сборник_конституционное_право_и_политика
.pdfравное право и обязанность родителей; трудоспособные дети, достигшие 18 лет, должны заботиться о нетрудоспособных родителях; п. "ж" ч. 1 ст. 72 - в совместном ведении Российской федерации и субъектов Российской Федерации находится... защита детства.
Всоответствии с этим конституционным принципом выстраивается государственная политика в отношении семьи, и прежде всего детей. Данные положения являются приоритетными для Российской Федерации и закреплены в национальном законодательстве.
Впреамбуле Федерального закона от 24 июля 1998 г. N 124-ФЗ "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации" закреплено: "Государство признает детство важным этапом жизни человека и исходит из принципов приоритетности подготовки детей к полноценной жизни
вобществе, развития у них общественно значимой и творческой активности, воспитания в них высоких нравственных качеств, патриотизма и гражданственности" <1>.
--------------------------------
<1> Федеральный закон от 24.07.1998 N 124-ФЗ "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации" (в ред. от 20.07.2000) // Собрание законодательства РФ. 1998. N 31. Ст.
3802.
Одновременно принцип особой государственной защиты прав ребенка вытекает из содержания Конвенции ООН "О правах ребенка" <1>, где в качестве гаранта прав ребенка, находящегося в пределах его юрисдикции, выступает государство. Основание для такого вывода дают такие выражения в тексте Конвенции, как "государства-участники обязуются", "государстваучастники обеспечивают", "государства-участники признают", "государства-участники принимают меры". Более того, Н. Кантвел, например, считает, что правильнее рассматривать положения Конвенции ООН "О правах ребенка" не как перечень прав, а как "компиляцию обязанностей государств по отношению к детям" <2>.
--------------------------------
<1>Конвенция о правах ребенка. Принята и открыта для подписания, ратификации и присоединения Резолюцией 44/25 Генеральной Ассамблеи ООН от 20 ноября 1989 г. // Международные акты о правах человека: Сборник документов. М.: Норма, 2000.
<2> Cantwell, N. The History, Content, and Impact of the Convention on the Rights of the Child / N. Cantwell; University of Chent, Children's Rights Center, Understanding Children's Rights. Chent: University Press, 1998. P. 378.
Вместе с тем в данной сфере правового регулирования есть значительные проблемы. Так конституционная обязанность государства, связанная с "защитой детства", т.е. всеобъемлющим и обязательным обеспечением государством прав и законных интересов детей, по мнению О.В. Пристанской, подменяется юридически неопределенными и не имеющими четких критериев оценки обязанностями государственной поддержки детства <1>.
--------------------------------
<1> Пристанская О.В. Защита детей от информации, наносящей вред их здоровью и развитию: Выступление на секции XIII Международных Рождественских образовательных чтений "Воспитательная роль телевидения в обществе" // URL: http://www.kroutov.ru/content/rgs/rgs12.shtml.
В России на федеральном уровне отменена такая важнейшая правовая гарантия охраны детства, как "установление и соблюдение государственных минимальных социальных стандартов основных показателей качества жизни детей" <1>, что противоречит принципам единства законности и равенства всех детей перед законом, создает предпосылки дискриминации детей, проживающих в разных субъектах Федерации <2>.
--------------------------------
<1> Федеральный закон от 24 июля 1998 г. N 124-ФЗ "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации" (ст. 4) // Собрание законодательства РФ. 1998. N 31. Ст. 3802.
<2> Пристанская О.В. Защита детей от информации, наносящей вред их здоровью и развитию: Выступление на секции XIII Международных Рождественских образовательных чтений "Воспитательная роль телевидения в обществе" // URL:
http://www.kroutov.ru/content/rgs/rgs12.shtml.
Одновременно Россия отдает отчет неудовлетворительному положению детей. Острота и масштаб наиболее тяжелых проблем детства снижаются недостаточно, что создает серьезную угрозу будущему нашей страны. Младенческая, детская и материнская смертность остаются пока намного выше уровня соответствующих показателей в развитых странах, ухудшается здоровье детей, растет заболеваемость детей социально обусловленными заболеваниями, прежде всего туберкулезом и ВИЧ/СПИД. Бедность семей с детьми затрудняет многим детям доступ к базовым социальным услугам и развитию. Не прекращается рост социального сиротства, угрозу национальной безопасности и будущему России представляют наркомания, токсикомания и алкоголизм среди детей и подростков. Острой социальной проблемой стали насилие по отношению к детям, различные формы эксплуатации детей, детская беспризорность и безнадзорность. Ухудшение экологической обстановки, неблагоприятные условия труда женщин, недостаточные возможности для здорового образа жизни, высокий уровень заболеваемости родителей, особенно матерей, ведут к росту детской заболеваемости и инвалидности.
