сборник_конституционное_право_и_политика

ПОНЯТИЕ ЗАКОННОГО ИНТЕРЕСА КАК ПРИМЕР ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ПРАВА И ПОЛИТИКИ

Манжионе Габриэлла, профессор университета "Инсубрия", доктор права (Италия).

Понимание последних тенденций развития административного права в Италии теснейшим образом связано с развитием понятия законного интереса в итальянском праве. Можно говорить о том, что эти темы связаны неразрывно. Также на истории защиты законных интересов можно проследить взаимовлияние традиционных политических интересов итальянской власти и более прогрессивных правовых подходов и концепций.

Что представляет собой законный интерес, по-итальянски "interesse legitimo"? Прежде всего здесь мы говорим об основополагающем понятии итальянского публичного права, которое имеет в итальянском праве свою существенную специфику и представляет определенную проблему даже для итальянских юристов. Известный итальянский юрист Марио Нигро даже высказался таким образом, что законный интерес является "самой большой головоломкой" итальянского права. Понятие законного интереса не может быть правильно оценено без взгляда на историю итальянского публичного права.

Законный интерес упомянут в тексте итальянской Конституции (ст. ст. 24, 103, 113) и представляет собой специфическую правовую позицию физического или юридического лица по отношению к действующей администрации, которая (позиция) отличается от полномерного субъективного права объемом правовой защиты. Законный интерес относится к определенному правопреимуществу или правовому благу, которое юридическое или физическое лицо должно получить от правомерно действующей административной власти.

Когда мы говорим о субъективном праве, то очевидно, что речь идет о самостоятельной, полноценной, безоговорочной правовой позиции, которая предоставляется нормой закона напрямую, т.е. принадлежит субъекту права безусловно. Такой правовой титул может иметь различную природу, но решающим фактором является то, что он не требует для своей действительности дополнительного признания или решения властных органов. В отличие от этого простой законный интерес характеризует правовую позицию субъекта, для которой свойственны как раз не безоговорочность и полнота, а необходимость подтверждения этой правовой позиции властным административным решением.

Законный интерес, таким образом, находится в неразрывной связи с осуществлением исполнительной властью своих суверенных полномочий, а также с усмотрением властных органов, которые проистекают из однозначной нормы закона. В любом случае мы имеем дело с решением органов исполнительной власти, независимо от того, стремится ли управомоченный субъект достичь позитивного эффекта, например разрешения осуществлять предпринимательскую деятельность (в данном случае итальянское административное право употребляет термин "interesse legittimo pretensivo") или защитить свои права, т.е. предотвратить нарушение прав.

Фундаментальное различие между полномерным субъективным правом и простым законным интересом становится понятно из того факта, что до 1999 года в Италии при нарушении законного интереса неправомерным административным решением единственной возможностью защиты была подача кассационного протеста на такое решение и требование его отмены. Между тем итальянское конституционное и административное право не предусматривали никакой возможности возмещения ущерба и получения компенсации ни через административную юстицию, ни через суды общей юрисдикции. Таким образом, в отношении итальянских административных органов действовал принцип "король не может поступать неправильно".

Итак, в случае нарушения субъективного права в Италии можно было без особых проблем получить возмещение ущерба, в случае же нарушения законного интереса - такова была долгое время правовая догма - было невозможно получить никакую компенсацию.

Так, для сравнения, в Германии гражданин имеет право на строительство, если его планы соответствуют имеющимся публично-правовым нормам и правилам, в особенности публичным планам строительства. При отказе в такой ситуации административных органов в разрешении на строительство гражданин может подать иск против администрации о нарушении его прав и интересов и потребовать возмещения причиненного ему ущерба. В отличие от этого в Италии до

