорблению, зависти и надежде, то исполниться оно может лишь вопреки правам человека и праву.
Конечно, и у социальных притязаний есть основания - это принадлежность людей к общему роду и ценность человека. Безотносительно к справедливости и заслугам человеческую личность нельзя оставлять без пищи, одежды, медицины и помощи в житейских нуждах, когда человек не может о себе позаботиться. Не обязательно он имеет право на такую заботу, но, бросив его, общество и его участники теряют основания себя уважать и считать себя хорошими людьми (просто людьми). Оставлять людей вне социальности еще и опасно и, если общество не впало в беспамятство, а его влиятельные члены не потеряли рефлекса самосохранения, эту опасность они чувствуют и отвечают на нее, быть может, установлением социальных прав.
Но с такими основаниями социальные права - не столько права человека чего-либо требовать, сколько долг оказать помощь ближнему и его усилиям удержать свое присутствие в обществе. По общему правилу долг сочувствия и соображения безопасности не создают права на помощь; потребность или нужда сами по себе не образуют оснований права на помощь постороннего. Долг деятельного сочувствия расположен в области нравственной свободы, а меры защиты от социальной опасности - в пространстве целесообразности и доступных возможностей. Целесообразность и нравственность располагают дать поддержку, но не обязывают к ней. Пока социальное право на помощь формально и предметно не установлено, оно остается намерением или пожеланием: "...желательно, - сказал Европейский суд по правам человека 18 января 2001 г. в четырех постановлениях сразу, - чтобы каждый имел место, где он мог бы проживать с достоинством и которое он мог бы назвать домом ...многие не имеют жилища. Вопрос о том, выделяет ли государство фонды для обеспечения каждого жильем, является вопросом политического, а не судебного решения" (дела Джейн Смит (Jane Smith), Костер (Coster), Берд (Beard) и Ли (Lee) против Соединенного Королевства).
Социальные притязания имеют не только обездоленные, но и те, кто общественного положения не утратил. Им тем более не все обещано. Так, среди экологических притязаний есть несомненное право на защиту от нарушений и возмещение причиненного вреда, на получение значимой информации от субъектов, выполняющих экологически небезопасную деятельность. Совсем иное - сделать доставшуюся человеку среду удобной и безопасной. В одном случае притязания имеют значение свободы человека и сообществ от причинения вреда, а во втором - притязания, намерения, интересы уважения заслуживают, но сами по себе никого не обязывают. Одно дело - справедливая зарплата как предмет права, имеющего основанием договор, но действительного и без договора, и другое - выходное пособие, прочие денежные
вспомоществования. Их можно сделать предметом обязательств по договору или по закону, которые и определят содержание и объем соответствующих прав. Притязание же на такие деньги, если не признать его законом, договором или обещанием, не порождает чьих-либо прав, подобных неприкосновенности, свободе от причинения вреда или заслуженному вознаграждению.
Чтобы субъективное право признать, нужна определенность не только в его основаниях, но
ив составе участников правоотношений. Без нее не разобрать, кто обладает правом и кто по этому праву обязан. Социальные права и в этом смысле не имеют на первый взгляд общего знаменателя. Возьмем право на сносные условия жизни (удовлетворительные, достойные, достаточные и т.п.) <1>. Кому такие права заявлять и кто обязан предоставить человеку, его семье достойные условия, кто должен его обслуживать? Сторонние лица этих обязанностей не признают, пока их не обяжет к тому закон, договор, правопреемство, обещание, причиненный вред и другие основания, отнесенные к справедливости. На милосердие сограждан в поддержании достойной жизни можно надеяться, но нельзя его требовать.
--------------------------------
<1> Положения п. 1 ст. 25 Всеобщей декларации прав человека зовут к тому, чтобы каждый человек имел "право на такой жизненный уровень, включая пищу, одежду, жилище, медицинский уход и необходимое социальное обслуживание, который необходим для поддержания здоровья
иблагосостояния его самого и его семьи, и право на обеспечение в случае безработицы, болезни, инвалидности, вдовства, наступления старости или иного случая утраты средств к существованию по не зависящим от него обстоятельствам".