Данные проблемы не могут быть решены без целенаправленной и постоянной работы государства, основной задачей которого является формирование эффективно функционирующей системы охраны прав и защиты интересов детей, обеспечивающей условия для улучшения качества жизни и развития детского населения всех категорий и отвечающей международным нормам и стандартам. Наиболее полно и последовательно роль государства в организации сферы детства может быть представлена на основе анализа разнообразных государственных концепций
ипрограмм, сформированных по тематике детства.
ВРоссии с 1994 года реализуется комплекс Программ "Дети России", который в разные годы включал от 6 (в 1994 г.) до 10 (в 2002 г.) программ. В их числе "Дети-инвалиды", "Дети-сироты", "Дети Чернобыля", "Дети Севера", "Здоровый ребенок", "Одаренные дети", "Дети семей беженцев и вынужденных переселенцев", "Профилактика безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" и другие <1>.
--------------------------------
<1>Указ Президента РФ от 18 августа 1994 г. N 1696 "О президентской программе "Дети России" // Собрание законодательства РФ. 1994. N 17. Ст. 1955; Постановление Правительства РФ от 25 августа 2000 г. "О федеральных целевых программах по улучшению положения детей в Российской Федерации на 2001 - 2002 годы" // Собрание законодательства РФ. 2000. N 37. Ст. 3712; Постановление Правительства РФ от 3 октября 2002 г. N 732 "О Федеральной целевой программе "Дети России" на 2003 - 2006 гг. // Собрание законодательства РФ. 2002. N 41. Ст. 3984.
Актуальность программ и состав подпрограмм определялись исходя из данных мониторинга о социально-экономическом положении детей в России, Конвенции ООН по правам ребенка, Всемирной декларации об обеспечении выживания, защиты и развития детей, других международно-правовых актов, Концепции демографического развития Российской Федерации на период до 2015 года, приоритетов государственной политики в отношении детей, а также результатов ранее действовавших федеральных целевых программ по острейшим проблемам детства.
За годы реализации федеральных целевых программ по улучшению положения детей в Российской Федерации удалось сформировать адекватную рыночным условиям и современному этапу развития законодательную базу, найти принципиально новые механизмы и институты осуществления государственной политики в отношении детей. При этом возникли и динамично развиваются новые институты поддержки детей и семей с детьми, направленные на предупреждение, профилактику и разрешение проблем социального неблагополучия. Получили развитие перспективные формы устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, на воспитание в приемные семьи.
Программно-целевой метод в решении проблем детства позволил обеспечить достаточно высокий уровень межведомственной координации, укрепить механизм формирования и реализации государственной социальной политики в области защиты и обеспечения прав и интересов детей, их выживания и развития. Возросла роль органов исполнительной власти
субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в обеспечении прав ребенка, что позволило внедрить на практике многообразные формы профилактики детского неблагополучия и принципы адресности при оказании помощи детям и семьям, имеющим несовершеннолетних детей.
В декабре 2007 года были утверждены Основные направления государственной социальной политики по улучшению положения детей в Российской Федерации до 2010 года, закрепленные в Федеральной целевой программе "Дети России" на 2007 - 2010 годы". Приоритетными в них определены: охрана и укрепление здоровья детей и подростков; проведение профилактической работы с семьями для предупреждения их социального неблагополучия; повышение эффективности государственной системы поддержки детей, находящихся в особо сложных обстоятельствах, в том числе детей-инвалидов, детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей; создание условий для активного включения детей в социально-экономическую и культурную жизнь общества <1>.
--------------------------------
<1>Постановление Правительства РФ от 21 марта 2007 г. N 172 "О Федеральной целевой программе "Дети России" на 2007 - 2010 годы" // Собрание законодательства РФ. 2007. N 14. Ст.
1688.
