сборник_конституционное_право_и_политика

федеральном и региональном уровнях. При этом в России преобладают во взаимоотношениях субъектов РФ с федеральными органами государственной власти институты конституционнополитической ответственности, хотя и регламентированные федеральным законодательством, но предусматривающие в качестве оснований такой ответственности утрату доверия.

Всвете конституционного регулирования властеотношений можно выделить два вида политической ответственности в зависимости от статуса ее субъектов: "горизонтальную" и "вертикальную" политическую ответственность, которые имеют модификации, вызванные политико-правовыми условиями реализации различных моделей разделения властей. "Горизонтальная" политическая ответственность возникает между органами государственной власти, действующими на одном территориальном уровне государства, взаимоотношения которых строятся на принципе разделения властей и разграничения компетенции без элементов соподчинения. Демократические начала "горизонтальной" политической ответственности получают развитие благодаря конституционной регламентации и осуществлению различных форм парламентской ответственности правительства и органов исполнительной власти.

"Вертикальная" политическая ответственность существует между органами государственной власти, действующими на различных территориальных уровнях государства (на федеральном и региональном, на региональном и муниципальном уровнях), взаимоотношения которых строятся на принципе разграничения предметов ведения и полномочий с элементами политического соподчинения. В условиях федеративных или унитарных децентрализованных государств (государств-регионов, регионалистских государств) введение и конституционно-правовое применение "вертикальной" политической ответственности способствует усилению централизации в системе органов государственной власти, возникновению элементов политического соподчинения органов местного самоуправления перед органами государственной власти субъектов Федерации, с одной стороны, и органов государственной власти субъектов Федерации перед федеральными органами государственной власти, с другой стороны. Демократические начала, развивающиеся в условиях "горизонтальной" ответственности, уступают место в "вертикальной" ответственности началам централизации и формированию института политического доверия перед главой государства и органами исполнительной власти.

Всовременном конституционном праве России интенсивно формируется институт федеративной ответственности, который является составной частью института ответственности в конституционном праве. Ответственность органов государственной власти субъектов Российской Федерации перед федеральными органами государственной власти может иметь юридическое и политическое измерение. Следовательно, федеративная ответственность, осуществляемая через юридические процедуры, может быть разделена на юридическую и политическую по характеру применяемых оснований. Федеративная юридическая ответственность наступает за правонарушения, совершенные органами государственной власти субъектов Российской Федерации (например, принятие неконституционных нормативных правовых актов или актов, противоречащих федеральному законодательству). Федеративная политическая ответственность наступает за утрату доверия органов государственной власти субъектов РФ перед федеральными органами государственной власти. С декабря 2004 г. в России получил развитие институт федеративной политической ответственности органов государственной власти субъектов РФ перед Президентом РФ.

Внесенный в Государственную Думу 28 сентября 2004 г. Президентом РФ проект Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" прошел через палаты Федерального Собрания РФ достаточно быстро по меркам законодательного процесса (был принят Государственной Думой 3 декабря 2004 г. и одобрен Советом Федерации 8 декабря 2004 г., подписан Президентом РФ 11 декабря 2004 г.). Новый Федеральный закон от 11 декабря 2004 г. <1> существенно преобразует российский федерализм, порядок реализации и характер мер ответственности органов государственной власти субъектов РФ. Помимо этого, данный Закон поднимает ряд важных теоретико-прикладных вопросов о природе и целях реализации конституционно-правовой ответственности как на уровне отдельных субъектов

Федерации, так и по линии взаимоотношений федеральных и региональных органов государственной власти.

--------------------------------

<1> Собрание законодательства РФ. 2004. N 50. Ст. 4950.

После принятия Федерального закона от 11 декабря 2004 г., предложенного Президентом РФ, можно говорить о появлении нового этапа в развитии конституционно-правовой ответственности, в котором будут преобладать элементы политического доверия в отношениях между Президентом РФ и исполнительными и законодательными органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Как показала практика применения института политического доверия, он стал важным инструментом административного подчинения высших должностных лиц субъектов РФ Президенту РФ, а также законодательной основой досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта РФ по политическим мотивам.