Поскольку помощь частных лиц достается не по праву, то требование о хорошей жизни примеряют к другому кому-нибудь, кто обнадеживает способностью отвечать по таким обязательствам. Небезнадежны народ, государство; годится и работодатель - заключая договор, он становится не вполне частным лицом, чем и открывает себя социальным требованиям как "сильная сторона в трудовом правоотношении" <1>, даже если держит лавочное хозяйство и сводит концы с концами. Немецкая формула "собственность обязывает", если не самих немцев (они не выводят из нее смелых обязанностей), то других юристов вдохновляет испробовать право на достойную жизнь на владельцах состояний <2>. Впрочем, "капиталистов" обязывают и без формул.
--------------------------------
<1> Например, согласно Постановлению Конституционного Суда РФ от 15 декабря 2011 г. N 28-П "По делу о проверке конституционности части четвертой ст. 261 Трудового кодекса РФ в связи с жалобой гражданина А.Е. Остаева" работодатель, даже если ему не нужен труд работника, не вправе его увольнять, т.е. обязан платить ему зарплату, если этот работник - кормилец многодетной семьи. Иначе говоря, частное лицо считается в той или иной мере ответственным за решение социальных задач, потому что, примерив на себя роль работодателя, оно, по сути, возлагает на себя обязанность заботиться о социальной поддержке работников и даже членов их семей в силу спорной презумпции обладания более устойчивым экономическим положением в трудовых правоотношениях.
<2> Иногда в основание берут "социальное партнерство" с тем, однако, что оно замкнуто в границы трудовых отношений. Не забывают и "социальную ответственность бизнеса" и, не определяя заблаговременно ее содержания и пределов, свободно из нее выводят, например, обязанность авиаперевозчика за свой счет нести издержки по провозу детей вполцены. В Постановлении от 20 декабря 2011 г. N 29-П российский Конституционный Суд обратил внимание на то, что государство не вправе уклоняться от проблемы баланса интересов сторон, вовлеченных в обеспечение льготного порядка предоставления российскими авиакомпаниями своих услуг этой категории пассажиров.
Что до народа, то не похоже, чтобы он себя обязывал по правам, подобным праву на достойную жизнь <1>. Такая обязанность явно заставляла бы народ содержать часть своих граждан вопреки справедливости. Народы выставляют вместо себя в такие правоотношения государство. Правда, этот ход используют не все, и, например, у англосаксов разных стран образ
государства во внутреннем юридическом обороте почти не водится. Ему предпочитают народ как общность людей (the people), нацию, Корону, парламент, правительство, президента, штат и федерацию, муниципальную корпорацию и прочих субъектов, не столь многозначных, зато ясно очерченных и готовых отвечать либо выставить иммунитеты. Вместо правового и тем более социального государства у них в ходу верховенство права - оно передает строй отношений и оставляет государство без дела. Г.Д. Гурвич замечал, что теоретики демократического государства видят в нем, в отличие от "государства доминирования", "систему множества правоотношений", "обеспечивающий равновесие порядок", "соисполнение публичных функций", но не субъекта <2>. Социальными правами непросто обязать государство, если его смутная правосубъектность не обнадеживает способностью следовать обязательствам. С такой государственностью трудно множить социальные права - они слишком прямо обязывают собою налогоплательщиков, правительство, муниципалитеты, а те считают свое и не спешат брать обязательства, чтобы платить по ним или отвечать за их нарушение.
--------------------------------
<1> Народ вообще плохо поддается обязыванию, особенно в странах континентального права, где его права возносят до суверенитета и господства над государством. Значительные права, предположительно, должны сообщаться со значительными обязанностями, но в случае с народом это предположение слабо подтверждается. За рамками статьи заметим, что нехватка народных обязанностей до полного их отсутствия обращает на себя внимание в сравнении с обильными обязанностями и весомой ответственностью государства, которые сопоставимы разве что с необъятными его правами. Недостатку обязанностей обычно сопутствует скромность прав, как в статусе ребенка. Кто от обязанностей свободен, тот и правами своими не убеждает...
<2> См.: Гурвич Г.Д. Идея социального права / Г.Д. Гурвич. Философия и социология: избранные сочинения. СПб., 2004. С. 72.
На Континенте, однако, правосубъектность государства утвердилась. Оно дает социальную поддержку и защиту собственной персоной, собирая и распределяя, обременяя права одних и наделяя ими других. Именем его социальные притязания возводят в право и порой даже поощряют их, благо что обязательства ложатся на государство и на казну, а полномочиями брать и тратить пользуются властвующие люди. И они властвуют подчас даже там, где конституционные свободы поставили бы их власти предел, не обременяй себя государство социальными заботами.