Учитывая, что это уже не первая программа, направленная на создание благоприятных условий для комплексного развития и жизнедеятельности детей, а также государственной поддержки детей, новизна данной Программы состоит в следующем:
-ориентированность как на поддержку и развитие детей, так и на профилактику семейного неблагополучия и поддержку семей, оказавшихся в трудной жизненной ситуации, в первую очередь семей с детьми-инвалидами;
-использование современных технологий и инноваций при решении проблем семей с детьми в целом и проблем детей в частности;
-направленность мероприятий Программы на достижение измеряемых результатов, оцениваемых целевыми показателями и индикаторами.
Однако, несмотря на реализуемые Россией мероприятия, основной сферой применения которых стали права и интересы детей, еще имеются проблемы и нерешенные вопросы. Так, срок реализации Федеральной целевой программы "Дети России" на 2007 - 2010 годы" уже истек. Что дальше?
Участие государства в решении обозначенных проблем детства, на наш взгляд, должно основываться не на абстрактной, а на конкретной приоритетности интересов ребенка. Это должно находить отражение как в содержании политики государства в экономической, социальной, духовной и иных сферах жизни, так и в повышении качества принимаемых законов и всей организационно-юридической деятельности. Проблемы детства должны занять центральное место в праве. Но "не через методологию формальной приоритетности, а через достижение максимальной полноты" <1> реализации интересов ребенка. Все существующие абстрактные лозунги и декларации должны быть преобразованы в конкретные законодательные формулировки, в реально выполнимые решения по совершенствованию правового материала, регулирующего сферу детства и обеспечивающего фактическое и юридическое положение детей. Поэтому деятельности государства в сфере детства должен быть придан государственный стратегический долгосрочный характер.
--------------------------------
<1> Синюков В.Н. Российская правовая система. Саратов, 1994. С. 244.
В настоящее время в Российской Федерации идет работа по разработке Национального плана действий в интересах детей Российской Федерации <1>, который должен обеспечить защиту детства в самом широком смысле этого слова, обеспечить физическое, духовное и нравственное здоровье и качественное образование юных россиян независимо от того, где они живут и насколько обеспечены их родители. В основу проекта легли предложения 19 заинтересованных министерств и ведомств РФ. В марте 2012 года в Совете Федерации проведены парламентские слушания по данной теме с участием представителей субъектов РФ. Уже с учетом
рекомендаций этих слушаний формируется окончательный вариант Национального плана действий в интересах детей Российской Федерации до 2020 г. <2>.
--------------------------------
<1> Такой документ уже действовал в Российской Федерации - см. Указ Президента РФ от 14 сентября 1995 г. N 942 "Об утверждении Основных направлений государственной социальной политики по улучшению положения детей в Российской Федерации до 2000 года (Национального плана действий в интересах детей) // Собрание законодательства РФ. 1995. N 38. Ст. 3669.
<2> Защитить интересы детей России URL: http://council.gov.ru/print/inf_ps/chronicle/2011/12/item18502.html.
Однако название данного документа, как представляется, не отражает его содержание, так как план содержит систему мероприятий только на один календарный год, включая в себя последовательность и сроки выполнения работ, исполнителей, источники и объемы финансирования. В то время как идея Национального плана действий в интересах детей Российской Федерации исходит из гораздо более масштабного объема действий государства в данной сфере. Представляется, что необходимо придать данному документу статус концепции, в рамках которой должны быть разработаны соответствующие программные мероприятия с планом соответствующих действий.
Обратим внимание и на такой аспект государственной политики в сфере детства, как государственный доклад о положении детей (ст. 22 Федерального закона "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации").
Государственный доклад о положении детей в Российской Федерации ежегодно разрабатывается в целях обеспечения органов государственной власти Российской Федерации объективной систематизированной аналитической информацией о положении детей в Российской Федерации и тенденциях его изменения, для определения приоритетных областей и направлений деятельности по решению проблем детства, а также в целях разработки необходимых мероприятий по обеспечению прав детей, их защиты и развития. Указанный доклад представляется Правительством Российской Федерации палатам Федерального Собрания Российской Федерации. Порядок его разработки, распространения, опубликования определяется Правительством Российской Федерации <1>.