Федеральный закон от 6 октября 1999 г. ввел ряд санкций конституционно-правовой ответственности применительно к органам государственной власти субъектов Российской Федерации: предупреждение, отстранение от должности высшего должностного лица и роспуск законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ. Конституционный Суд РФ, проверив положения данного Закона на соответствие Конституции РФ, признал возможность регламентации данных мер ответственности в федеральном законе <1>. Отмеченные меры конституционно-правовой ответственности неразрывно связаны с совершением органами государственной власти субъектов РФ конституционных деликтов (правонарушений), поэтому они не могут рассматриваться как меры позитивной или политической ответственности. Вместе с тем реализация предусмотренных законом мер конституционно-правовой ответственности - процесс сложный и трудоемкий; как показывает практика, применения положений Закона, меры ответственности играют в основном превентивнопредупредительную роль.

--------------------------------

<1>Постановление Конституционного Суда РФ от 4 апреля 2002 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в связи с запросами Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) и Совета Республики Государственного Совета - Хасэ Республики Адыгея // Собрание законодательства РФ. 2002. N 15. Ст. 1497.

Федеральное законодательство закрепило новые формы конституционно-правовой ответственности органов государственной власти субъектов РФ, а также некоторых должностных лиц, которые инкорпорированы в текст конституций и уставов всех субъектов Федерации. Несомненно, что эти законодательные новации имеют позитивное значение и направлены на восстановление единой конституционной законности в правовом пространстве России, на предотвращение широко распространившихся в субъектах Федерации нарушений федеральной Конституции, федеральных конституционных и федеральных законов. При этом в законодательных нормах для реализации мер конституционной ответственности используются процедуры, которые обычно в конституционном праве играют иную роль. К таким процедурам отнесены роспуск законодательного органа государственной власти субъекта РФ высшим должностным лицом, выражение недоверия высшему должностному лицу. Так, законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ своим постановлением может выразить недоверие (доверие) высшему должностному лицу субъекта РФ (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) по трем основаниям, а также руководителям органов исполнительной власти субъекта РФ, в назначении которых на должность он принимал участие в соответствии с конституцией или уставом. Причем выражение недоверия влечет отставку отмеченных лиц - досрочное прекращение их полномочий <1>. Основаниями выражения недоверия высшему должностному лицу субъекта РФ являются: 1) издание им актов, противоречащих Конституции РФ, федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъекта РФ, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а высшее должностное лицо

субъекта РФ не устранит указанные противоречия в течение месяца со дня вступления в силу судебного решения; 2) иного грубого нарушения Конституции РФ, федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, конституции (устава) и законов субъекта РФ, установленного соответствующим судом, если это повлекло за собой массовое нарушение прав и свобод граждан (в ред. Федерального закона от 4 июля 2003 г.); 3) ненадлежащего исполнения высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) своих обязанностей (абзац введен Федеральным законом от 11 декабря 2004 г. N 159-ФЗ).

--------------------------------

<1> Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (ред. от 30.11.2011, с изм. от 29.02.2012) (с изм. и доп.,

вступающими в силу с 15.01.2012), пп. "д" п. 3 ст. 5, пп. "б" п. 1, п. 2 ст. 19 // СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005; 2000. N 31. Ст. 3205; 2001. N 7. Ст. 608; 2002. N 19. Ст. 1792; N 30. Ст. 3024; N 50. Ст. 4930; 2003. N 27 (II). Ст. 2709; 2004. N 25. Ст. 2484; 2011. N 48. Ст. 6732; N 49 (ч. I). Ст. 7039. Ст. 7042.

В свою очередь, согласно п. п. 2 и 3 ст. 9 того же Закона высшее должностное лицо субъекта РФ вправе принять решение о досрочном прекращении полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ в случае принятия данным органом конституции (устава) и закона субъекта РФ, иного нормативного правового акта, противоречащих Конституции РФ, федеральным законам, принятым по предметам ведения РФ и предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, конституции (уставу) субъекта РФ, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ не устранил их в течение шести месяцев со дня вступления в силу судебного решения. Такое решение принимается в форме указа (постановления).