решения Кассационного суда номер 500/1999 было невозможно никаким образом востребовать возмещения ущерба, причиненного незаконными действиями государственных органов, что представляло собой существенный дефицит в реализации принципов правового государства. До изменения правовой ситуации упомянутым решением Кассационного суда в публичном праве Италии существовало следующее: даже если были все условия для выдачи разрешения на строительство и полное соответствие административным планам строительства, претендент на такое разрешение имел только законный интерес, а не субъективное право строить и, соответственно, получить разрешение на строительство. Незаконный отказ в выдаче разрешения на строительство не мог быть обжалован в суде. В подобной и во многих иных сходных ситуациях субъект, чьи права были нарушены административным решением и это, возможно, привело к имущественному ущербу, даже если такое нарушение права было подтверждено и установлено судебным решением, не мог сделать ничего другого, как смириться с таким положением дел и признать, что итальянские административные органы - это "привилегированный остров иммунитета".

Таким образом, до решения Кассационного суда Италии 1999 года различие между субъективным правом и законным интересом имело фундаментальное значение, можно было говорить о так называемом "summa divisio", настоящей демаркационной линии между правом и "не-правом", между уважением принципов правового государства и их очевидным нарушением. Революционное для итальянского публичного права решение Кассационного суда устранило в основном это традиционное различие между защитой субъективных прав и законных интересов.

Важно отметить, что история понятия "законный интерес" в Италии и итальянском публичном праве напрямую связана с историей развития административной юстиции. После объединения Италии в 1861 году административная юстиция развивалась как кассационная юстиция, именно поэтому решением административного суда можно было отменить незаконное решение исполнительных органов, но невозможно удовлетворить требование о возмещении ущерба. Таким образом, до решения Кассационного суда 1999 года фундаментальное различие между законным интересом и субъективным правом отражало фундаментальное различие между административными судами и судами общей юрисдикции. Защита субъективных прав находилась в компетенции общих судов, и только они могли принять решение о возмещении причиненного ущерба. Защита законных интересов была в компетенции административных судов, которые могли только признать недействительным неправомерное решение органов исполнительной власти, но не могли принять решение о присуждении компенсации. Можно говорить о том, что до решения Кассационного суда 1999 года итальянская юстиция в целом не соответствовала современным представлениям о полноценной судебной власти правового государства.

Интересно отметить, что тема законного интереса представляет интересный пример диаметрально противоположных позиций судебной практики и ученых-юристов. Еще с момента проведения первого юридического конгресса в Неаполе в 1963 году тема законного интереса и его адекватной защиты стояла в центре научной дискуссии итальянских юристов, которые критиковали позицию итальянского правосудия. Наука всегда придерживалась мнения о том, что исходя из моральных и конституционно-правовых принципов граждане должны быть адекватно защищены от неправомерных действий государственных органов исполнительной власти.

В настоящее время вопросы возмещения ущерба от неправомерных действий администрации напрямую урегулированы в новом Административно-процессуальном кодексе Италии, вступившем в силу 16 сентября 2010 года. Помимо этого понятие законного интереса сохраняет свое значение в целом в итальянском публичном праве: оно упоминается в ст. ст. 24, 103, 113 итальянской Конституции.

Важную роль в развитии принципов защиты законного интереса сыграло европейское право. Процесс интеграции Италии в ЕС, а также принципов европейского права в национальный правопорядок имел большое значение для обеспечения принципов правомерно действующей администрации. Начиная с решения Суда ЕС по делу Франкович, Европейский суд развивал принципы защиты граждан, а именно вопросы объема, формы и эффективности правовой защиты нарушенных прав граждан. Эти принципы являются одной из основ права ЕС. В области публичного права в целом и в частности административного права принципы права ЕС оказали влияние на итальянский национальный правопорядок, в первую очередь в области нормативного

регулирования тендеров и участия в общеевропейских проектах.

В заключение можно сказать о том, что интеграционные тенденции в европейском праве, политический процесс интеграции в ЕС и научная дискуссия в Италии оказали позитивное влияние на процесс развития итальянского публичного права и его интеграцию в действующую систему норм правового государства.