--------------------------------
<1>Постановление Правительства РФ от 2 ноября 2000 г. N 839 "Об утверждении Правил разработки и распространения государственного доклада о положении детей в Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 2000. N 45. Ст. 4488; Постановление Минтруда РФ от 17 января 2001 г. N 8 "Об утверждении Методических рекомендаций по подготовке материалов к государственному докладу о положении детей в Российской Федерации" // Бюллетень Министерства труда и социального развития Российской Федерации. 2001. N 2.
Доклад основывается на официальных материалах федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации. В докладе отражены вопросы уровня жизни семей с детьми, состояния здоровья, питания, образования, воспитания и развития детей, трудовой занятости подростков. Специальные главы посвящены положению детей, находящихся в трудной жизненной ситуации (детей-сирот, безнадзорных и беспризорных детей, детей-инвалидов, детей, проживающих в районах Крайнего Севера, детей мигрантов и др.), а также развитию мер по их защите и социальной поддержке. В приложении к докладам приводятся статистические показатели, характеризующие динамику изменения положения детей, а также перечень основных нормативных правовых актов, принятых в текущем отчетном году, оказывающих влияние на различные аспекты жизнедеятельности детей.
Учитывая, что в докладе представлена объективная систематизированная и аналитическая информация о положении детей в Российской Федерации и тенденциях его изменения, представляется, что его содержание интересно не только палатам Федерального Собрания РФ, но и любым интересующимся лицам. Однако обратим внимание на то, что данный документ официально не публикуется. То есть он становится известен достаточно ограниченному кругу лиц.
Конечно, доклад не содержит нормативных положений, вместе с тем он содержит важную, а главное достоверную и систематизированную информацию о правовом регулировании детства в Российской Федерации, поэтому затрагивает интересы многих лиц, граждан РФ.
Всоответствии с п. п. 7 и 8 Правил разработки и распространения государственного доклада
оположении детей в Российской Федерации по поручению Правительства Российской Федерации распространение государственного доклада о положении детей в Российской Федерации, в том числе его опубликование, обеспечивает Министерство здравоохранения и социального развития РФ. Доклад публикуется отдельным изданием и направляется в федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Доклад распространяется бесплатно. Из данного положения также видно, что доступ к данному докладу имеют только органы государственной власти.
Представляется, что в Российской Федерации распространение столь важной информации должно быть официальным в средствах массовой информации. Поэтому необходимо внести изменения в п. 8 Правил разработки и распространения государственного доклада о положении детей в Российской Федерации: "8. Доклад подлежит опубликованию в официальных печатных изданиях, публикуется отдельным изданием и направляется в федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Доклад распространяется бесплатно".
Таким образом, современное состояние сферы детства в России показывает, что требуется принятие комплексных долгосрочных мер по преодолению негативных явлений, проведению кардинальных организационных и структурных преобразований, просвещению общества в вопросах охраны прав и защиты интересов детей, в соответствии с современными социальноэкономическими и политическими требованиями и с целью улучшения качества жизни детей.
Д.С. ВЕЛИЕВА
СТРАТЕГИЧЕСКИЕ НАПРАВЛЕНИЯ КОНСТИТУЦИОННОЙ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКИ
Велиева Д.С., заведующая кафедрой конституционного и международного права Поволжского института им. П.А. Столыпина Российской академии народного хозяйства и государственной службы, доктор юридических наук, доцент (г. Саратов).
Конституционная экологическая политика направлена на достижение конституционно значимых целей и задач: реализацию права настоящего и будущего поколений людей на благоприятную окружающую среду; обеспечение рационального использования и охраны природных ресурсов; обеспечение устойчивого развития и обеспечение экологической безопасности России.
Экологическая политика реализуется посредством деятельности органов публичной власти во взаимодействии с институтами гражданского общества.
Цель государственной экологической политики заключается в обеспечении гармоничного, динамично-сбалансированного развития экономики, общества, природы. Разработка и реализация экологической политики являются сложными задачами не только в связи с принципиальной важностью экологических проблем для жизни страны, но и в связи с научной неопределенностью, характерной для многих важнейших прикладных и концептуальных вопросов.
Исходя из значимости конституционной экологической политики, можно выделить следующие ее стратегические направления.