Как правило, выражение недоверия является формой политической ответственности, в то время как федеральный закон придал ему значение конституционной ответственности за правонарушения. В сущности правильнее было бы назвать эту процедуру отрешением от должности, импичментом, которые ассоциируются с юридической ответственностью в конституционном праве. Федеральное законодательство должно гарантировать формы политической ответственности, которые могут быть предусмотрены в законодательстве субъектов РФ. Например, следует гарантировать институт выражения недоверия правительству (в тех субъектах РФ, где оно существует), отдельным руководителям министерств, управлений администрации или главе администрации по политическим соображениям со стороны законодательного органа субъекта РФ. В этом случае одно и то же наименование юридической процедуры будет использоваться для различных институтов политической и юридической ответственности.

Федеральный закон от 11 декабря 2004 г. установил меры политической ответственности по отношению к органам государственной власти субъектов РФ.

К таким мерам политической ответственности относятся: 1) отрешение Президентом РФ высшего должностного лица субъекта РФ от должности в связи с: а) выражением ему недоверия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации, б) с утратой доверия Президента РФ или в) за ненадлежащее исполнение своих обязанностей, а также в иных случаях, предусмотренных Федеральным законом от 11 декабря 2004 г. (п. 3.1 ст. 29.1); 2) досрочный роспуск законодательного органа субъекта РФ Президентом РФ в случае двукратного отклонения этим органом представленных Президентом РФ кандидатур (кандидатуры) высшего должностного лица субъекта РФ.

Применение данных мер политической ответственности связано с изменением порядка замещения должности высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ). Согласно Федеральному закону от 11 декабря 2004 г. (ст. 18) высшее должностное лицо субъекта РФ наделяется по представлению Президента РФ соответствующими полномочиями законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ.

Меры политической ответственности, без сомнения, способствовали установлению политического контроля Президента РФ за назначением и деятельностью высшего должностного лица субъекта РФ, а также косвенно и за деятельностью законодательного органа субъекта РФ. Данные меры, по всей видимости, ограничили и права субъектов РФ по самостоятельному формированию собственных органов государственной власти.

Согласно п. 9 ст. 19 Федерального закона N 184 (п. 9 в ред. Федерального закона от 05.04.2009 N 41-ФЗ) Президент РФ назначает временно исполняющего обязанности высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) на период до вступления в должность лица, наделенного полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), в случае:

а) досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ);

б) временного отстранения высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) от должности, в том числе по основаниям, предусмотренным п. 4 ст. 29.1 настоящего Федерального закона;

в) истечения срока полномочий высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) (пп. "в" введен Федеральным законом от 17.12.2009 N 319-ФЗ).

В свете стремления Президента РФ и Председателя Правительства РФ после 7-летнего применения института наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ возродить институт выборов должны меняться юридические процедуры привлечения к конституционно-правовой и конституционно-политической ответственности органов государственной власти субъектов РФ.

Представляется обоснованным возрождение института выборов высших должностных лиц субъектов РФ. При этом в федеральном законодательстве следует сохранить основания (предусматривающие совершение правонарушений) и порядок привлечения органов государственной власти субъектов РФ к конституционно-правовой ответственности федеральными органами государственной власти, а элементы конституционно-политической ответственности следует развивать во взаимоотношениях регионального парламента и высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ). Развитие форм парламентской политической ответственности должно привести к усилению роли и значения региональных парламентов в формировании законодательной политики регионов.

В.А. ЛЕБЕДЕВ

ПРАВОВОЙ СТАТУС И ИНСТИТУЦИОНАЛИЗАЦИЯ ПОЛИТИЧЕСКИХ ПАРТИЙ

Лебедев В.А., декан, заведующий кафедрой юридического факультета Челябинского государственного университета, доктор юридических наук, профессор.

Всовременном мире в условиях любой демократии, даже самой формальной, государство не может функционировать без политических партий. Будучи важнейшими посредниками между гражданами и властью, партии способствуют выработке и выражению политической воли граждан, воплощению интересов людей в принимаемые для их блага соответствующие решения органов власти. Деятельность политических партий способствует укреплению единства политической системы государства. Партии необходимы для создания и поддержания конкурентной политической среды, для развития политической ответственности граждан, для подготовки квалифицированных кадров в сфере политики.