Передача государству социальных обязательств и освобождение от них народа кажется изящным способом, не обязывая граждан лично, обязать их в действительности помогать постороннему благополучателю при посредничестве государства. Посредничество же обращается в замену стороны по социальным обязательствам, ибо по ним отвечает уже не народ, а государство. Но условное это послабление не дается даром, потому что граждане, вместе образуя свободную от социального бремени народную общность, получают обременения по отдельности - уже не перед получателями социальных благ, а перед государством. Передвижение субъектов внутри связанной совокупности отношений преобразует нравственный долг в налоговые обязательства, в ограничения собственности и в изъятия из трудовых, предпринимательских выгод, которые государство берет, чтобы сделаться защитником и благоустроителем. Снимая с граждан личный долг содействовать ближнему, государство за их же счет открывает врата щедрости, раздавая благодеяния заметно проще, чем если бы их творили частные лица. Этот паллиатив, однако, как любая полумера, оставляет без решения нечто важное, что касается справедливости, права, нравственности.
Государственные средства даже формально считаются достоянием народа, и эта формальность, в отличие от многих, не фиктивна, потому что правильно объясняет их происхождение. Утоляя житейские надобности части граждан, государство расходует именно общее достояние, которое досталось народу от прежних поколений (недра, возобновляемые ресурсы, инфраструктура и проч.), а равно средства, изъятые у частных лиц, которые потратили на них свой труд и удачу, свободу и собственность, здоровье, наконец.
Именем государства действуют люди, которые по своему усмотрению распределяют не свое. Они, быть может, и действуют из человеколюбия, но эта человечность ничего им не стоит и даже вознаграждается. В благих намерениях они расточают средства, отвлекая их от устройства
коммуникаций, науки, образования, обороны, правосудия и еще от многого. С этим "многим" большинство граждан могло бы при щадящих налогах и в состоянии свободы обеспечить себе и своим близким достойную, безопасную жизнь и снизить социальную нагрузку государства до величин, в которых она необходима нуждающимся.
В движении средств, собранных на обслуживание социальных притязаний, велика доля "усушки", и эта "естественная" убыль обходится тем дороже, чем больше распорядители удерживают себе - законно или не совсем. Их выгоды тем выше, чем выше траты, от которых отсчитывают "административный процент". И чем большими средствами распорядятся они, тем меньше достанется гражданам.
Граждане же не используют отнятые средства во благо себе и своей свободе, хотя, выйдя из нужды, они могли бы отнять у власти многие поводы устраивать их благополучие. Но подобными поводами дорожат, особенно когда властям позволено решать, кого из благополучателей предпочесть. Так, ограниченные в праве распределять социальное жилье по своему усмотрению, они берегут специальные жилищные фонды и, кому-то позволяя приватизировать служебную квартиру, прочих держат в своего рода жилищной "крепости". А она ограничивает и свободу труда со справедливым вознаграждением, и право на развитие, и возможность строить достойную жизнь в пригодных для этого условиях. Условия благоприятными быть не могут, если не хватает средств, и граждане, зависимые от начальства-работодателя, служат за вознаграждение, которое при других обстоятельствах не удержало бы их на работе.
Недостаток средств стесняет и ту свободу, в которой большинство граждан поддерживает и содержит родителей, детей, вообще близких и даже чужих - больных, оставленных, несчастных. Поддержка эта иной раз ненадежна именно от скудости средств, которых гражданам не нарастить, если власти распоряжаются слишком многим. И ее недостаток располагает не доверять великодушию и ответственности человека в противоречие, например, части 3 статьи 39 российской Конституции, которая обязывает поощрять благотворительность, т.е. одобряет побуждения, которые приводят ее в действие.
Но, положим, благотворительности верить нельзя, и предпочесть ей следует государственную филантропию. Для этого государству нужно приписать нравственное достоинство, совесть, сочувствие и прочее человеческое. И многим сила, источаемая образом государства, позволяет видеть в нем волю, ум и другие достоинства (и ему же приписывать демонический нрав). В стороне от подобных фантазий заметим, что носителем нравственного может быть, кроме Бога, лишь человек с его чувством, рассудком и совестью, а в государственных "организмах" такие способности не водятся. И поскольку их нет, таланты государственного гуманизма переходят на лиц, облеченных властью и вовлеченных в гражданскую службу.