Во-первых, совершенствование нормативно-правовой базы ее реализации. Приоритетные направления развития нормативной правовой базы регулирования обеспечения экологической безопасности:
- разработка новой Экологической доктрины, определяющей цели, направления, задачи и принципы проведения в Российской Федерации единой государственной политики в области охраны окружающей среды, использования природных ресурсов и обеспечения экологической
безопасности, утвержденной указом Президента РФ;
-обоснованное разграничение полномочий Российской Федерации и ее субъектов в сфере охраны окружающей среды и природопользования;
-создание экономических и финансовых механизмов в области охраны окружающей среды, рационального природопользования, реформирование системы платежей за природные ресурсы;
-четкое разграничение функций и координация между органами, осуществляющими государственный экологический контроль и контроль природных ресурсов, предотвращающий их несанкционированное и экономически неэффективное использование;
-развитие законодательства в области охраны окружающей среды и природопользования в целом, по отдельным видам природных ресурсов и компонентам природной среды, видам их использования и видам воздействия на окружающую среду (законы о растительном мире, атмосферном воздухе, почвах, питьевой воде, рыболовстве);
-развитие нормативной правовой базы для эффективной реализации отдельных функций государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды;
-законодательное закрепление защиты населения от различных видов неблагоприятного воздействия.
Нормативно-правовая база и система нормативов качества окружающей среды и допустимого воздействия на нее должны быть ориентированы на поэтапное решение экологических проблем и создание соответствующих механизмов, а также должны обеспечивать условия для достижения экологически безопасных уровней воздействия на окружающую среду наиболее экономически эффективными средствами.
Во-вторых, признание на государственном уровне экологических проблем должно повлечь за собой не только совершенствование законодательной базы обеспечения экологической безопасности, охраны окружающей среды и природных ресурсов, но и разумное реформирование существующей системы специально уполномоченных органов в сфере охраны окружающей среды. Целесообразным является создание системы таких органов, возглавляемых Министерством охраны окружающей среды РФ. Требуется также формирование и отдельной, самостоятельной структуры по вопросам использования и охраны природных ресурсов (Министерство природных ресурсов РФ). Постановка данной проблемы связана с отсутствием специально уполномоченного органа исполнительной власти по обеспечению экологической безопасности.
В-третьих, следует использовать модель согласования разнонаправленных интересов (экономических, экологических и т.п.) в сфере обеспечения экологической безопасности на основе институциональной структуры социально-партнерских отношений.
Существуют все необходимые предпосылки развития социально-партнерских отношений в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности. Представляется целесообразным создание на всех уровнях (федеральном, региональном, местном) трехсторонних комиссий в составе: представителей органов государственной власти и местного самоуправления; крупных предприятий; общественных организаций, занимающихся вопросами охраны окружающей среды.
Целями деятельности таких комиссий должны стать:
-обсуждение законопроектов и проектов иных нормативно-правовых актов, затрагивающих вопросы экологической безопасности;
-заключение коллективных соглашений по вопросам обеспечения экологической безопасности;
-консультации по проблемам применения законодательства, связанным с обеспечением экологической безопасности, и т.п.
Сложность и важность задачи формирования государственной экологической политики России предполагают участие в ее разработке общественных организаций, экологических партий
идвижений. В период острой социально-экологической напряженности установление конструктивного взаимодействия органов власти с этими партиями и движениями может превратиться в одно из необходимых условий сохранения управляемости социальноэкологических процессов.
В-четвертых, экологическая политика должна быть совместимой с социальной политикой,
способствуя улучшению здоровья населения, созданию экологически благоприятных условий для его проживания, развитию экологического сознания и образования, экологичной структуры потребления и спроса, общественного участия в принятии решений, относящихся к окружающей среде, и контроля за их выполнением.
Достойная жизнь человека возможна только в условиях благоприятной окружающей среды. Следовательно, обеспечение права на благоприятную среду обитания следует рассматривать как составную часть конституционного права на благоприятную окружающую среду. Последнее имеет существенное значение для основополагающих конституционных прав. Результатом обеспечения права на благоприятную окружающую среду являются право на жизнь, право на охрану здоровья. Обязательной составляющей стандартов достойного уровня жизни должны быть и экологические факторы, наличие благоприятной, здоровой окружающей среды.
В-пятых, гуманитарный аспект обеспечения экологической безопасности страны предполагает утверждение новой мировоззренческой доминанты в обществе - формирование экологической культуры. Деятельность в данном направлении, а именно в сфере экологического образования и просвещения, имеет исключительно жизненно важное значение и связана с перспективами выживания или деградации российской нации. Экологическую культуру в связи с этим следует воспринимать не только как способ обеспечения экологической безопасности, но и как эффективное средство профилактических мер.