Вподходе к определению роли политических партий в современном конституционном законодательстве существует несколько различных направлений. Первое - в конституциях нет упоминания о партиях; второе - в конституциях содержатся более или менее развернутые положения о роли политических партий и некоторые принципы организации деятельности

партий; третье - конституционно допускается существование только одной, правящей партии, другие запрещены; четвертое - запрещены все партии и поэтому в конституциях нет упоминания о партиях; и пятое - конституциями допускается деятельность только определенного числа конкретно названных партий или партий определенного профиля, а все остальные запрещаются

<1>.

--------------------------------

<1> Чиркин В.Е. Правовое положение политических партий: российский и зарубежный опыт // Журнал российского права. 1999. N 3/4. С. 125 - 126.

Закрепление в законодательстве института политических партий предполагает длительный и не лишенный противоречий процесс их организационного и правового становления.

Природа и сущность политической партии с давних времен были объектом острых научных дискуссий. При этом в фокусе внимания правоведов обычно оказывался вопрос об отнесении институтов политической партии к структурам гражданского общества или к государственноправовым институтам.

На наш взгляд, политическая партия тем и уникальна, что, будучи институтом гражданского общества, одновременно является и субъектом, участвующим в формировании и деятельности органов государственной власти.

По своей социальной природе партия является отделенным от государства общественным институтом, призванным представлять и отстаивать в политическом процессе интересы различных социальных слоев гражданского общества, обеспечивать контроль общества за деятельностью государства. Однако, не будучи носителем государственной власти, партия является важнейшим элементом механизма воспроизводства политической власти. Партия обеспечивает организованное участие граждан в политической жизни путем выдвижения своих кандидатов на выборах, прямо или косвенно участвует в деятельности органов государственной власти. Таким образом, "с одной стороны, партия предстает как институт гражданского общества, то есть как структурный элемент сферы частных отношений, не зависящих от государственной власти, а с другой - она выступает как часть государственно-политической системы" <1>.

--------------------------------

<1> Лапаева В.В. Право и многопартийность в современной России. М.: Норма, 1999. С. 182.

Двойственная природа политической партии имеет свое нормативное измерение. С одной стороны, политическая партия является добровольным самоуправляющимся негосударственным общественным объединением, создаваемым по инициативе граждан. С другой стороны, тот факт, что основным предназначением партии является ее участие в политической жизни общества, обусловливает потребность в более жестком по сравнению с иными общественными объединениями правовом регулировании порядка ее создания и деятельности. Политические партии создаются и обретают правовой статус в соответствии с действующим законодательством.

Федеральный закон от 11 июля 2001 г. N 95-ФЗ "О политических партиях" <1> предусматривает принципы образования, регистрации и деятельности политических партий и их региональных отделений, государственную поддержку и государственное финансирование политических партий (в зависимости от числа полученных на выборах голосов), формы их участия в выборах, гарантии их деятельности и механизмы контроля за соблюдением ими Конституции и законодательства. При этом согласно п. 1 ст. 3 указанного Закона политическая партия - это общественное объединение, созданное в целях участия граждан РФ в политической жизни общества посредством формирования и выражения их политической воли, участия в общественных и политических акциях, в выборах и референдумах, а также в целях представления интересов граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления.

--------------------------------

<1> Собрание законодательства РФ. 2001. N 29. Ст. 2950.

Для Конституции безразлично количество партий, их численный состав, идеология и т.д. Она ограничивается лишь установлением организационных и функциональных параметров существования общественных объединений. Речь идет о том, что, с одной стороны, принципы

организации общественного объединения не должны противоречить требованиям демократии и прав человека в том виде, в каком они выражены в Конституции, а с другой стороны, цели и деятельность общественных объединений должны быть тождественны конституционному строю <1>. В связи с этим Конституционный Суд РФ в Постановлении от 15 декабря 2004 г. N 18-П <2> подчеркнул, что законодатель вправе урегулировать правовой статус политических партий, в том числе условия и порядок их создания, принципы деятельности, права и обязанности, установить необходимые ограничения, касающиеся осуществления права на объединение в политические партии, а также основания и порядок государственной регистрации политической партии в качестве юридического лица. При этом осуществляемое законодателем регулирование, в силу ч. 1 ст. 17 Конституции, устанавливающей, что в Российской Федерации гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией, не должно искажать само существо права на объединение в политические партии, а вводимые им ограничения - создавать необоснованные препятствия для реализации конституционного права каждого на объединение и свободы создания и деятельности политических партий как общественных объединений, т.е. такие ограничения должны быть необходимыми и соразмерными конституционно значимым целям.