Выбор, следовательно, сводится к тому, на чью помощь и защиту вернее полагаться - на частных лиц или на чины. Оплошать, конечно, могут все, и неуспехи властей предержащих, не говоря уже об их корысти, давно и повсеместно замечены <1>. Но разве сравнятся величина и качество публичного социального обеспечения с помощью, которую заурядно и обыденно получают люди от людей - больше от своих, но частью и от чужих? Поддержать своих - все еще главный и самый надежный способ социальной поддержки тех, кто в ней нуждается; публичная же поддержка остается второстепенной, хотя обходится все дороже. Понятно, что, имея родню, товарищей и прочих близких, многие все же бедствуют. Но, во-первых, дает ли им социальная поддержка достойную жизнь или все же оставляет их в большинстве своем прозябать? Во-вторых, не участвует ли в этом бедствии и расчет на социальные права? Ведь именно тем, кто желал бы избежать издержек своей совести и репутации, очень удобно положиться на социальные обязанности государства и не входить в расходы на заботу о пожилых и младших, о больных и бедствующих, а заодно не отвечать и за себя.
--------------------------------
<1> В России не вполне верят частным пенсионным фондам и застройщикам, опасаясь разорения или обмана, что подтверждают банкротства, денежные пирамиды, пропавшие в банках деньги. Государственное пенсионное обеспечение или обещания жилья кажутся иной раз надежными, как надежным кажется и само государство. Но потери от государственных дефолтов, замораживания вкладов и других потрясений ни с чем не сравнимы. Не имеет себе равных и разрушение надежд на государственную квартиру, которую миллионы граждан заслужили
десятками лет труда. Незыблемость не только государственных обещаний, но и самой государственности не стоит преувеличивать - пальцев руки хватит, чтобы пересчитать в Европе государства, уцелевшие за последние сто - сто пятьдесят лет от разрушений и потерь территории и населения. У граждан России, потерявших с падением СССР одно свое государство, есть причины опасаться потери другой государственности и нет оснований слишком себя обнадеживать государственными обязательствами.
В общем, в представленном сочетании правоотношений с перемещением субъектов, должествований и притязаний открываются не одни лишь приемы и средства социального благоустроения, но и значительные последствия, которые можно считать судьбоносными. Будем исходить из того, что Конституция опирается на нравственность <1>, которая существует лишь в побуждениях и решениях человека. Не станем обсуждать, какая именно этика сообщается с конституционным правом, но позволим себе утверждать, что государство, когда его обращают едва ли не в главного носителя и деятеля нравственности, занимает пространство, отводимое человеку для проживания и для исполнения личного долга. Такая замена нужна, конечно, той совести, которая не справляется со своей работой, и социальные права нельзя делать лишь причиной того, что может казаться этическим упадком. Скорее, наоборот - когда народ приближается к моральному бессилию и уступает вызовам, теряет будущее и настоящее, он все же пытается продолжить, пусть по инерции и с перерывами, свое этическое наследие. Даже в нравственном нездоровье люди обличают падение нравов, ибо подозревают, может быть безотчетно, что в бесчестии и неправде жить опасно.
--------------------------------
<1> В целях защиты нравственности часть третья статьи 55 Конституции РФ позволяет вводить ограничение даже конституционных прав и свобод - конституционной ценности высшего ранга.
Справедливость и честность, однако, налагают бремя ответственности и долга, непосильное при этическом бессилии. И тогда, не полагаясь на себя и друг на друга, люди обращают расчеты на государство. Умозрительно снабдив его способностью к чувству долга, люди обязывают его к нравственному. Фантастический этот ход удобен и убедителен тем, что приносит облегчение, которого ищет психика. Но такое утешение непозволительно народу, который расположен себя продолжать и в состоянии это сделать.
С видами на свое народное будущее граждане не вправе уклоняться от личного усилия и от справедливости, взятой за цель. Не вправе они и перелагать риск своих заблуждений и неуспехов на государство. Это относится и к социальным правам, которые, как и социальная государственность, представляют собою лишь средство, способное дать отдельные решения, но не заменить ни свободу, ни гражданский долг. Впрочем, не сами социальные права и не государство, а избиратели и лица, ими избранные, министры и депутаты, родители и дети, т.е. люди отвечают за легкомысленный на них расчет и за его последствия.