Разработку государственной экологической политики, ее важнейших направлений (программ, проектов) следует осуществлять таким образом, чтобы обеспечить формирование экологического мировоззрения населения, включающего духовное и нравственное воспитание, образование, освоение мировых природоохранных стандартов взаимодействия в системе "природа - человек - общество"; добиться конструктивного сотрудничества общества, государства, граждан в деле охраны здоровья человека и окружающей среды; обеспечить внедрение экологически приемлемых технологий, рациональное использование природных ресурсов страны; разработать систему экологического правопорядка; превратить эколого-экономические факторы в неотъемлемый компонент управления экономическим и социальным развитием страны; реализовать неотъемлемое право каждого гражданина на благоприятную и безопасную окружающую среду. Научных знаний, технологий, людских и природных ресурсов вполне достаточно, чтобы Россия вышла из экологического кризиса.
В-шестых, на современном этапе развития общества и государства становится очевидным, что решение экологических проблем на любом уровне (глобальном, региональном, национальном и т.д.) возможно при комплексном подходе к решению социально-экономических и научно-технических проблем. Данный вариант предполагает использование интеграционного принципа, суть которого заключается во взаимосвязи технических, экологических, социальных и экономических показателей, а также вариативности возможных решений, обеспечивающих выполнение требований по экологической безопасности.
Данный принцип закреплен в ст. 3 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", согласно которому хозяйственная и иная деятельность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц, оказывающая воздействие на окружающую среду, должна осуществляться на основе сочетания интегрированного и индивидуального подходов к установлению требований в области охраны окружающей среды к субъектам хозяйственной и иной деятельности, осуществляющим такую деятельность или планирующим осуществление такой деятельности.
Интегрированный подход в сфере охраны окружающей среды обусловлен единством объекта - окружающей среды, взаимосвязью и взаимообусловленностью процессов и явлений в ней. Изменение состояния вод, земель, атмосферного воздуха в силу действия законов развития природы требует единых подходов, единых принципов и механизмов регулирования общественных экологических отношений. В сфере взаимодействия общества и природы наличествует множество правовых проблем, которые не могут быть решены в отраслевом законодательстве - земельном, горном и ином. К таким проблемам относятся, в частности, обращение с твердыми отходами производства и потребления, с токсичными и радиоактивными веществами и материалами, агрохимизация, регулирование и оценка воздействия планируемой
деятельности на окружающую среду, проведение экологической экспертизы, экологической сертификации, аудита и другие. Значимыми являются и вопросы реализации и защиты экологических прав и интересов личности.
II. ПОЛИТИКО-ТЕРРИТОРИАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ
Н.М. ДОБРЫНИН
КОНСТИТУЦИОНАЛИЗМ И ПОЛИТИЧЕСКИЙ РЕЖИМ В СОВРЕМЕННОМ РОССИЙСКОМ ФЕДЕРАЛИЗМЕ: ОБЯЗАТЕЛЬНОЕ И РЕАЛЬНОЕ
Добрынин Н.М., профессор кафедры конституционного и муниципального права Института права, экономики и управления Тюменского государственного университета, доктор юридических наук.
Конституционализм определяется в конституционно-правовой науке как комплексная общественно-политическая и государственно-правовая категория, основы которой составляют идеалы конституционной демократии, наличие определенных институтов власти, соответствующего конституции политического режима и системы защиты ценностей демократии, прав и свобод человека и гражданина, конституционного строя в целом <1>.
--------------------------------
<1> Конституционное право: Энциклопедический словарь / Под ред. С.А. Авакьяна. М., 2000.
С. 304 - 305.
Традиционно конституционализм включает в себя следующие элементы:
во-первых, комплекс конституционных идей, среди которых идея власти права, закона,
приоритет человеческой личности, народовластие, демократический порядок формирования органов государственной власти, их подчиненность интересам народа, наличие механизмов защиты прав и свобод человека, ориентированность на социальную справедливость;
во-вторых, нормативно-правовой фундамент, проявляющийся прежде всего (но не только)
в принятии конституции, закрепляющей перечисленные институты; при этом конституция может быть и неписаной, либо ее содержание может поглощаться особого рода законами, играющими роль Основного Закона;
в-третьих, политический режим, адекватный конституции, гарантией которого является развитая система защиты конституционного строя и конституции; авторитет конституции в общественном сознании должен быть высок и непререкаем.