--------------------------------

<1>Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. В.Д. Зорькина. 2-е изд., пересмотр. М.: Норма; ИНФРА-М, 2011. С. 140.

<2> Собрание законодательства РФ. 2004. N 51. Ст. 5260.

Конституция устанавливает основы политической и социально-экономической системы общества, статус государственных органов и объединений граждан, систему прав и свобод человека и гражданина. А законы принимаются в целях реализации установлениями конституции, применительно к конкретной сфере жизни общества, деятельности государственных органов и общественных объединений. Поэтому в законах о политических партиях, устанавливается их правовая институционализация, а не конституционно-правовой статус.

Правовая институционализация, являясь особой формой институционализации партий, определяет процессы их формирования в качестве политико-правовых институтов. Эти процессы могут не совпадать по времени, так как формирование партий, как политического института, обычно предшествует их правовой регламентации, но они тесно взаимосвязаны. Универсализация тенденций правовой институционализации политических партий в современных государствах обусловлена рядом причин. Важнейшая из них - усиление взаимодействия политических партий и государственного механизма. При этом в условиях демократического режима партии, образно говоря, играют роль двигателя, приводящего в действие государственный механизм и обеспечивающего его нормальное функционирование. Поэтому в правовом государстве, получившем особенно широкое конституционное признание на современном этапе мирового конституционного процесса, появилась необходимость правовой регламентации политических партий - определения их правового статуса, введения их взаимоотношений с государством в правовые рамки.

Правовое регулирование деятельности политических партий является юридическим инструментом их институционализации. Но при этом не следует отождествлять институционализацию партий и правовое регулирование различных элементов их правового статуса. Институционализация партий не ограничивается только вопросами правового регулирования, она охватывает также вопросы правового воздействия на политические отношения, не реализуемые непосредственно через установление конкретных прав и обязанностей политических партий и связанных с ними субъектов права. Институционализация представляет собой также и процесс правового признания партий, установления их роли в государственном механизме, процесс становления и развития.

Поддерживая общепринятую как в отечественной, так и зарубежной науке точку зрения, мы считаем, что институционализация основных элементов политической системы и политических партий в частности - это задача именно конституционно-правового регулирования.

В то же время следует отметить, что вопрос о целесообразности и допустимости

закрепления статуса политических партий в нормах конституции до настоящего времени является предметом достаточно острых споров в научной среде.

Конституционный статус партий - это важнейшая гарантия, защищающая партии от произвола государства, а не угроза свободе их образования и деятельности. С.А. Авакьян справедливо отмечает: "Если нормы о партиях включены в конституцию государства, это означает их конституционализацию; если затем принимается текущий закон о партиях, налицо их законодательная институционализация" <1>.

--------------------------------

<1> Авакьян С.А. Конституционно-правовой статус политических партий в России: Учеб. пособие. М.: Норма; ИНФРА-М, 2011. С. 15.

Включение в конституции норм о политических партиях и их роли в обществе и государстве означает, что позитивное право признает их как институт, деятельность которого необходима для функционирования не только гражданского общества, но и всего государственного механизма.

Само по себе включение в конституцию норм, закрепляющих правовой статус политической партии, в равной мере может означать как юридическое оформление диктатуры одной партии, так и реальную заботу государства о месте и роли политических партий в жизни страны.

Впервые конституционные положения о партиях появились в советских конституциях. Например, в условиях тоталитарного социализма в нашей стране, начиная с Конституции СССР

1936 года, нормы, относящиеся к партиям, присутствовали в основных законах. Правда, как отмечает В.Е. Чиркин, они имели односторонний характер, так как речь шла по существу об одной партии - ВКП(б) (с октября 1952 года - КПСС), ее руководящей и направляющей роли в государстве и закреплении за ней роли ядра всех общественных и государственных организаций. И хотя толкование ст. 126 Конституции СССР 1936 г. теоретически не исключало существование других партий, провозглашавшаяся свобода объединения устанавливала, что передовые граждане страны объединяются в коммунистическую партию, а не передовые граждане и менее сознательные, по идее, могут создавать другие партии <1>. Положения о руководящей роли коммунистической партии были повторены в Конституциях РСФСР, вплоть до кардинальных изменений Основного Закона России в конце 80-х - начале 90-х годов.