Социальные права в той мере, в какой они обязывают государство, отменяют нравственные решения и деяния как личную обязанность. И они же отнимают нравственное у благополучателей, угнетая в них рефлекс справедливости. Социальная помощь, получаемая по праву и, соответственно, из обязанности другой стороны, делает благополучателя кредитором, чем и лишает его оснований благодарить за добро. Впрочем, комбинация правоотношений со сменой субъектов не так хитра, чтобы благодарное чувство совсем не отвечало на помощь, получаемую по социальному праву. Но такой "сопутствующей" благодарности не хватает нравственных оснований и в нее входит примесь личного унижения - благодарность, кроме могущественного государства, обращают еще и к начальственным чинам, а иной раз и к работодателям-хозяевам <1>. Конституционному же строю и гражданской свободе униженное начальстволюбие резко противопоказано.
--------------------------------
<1> Благодарят еще и врачей, преподавателей. Их оставим до времени, но заметим, что этих создателей и распространителей социальных услуг благодарят иной раз деятельно и не вполне законно, чего в частной медицине или в частном образовании не бывает.
И добавим, что неумеренная социальная помощь, а главное - социальные обещания, расточаемые как социальные права, заметно обесценивают блага в сравнении с тем, как если бы человек откровенно получал их в дар либо, приобретая их по праву своими силами и за свой счет, дорожил бы приобретенным <1>. Иные из социальных благ люди стараются получить не столько из нужды, сколько в беспокойстве о том, что другим достанется больше, а это исключает человека из конституционного и нравственного общения.
--------------------------------
<1> Девальвация благ, получаемых по социальным правам, заметна, например, в небрежном отношении к жилью, бесплатным услугам в образовании или медицине, которые получают не вполне ответственно и в то же время не совсем требовательно. Сказывается неопределенность ролей, исполняемых сторонами - по благодеянию или по праву достается благо?; благодетель или должник тот, кто благо предоставляет? Решительно иначе получают, например, благотворительную медицинскую помощь, как и платную медицинскую услугу: в одном случае искренне благодарят, в другом - притязают на исполнение обязательства, и в обоих - дорожат полученным. По платной медицинской страховке не пропускают обследований, следят за качеством услуг, а заодно берегут здоровье, чтобы меньше болеть и платить. Государственных же и муниципальных больниц кто-то сторонится, пока не вынудит крайность, а кто-то делает из лечения увлечение, сочиняет поводы своим визитам к врачу и госпитализациям, имея в виду, что за них не нужно платить.
Если граждане не смирились с тем, что их народное существование завершено, они должны своей виной и ответственностью проживать свой долг, опасности, ошибки и нести бремя их последствий. Им нельзя вымышлять всесильное государство, чтобы на него сложить попечение о стариках, детях, родителях, соседях; чтобы обязать его всем помочь и всех накормить, поселить, обогреть, вылечить и выручить. Не вправе они, сберегая свой эмоциональный уют, не замечать и той очевидности, что государство приводят в действие люди, не столь одаренные и совестливые, чтобы именно им вручать огромные средства в расчете на их наилучшее употребление. Ведь известно, что с общим достоянием время от времени обращаются плохо и нечестно, распределяя средства, в частности по социальным правам. Публичная раздача благодеяний, особенно шумная, убеждает в том, что приобретать и сберегать свое по праву не так выгодно, как получать по начальственной благосклонности. Так, в громких катастрофах сердобольные чины награждают пострадавших такими утешениями, что перед ними меркнут и страховые возмещения, и личные старания удержать свой имущественный, социальный статус. Конституционный, ответственный образ поведения при этом проигрывает выгодам от начальственной заботы.
Не упустим "побочное", но важное последствие комбинации правоотношений и субъектов, о которой идет речь. Она, перерабатывая моральный долг в обязательства государства и ограничивая имущественную основу свободы, открыта развитию. Конституционным же основам расширение государственного вспомоществования опасно - оно может незаметно перейти границы, за которыми гражданская свобода пресекается. Широкая социальная опека если не прекращает, то вымывает из-под нее почву. Когда бы не эта опасность, социальные права следовало бы наращивать настолько, насколько позволяют средства - почему не предложить гражданам обильную социальную помощь, если она безвредна?