Анализ наличия указанных признаков в реалиях отечественного государственного строительства чаще всего приводит исследователей к выводу о том, что конституционализм в полном смысле этого слова в России пока не сложился. Как отмечает В.Е. Чиркин, Конституция России "закрепила переход от тоталитаризма к демократии, сыграла огромную роль в развитии нового российского общества, в становлении новой государственности и формировании личности, свободной от тоталитарных оков. Ее демократический потенциал далеко не исчерпан" <1>.
--------------------------------
<1> Чиркин В.Е. Реформа российской Конституции: этапы и проблемы // Общественные науки и современность. 2000. N 5. С. 42 - 61.
Однако с третьим признаком конституционализма, а именно с наличием политического режима, адекватного конституции, гарантией которого является развитая система защиты конституционного строя, на наш взгляд, страна испытывает серьезные трудности.
К сожалению, авторы, исследующие соответствующую тематику конституционализма, обращают внимание в основном на те проблемы конституционного строя, которые имеют место на высшем уровне пирамиды государственной власти, не принимая при этом во внимание территориальное измерение конституционализма. Так, современный российский конституционализм, по мнению Н.А. Бобровой, можно охарактеризовать как либеральный по
содержанию и бюрократический по форме <1>. А.Н. Медушевский пишет о мнимом конституционализме, который "становится возможным в тех странах, где демократические силы не имеют реальной социальной опоры, распылены и вынуждены в силу этого апеллировать к государству; власть отделена от общества, а монарх становится в полной мере заложником бюрократии, не находя ей противовеса в народном представительстве" <2>.
--------------------------------
<1> Боброва Н.А. Конституционный строй и конституционализм в России. М.: ЮНИТИ-ДАНА; Закон и право, 2003. С. 8, 25.
<2> Медушевский А.Н. Конституционная монархия в Европе, Японии и России // Общественные науки и современность. 1994. N 6. С. 74; Он же. Что такое мнимый конституционализм? // Социологические исследования. 1994. N 2.
И.А. Кравец полагает, что российский конституционализм дрейфует к монархическим формам правления: "Под монархическим конституционализмом понимается система правления, основанная на дарованной монархом конституции, в которой источником всех властей в государстве признается монарх. При этом он сохраняет преобладающее влияние в системе органов государства, доминируя над парламентом и правительством" <1>. Как считает автор, "в новой Конституции России принцип ответственности Правительства перед парламентом носит во многом условный характер и поставлен в зависимость от усмотрения Президента" <2>.
--------------------------------
<1> Кравец И.А. Конституционализм и российская государственность в начале XX века: Учебное пособие. М.: ИВЦ "Маркетинг"; Новосибирск: ООО "Издательство ЮКЭА", 2000. С. 317 - 328.
<2> Там же. С. 345.
Автор описывает конституционные реалии современной России следующим образом: "Доминирование главы государства, который не включен в структуру исполнительной власти, но наделен широким перечнем характерных для нее полномочий, свидетельствует о преемственности неизжитой традиции сильной монархической власти в истории России". Дуалистическая монархия, по мнению автора, - это промежуточная форма правления от абсолютной к парламентарной монархии. Монарх назначает главу правительства и министров, отвечающих перед ним, а не перед парламентом; парламент наделен законодательной властью; монарх сохраняет право на его роспуск и пользуется правом абсолютного вето. "В России в период преобразований возник переходный от абсолютизма к конституционализму тип государственности, который может быть охарактеризован как сегментарный. В такой форме государства сосуществуют конституционные и традиционные институты власти, между которыми разделены функции и роли по управлению обществом. При этом нормами права и Конституцией закреплен значительный перевес за исполнительной властью и главой государства" <1>.
--------------------------------
<1> Там же. С. 314, 339, 345 - 346.
Мы видим, к сожалению, что во всех этих рассуждениях охватывается только высший, федеральный уровень власти, взаимодействие в системе "президент - парламент - правительство", и полностью отсутствуют региональный и местный уровни. Правомерно ли это? Можно ли говорить о развитом конституционализме в государстве, регионы (хотя бы один регион) которого живут, к примеру, в реалиях феодального строя с пережитками родовых отношений, где система власти носит клановый характер, где используются авторитарные, недемократические методы управления и т.п.?