--------------------------------

<1> Чиркин В.Е. Правовое положение политических партий: российский и зарубежный опыт

//Журнал российского права. 1999. N 3/4. С. 124.

Встранах тоталитарного социализма были аналогичные конституционные нормы, например Конституции Болгарии, Польши, Чехословакии говорили о существовании других партий, нередко перечисляли их, но на самом деле закрепляли ограниченную партийную систему, так как действовал незафиксированный в большинстве конституций принцип: другие партии могли быть лишь союзными с коммунистической партией, но не оппозиционными.

При всей негативной оценке такого подхода, фактически призванного передать государственную власть одной партии, обеспечить ее безраздельное господство, навеки закрепить в конституции ее "руководящую роль", следует все же отметить, что именно в странах тоталитарного социализма впервые было применено конституционное регулирование статуса политических партий.

Эти положения, предусматривающие создание единого партийно-государственного механизма, не были, разумеется, приняты демократическими конституциями, но сама концепция конституционного закрепления роли политических партий в обществе была ими воспринята.

Характерной особенностью новых конституций является регулирование постсоциалистических реалий общественной жизни. В текстах конституций государств, ранее составлявших СССР, особенно заметно стремление законодателей создать механизм, препятствующий возрождению тоталитарного общества и государства. Это отразилось и в подходе к определению роли политических партий.

Вотличие от основных законов других государств как демократических, так и недемократических, в Конституции Российской Федерации 1993 года не содержится положений о политических партиях, за исключением закрепления принципа политического многообразия и

многопартийности (п. 3 ст. 13).

Таким образом, можно сделать вывод, что в российской Конституции применен совершенно другой, новый подход к определению роли политических партий в конституционном законодательстве: она вообще не говорит о партиях, но признает "многопартийность".

При освещении статуса политических партий некоторые авторы используют широкое понятие институционализации политических партий, в рамках которой предлагают различать их конституционализацию, т.е. включение в конституцию государства основных принципов их статуса, и законодательную институционализацию, выражающуюся в принятии специального закона, закрепляющего порядок организации и деятельности политических партий.

Но несмотря на то, что Конституция Российской Федерации 1993 года не содержит отдельных статей, регламентирующих статус политических партий, их место и роль в системе политических институтов, можно с достаточной долей уверенности утверждать, что конституционализация политических партий воплощена в ряде конституционных норм, содержащихся в первом и втором разделах Конституции Российской Федерации. Это нормы ст. 13, которые регулируют основы правового положения общественных объединений в целом, и, в частности, в ч. 1 признается идеологическое многообразие, в ч. 2 указывается, что никакая идеология не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной, в ч. 3 признается политическое многообразие и многопартийность, в ч. 4 закрепляется равенство общественных объединений перед законом; следует отметить, что в ч. 5 используется и негативная формулировка: запрещаются создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание расовой, национальной и религиозной розни. В свою очередь, в ч. 1 ст. 30 признается право каждого на объединение и гарантируется свобода деятельности общественных объединений.

Таким образом, системная связь норм, содержащихся в Конституции Российской Федерации, позволяет выявить основные элементы правового статуса политических партий, которые могут быть конкретизированы в текущем законодательстве при условии полного соответствия его норм вышеназванным конституционным положениям.

Об этом свидетельствует и тот факт, что соответствующие конституционные положения, определяющие этот статус, не могут быть изменены обычным способом, а только в порядке усложненной процедуры.