Но человеческая стойкость к соблазнам, как и решимость к свободе, небезграничны. И если возможность получить по праву содержание, кров, лечение, поручить свои заботы государству открыта, то отклонить ее не так просто. Соблазна больше даже не в самом получении благ, которые нечасто радуют и больше утомляют хлопотами и унижением, сколько в обещании, которое возбуждает надежду на льготно-социальное - будто бы бесплатное и выгодное.
Итак, отношения по поводу социальных прав субъектной определенности не лишены, а это признак, который позволяет отнести к субъективным правам человека те из них по крайней мере, что обязывают государство, работодателей и прочих контрагентов. Государство, однако, убеждая своей мощью и давая определенность правоотношениям со своим участием, не позволяет войти в прямой с ним контакт. Его заменяют субъекты, отношения с которыми обращаются в прозаическиформальные либо лично насыщенные связи с начальственными чинами. Сложный состав
субъектов и переплетение правоотношений затемняют существо социальных прав и обязательств. Заменяя собою нравственный долг, они впитывают его привкус и оттого теряют требовательную силу, уступая в ней полномерным правам человека. С этим, как и с неясностью своих оснований, социальные права и навлекают на себя славу намерений и программ.
О.О. МИРОНОВ
НОВАЯ КОНЦЕПЦИЯ ИНСТИТУТА УПОЛНОМОЧЕННОГО ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Миронов О.О., заведующий кафедрой государственно-правовых дисциплин Современной гуманитарной академии, доктор юридических наук, профессор (г. Москва).
Конституция Российской Федерации 1993 года учредила должность Уполномоченного по правам человека. Федеральный конституционный закон об Уполномоченном был принят в 1997 году. Он предоставил право субъектам Федерации учреждать у себя аналогичную должность. Еще до принятия данного Закона в двух субъектах - в Республике Башкортостан и Свердловской области - были приняты законы и назначены уполномоченные по правам человека. В настоящее время они имеются в более чем двух третях субъектов Российской Федерации. Недалеко время, когда в каждом субъекте Федерации будет данное должностное лицо.
При такой ситуации сохранение существующего порядка работы федерального Уполномоченного нецелесообразно. Он, по действующему Закону, рассматривает жалобы на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих. Подача жалобы уполномоченному по правам человека в субъекте Российской Федерации, говорит Закон, не является основанием для отказа в принятии аналогичной жалобы к рассмотрению федеральным Уполномоченным. Данное положение должно быть изменено. Следует освободить Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации от рассмотрения жалоб на государственные органы субъектов Федерации, органы местного самоуправления, их должностных лиц и служащих, так как скоро каждый субъект Федерации будет иметь аналогичное должностное лицо.
Согласно Федеральному конституционному закону российский Уполномоченный, в отличие от некоторых своих европейских коллег, не может отказаться от рассмотрения жалобы из-за ее малозначительности, нетипичности или по иным мотивам. Он обязан рассматривать все жалобы, отвечающие требованиям закона. В силу также и этих причин следует изменить его компетенцию при наличии уполномоченных по правам человека в субъектах Федерации. Необходима новая модель Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. Ее конструкция требует всестороннего обсуждения и практических дел. Это не может быть достигнуто путем внесения изменений и дополнений в существующий Федеральный конституционный закон. Должен быть принят новый, закрепляющий иные функции и компетенцию Уполномоченного. Его следует освободить от необходимости рассматривать каждую жалобу. Нецелесообразно превращать его и во вторую инстанцию, куда могли бы обращаться заявители, если их не удовлетворяют решения и действия уполномоченного по правам человека субъекта Федерации. Содействие региональному коллеге со стороны федерального омбудсмена было бы оправданно при нарушениях прав граждан федеральными структурами, имеющимися в субъектах РФ.
Видимо, координационные, информационно-аналитические функции, международная, законодательная деятельность, правовое просвещение будут составлять суть новой модели рассматриваемого института. При ее формировании следует использовать правовые акты, практику деятельности Верховного Комиссара ООН по правам человека, Комиссара Совета Европы по правам человека, федеральных омбудсменов в федеративных государствах (Австралия, Австрия, Канада и др.).
20 декабря 1993 г. Генеральная Ассамблея ООН Резолюцией N 48/141 учредила пост Верховного Комиссара по поощрению и защите всех прав человека (Верховный Комиссар ООН по правам человека). Он не рассматривает частные жалобы о нарушении прав и свобод человека в