Очевидно, что нельзя. Уровень развития конституционализма по стране в целом должен как минимум соответствовать уровню, закрепленному в федеральной Конституции и фактически достигнутому на федеральном уровне.
Федерализм - это обязательный элемент конституционализма для сложноустроенных государств. Но он же может стать и "могильщиком" конституционализма в случае, если федеративные институции постулируются без оглядки на конституционные.
Примечателен тот факт, что недавно Президент Российской Федерации Д.А. Медведев напомнил всем, и прежде всего политической элите, о федеративной сущности государства и недопустимости как таковой сверхцентрализации властных полномочий в центральных органах государственной власти, о необходимости передачи (наделении) части полномочий на местный уровень. Мы не ставим задачу комментировать позицию высшего должностного лица государства, отметим лишь, что разделяем ее, но обратим внимание читателя на один важный аспект - Россия уже более 90 лет является федеративным государством... Автор многие годы исследует феномен советского, и постсоветского и современного российского федерализма, и наше аргументированное отношение к нему изложено в монографиях и многочисленных статьях.
Основная проблема состоит в том, какая дифференциация между политическими системами субъектов федерации допустима в федеративном государстве. С одной стороны,
федерализм - это инструмент сохранения региональных различий (добавим - полезных для самого региона и государства в целом), с другой - эти различия не должны противоречить базисным конституционным принципам, принятым к реализации в данном государстве, причем не только в части закрепления в текстах конституций и законов субъектов федерации, но и на уровне всей совокупности конституционализма: комплекса конституционных идей, нормативно-
правового фундамента и политического режима.
Идея об увязке конституционализма с территориальным устройством проистекает из системного видения государства. Одним из интегральных системных качеств является функциональная анизотропность, которая представляет собой неоднородность и неравнозначность функциональных возможностей для системных преобразований. Анизотропность системы характеризуется функциональной неравноценностью элементов и связей системы, организационной разносопротивляемостью и разночувствительностью к воздействиям, асимметричностью потенциальных возможностей <1>.
--------------------------------
<1> См.: Винограй Э.Г. Основы общей теории систем. С. 158 - 161; см. также: Автономов А.С. Правовая онтология политики: к построению системы категорий. С. 31.
Методологически анизотропности противостоит (а реально подчас дополняет ее) другое интегральное системное качество - фрактальность, т.е. запечатленность в элементах системы свойств, присущих данной системе как целостности, составляющих ее качественную специфику <1>. Фрактальное построение означает, что части системы обладают свойствами системы в целом. Принципы структурирования фракталов те же, что и у системы в целом. В социальных системах фракталы проявляют себя в тождестве организации на различных структурных уровнях <2>.
--------------------------------
<1> Сороко Э.М. Структурная гармония систем. Минск, 1984.
<2> Тарасенко Ф.П. Прикладной системный анализ. М.: КНОРУС, 2010. С. 45.
Для федеративных систем, пишет М.В. Глигич-Золотарева, наличие указанных интегративных качеств означает следующее: федерация не может быть абсолютно симметричной, в ней всегда будет присутствовать асимметрия (анизотропность), разность возможностей регионов и их ресурсов, однако субъекты федерации при любых условиях должны обладать качеством фрактальности, т.е. свойствами, характерными для всей федерации; они должны формироваться по единым принципам и схемам. То есть федеративное государство, по мнению автора, относится к фракталам, поскольку его субъекты в принципе должны обладать в той или иной мере организацией, тождественной организации всей федерации. В природе симметричные системы соседствуют с асимметричными, но к симметрии необходимо стремиться с использованием разумных способов выравнивания; вменение же равенства неравным субъектам не всегда положительно сказывается на перспективах эволюции системы.
Ответ на вопрос о генезисе и эволюции симметрии/асимметрии в федеративных государствах дает синергетический подход. Вблизи бифуркаций основную роль играют флуктуации, или случайные элементы, асимметрия, тогда как в интервале между бифуркациями доминируют детерминистические аспекты и симметрия. Бифуркации могут приводить к решениям, симметрия которых нарушена. В периоды стабильного развития федерализм тяготеет