Так, для пересмотра положений первой главы "Основы конституционного строя" Конституции Российской Федерации нужно, чтобы предложение о пересмотре положений первой главы было поддержано тремя пятыми голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. После этого в соответствии с федеральным конституционным законом созывается Конституционное Собрание, которое либо подтверждает неизменность Конституции Российской Федерации, либо разрабатывает проект новой Конституции Российской Федерации, который принимается Конституционным Собранием двумя третями голосов от общего числа его членов или выносится на всенародное голосование. При проведении всенародного голосования Конституция Российской Федерации считается принятой, если за нее проголосовало более половины избирателей, принявших участие в голосовании, при условии, что в нем приняло участие более половины избирателей (ч. ч. 2, 3 ст. 135 Конституции Российской Федерации).

Как особую форму институционализации политической партии можно рассматривать правовые позиции, содержащиеся в решениях Конституционного Суда Российской Федерации.

В качестве примеров можно назвать Постановление Конституционного Суда РФ от 1 февраля 2005 г. N 1-П в связи с жалобой общественно-политической организации "Балтийская республиканская партия", которая была ликвидирована в связи с невыполнением в установленный срок предписаний об использовании в своем наименовании слова "партия", так как не отвечала критериям, установленным Федеральным законом для политических партий (2005 г.) <1>; Постановление Конституционного Суда РФ от 15 декабря 2004 г. N 18-П в связи с жалобами общероссийской общественной политической организации "Православная партия России" и граждан, членов политических партий "Российская Христианско-Демократическая

партия", "Русский Общенациональный Союз", которым было отказано в регистрации в качестве политических партий (2004 г.) <2>.

--------------------------------

<1>Постановление Конституционного Суда РФ от 1 февраля 2005 г. N 1-П "По делу о проверке конституционности абзацев второго и третьего пункта 2 статьи 3 и пункта 6 статьи 47 Федерального закона "О политических партиях" в связи с жалобой общественно-политической организации "Балтийская республиканская партия" // Собрание законодательства РФ. 2005. N 6.

Ст. 491.

<2>Постановление Конституционного Суда РФ от 15 декабря 2004 г. N 18-П "По делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 9 Федерального закона "О политических партиях" в связи с запросом Коптевского районного суда города Москвы, жалобами общероссийской общественной политической организации "Православная партия России" и граждан И.В. Артемова

иД.А. Савина" // Собрание законодательства РФ. 2004. N 51. Ст. 5260.

Вкачестве вспомогательных форм правовой институционализации можно рассматривать ряд подзаконных актов, касающихся вопросов, связанных с процедурой регистрации политических партий, порядка ведения ее финансовой отчетности, а также конституции, и законы субъектов Российской Федерации, нормативные акты муниципальных образований, которые приняты в соответствии с федеральным законодательством и в его развитие.

К ним можно отнести нормативные правовые акты Президента Российской Федерации <1>, постановления Центральной избирательной комиссии Российской Федерации <2>.

--------------------------------

<1>Указ Президента РФ от 20 декабря 1993 г. N 2227 "О мерах по совершенствованию избирательной системы в Российской Федерации" (с изм. и доп. от 25 июля 2000 г., 10 января 2003 г.) // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. N 52. Ст. 5060.

<2> Постановление Центральной избирательной комиссии РФ от 1 июня 2004 г. N 105/826-4 "О Программе исследований в области совершенствования законодательства о выборах и референдумах в Российской Федерации и оказания научно-методической помощи участникам избирательного процесса на 2004 - 2006 годы" // Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. 2004. N 10.

Последними по уровню законодательного регулирования являются локальные акты самой политической партии - положения ее устава, программы, а также принятые на их основе и в соответствии с ними иные акты: положения о руководящих органах партии, об уплате членских взносов, об аппарате партии, должностные инструкции ее работников и другие.

Идеология политической партии находит наиболее полное выражение в ее программе, в которой, исходя из определенной системы ценностей, партия формулирует коллективную цель для общества, обязуясь воплотить ее в случае избрания. Программы политических партий, являясь одной из форм их правовой институционализации, одновременно являются и квалифицирующим признаком политических партий.

В.И. ЕРЫГИНА

ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВАЯ ФОРМА ПОЛИТИЧЕСКИХ ПАРТИЙ И ЕЕ МОДЕРНИЗАЦИЯ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

Ерыгина В.И., доцент кафедры теории и истории государства и права юридического факультета Белгородского государственного национального исследовательского университета.

Политический кризис в России, обнажившийся в конце 2011 г. после выборов в Государственную Думу, потребовал незамедлительного принятия ряда мер со стороны власти, направленных на демократизацию общественных отношений и придание управляемого характера различным протестным движениям. Одним из легитимных путей разрешения политического конфликта, позволяющим правящей элите снять социальную напряженность, является интеграция

в партийную систему новых политических организаций, в том числе и тех, кто отрицательно относится к действующей власти, при этом допускается возможность выражать это недовольство мирным, законным способом. Президент РФ в декабре 2011 г. предложил значительно снизить (в 80 раз!) требования к минимальной численности политических партий, тем самым показав готовность власти пойти на существенное реформирование политической системы и на учет мнения оппозиции. Кстати, это предложение не способствовало умиротворению идеологов протестных настроений, вероятно, вследствие их априорного недоверия к власти, сложившегося за последнее десятилетие, когда наблюдалась тенденция искусственного сокращения количества партий, недопущения реальной конкуренции и неуправляемых публичных протестных выступлений. В связи с этим актуальным является исследование проблемы организационноправовых форм создания и деятельности политических партий в условиях общественнополитических реалий современной России.

Политическая партия является разновидностью общественных объединений, основанной на индивидуальном членстве граждан, добровольно выразивших свою волю всесторонне поддерживать ее, принимать участие в реализации ее целей и задач. Каждая партия избирает для себя внутреннюю организационную структуру таким образом, чтобы, во-первых, сплотить своих активных единомышленников на базе определенной идеологической концепции, во-вторых, реализовать право граждан на участие в политической жизни страны, и прежде всего в выборах и референдумах, и, в-третьих, соответствовать установленным законом рамкам под страхом лишения правового статуса и отказа в регистрации в качестве юридического лица. Законодательство РФ предписывает партиям определенный порядок организации, вводит ограничения на создание и деятельность политических партий в целях общественной безопасности и соблюдения принципа равноправия граждан.

Отечественной науке известны дискуссии по целому ряду вопросов, связанных с организационно-правовой формой деятельности политических партий. Первая такая спорная проблема появилась более ста лет назад и связана с вопросом о членстве в партии. Разногласия по данному вопросу стали причиной раскола Российской социал-демократической рабочей партии в начале XX в. на две фракции: большевиков и меньшевиков. До II съезда РСДРП, состоявшегося летом 1903 г., никто, кроме В.И. Ленина, в России не занимался разработкой организационных задач и принципов построения партии, поэтому другой модели партийной организации, кроме изложенной им в работе "Что делать?", практически не было. П.Б. Аксельрод считал необходимым разграничить понятия "партия" и "организация". Он советовал не оставлять вне партии людей, которые сознательно, хотя и не совсем активно, примыкают к организации <1>.

--------------------------------

<1> Второй съезд РСДРП. Июль - август 1903 года: Протоколы. М., 1959. С. 262, 267.

Меньшевистскими лидерами была сформулирована еще одна важнейшая проблема демократизации внутреннего устройства партии. Формально-бюрократическому централизму ленинского типа партии меньшевики противопоставили избавление от формализма и бюрократических препон в отношениях между центром и партийными организациями, расширение рамок партийной организации, самостоятельность членов партии при выполнении ее задач, подразумевавшей их инициативность и ответственность.

Используя конкретно-исторические знания о порядке приема в члены партии, о взаимоотношениях между центральными и местными учреждениями партий и их рядовыми членами, ученые сумели классифицировать политические партии по различным типам их организации. Так, С.Е. Заславский выделил четыре уровня формализации внутрипартийных отношений: слабый, ограниченный, жесткий и тотальный в зависимости от возможности создания в партиях фракций, внутрипартийных групп, возможности действий членов партий в соответствии со своими убеждениями <1>. С.А. Авакьян выделил две основные модели партийных организаций, сложившихся в разных странах: первый тип партии напоминает общественное движение, так как в ней отсутствует формальное членство, а граждане демонстрируют свою принадлежность к партии в основном путем пожертвований и личного голосования за нее; второй тип партии характеризуется формальным членством, предполагающим официальное вступление граждан в партию. Именно последнюю модель С.А. Авакьян называет наиболее подходящей для