сборник_конституционное_право_и_политика

Россия и страны мира. 2010: Сб. стат. / Росстат. М., 2010. С. 278 - 279; Россия и страны - члены Европейского союза. 2011: Сб. стат. / Росстат. М., 2011. С. 192.

<3> См.: пункт 5 раздела IV Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации (утверждена Президентом РФ 7 февраля 2008 г. N Пр-212) // Российская газета. 2008. 16 февраля; раздел "Информационно-коммуникационные технологии" Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года (утверждена распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. N 1662-р, в ред. от 8 августа 2009 г.) // Собрание законодательства РФ. 2008. N 47. Ст. 5489; распоряжение Правительства РФ от 20 октября 2010 г. N 1815-р (в ред. от 30 декабря 2011 г.) "О государственной программе Российской Федерации "Информационное общество (2011 - 2020 годы)" // Собрание законодательства РФ. 2010. N 46. Ст. 6026.

Современная демократия, указывает В. Путин, "должна иметь механизмы постоянного и прямого действия, эффективные каналы диалога, общественного контроля, коммуникаций и "обратной связи"; поэтому "интернет-демократия должна быть встроена в общий поток развития институтов прямой референдумной демократии" и "особенно широкое применение она должна получить на муниципальном и региональном уровнях" <1>.

--------------------------------

<1> См.: Путин В. Демократия и качество государства // Коммерсантъ. 2012. 6 февраля.

Констатируя концентрацию внимания государства на проблемах его техникотехнологической модернизации, нельзя не отметить, что, судя по направлениям развития и программе действий, приоритет сейчас отдается созданию электронного правительства. Движение же к электронным формам демократии происходит с заметным отставанием и пока главным образом на общегосударственном, а не на местном уровне. Тем самым электронное государство сводится по большей части к автоматизации административно-бюрократической системы, прежде всего - оказания публичных услуг. А роль человека в нем может проявляться активно в основном в формах петиционной и совещательной (дискурсивной) демократии <1>. Это архаичный, редукционистский подход. Электронное государство характеризует демократическое, правовое, социальное государство в целом <2> и означает, в сущности, публично-властным образом организованное информационное общество. Поэтому оно предполагает (должно предполагать) развитие, усложнение и большее многообразие институтов народного самоуправления, расширение и углубление пространства демократии, ускорение демократических процессов.

--------------------------------

<1> Симптоматично, что декларируемый запуск в России электронной демократии увязывают с созданием для граждан возможностей через специальные сайты "высказывать какието проблемы или предложения", "отмечать какие-то беспорядки", "рассказывать о том, что их беспокоит". См.: интервью Министра связи и массовых коммуникаций РФ И. Щеголева "Гражданское общество можно услышать только в Интернете" // Известия. 2011 г. 19 августа; "В этом году запускаем "электронную демократию" // Известия. 2012 г. 15 февраля.

<2> См.: Чеботарева А.А. Электронное государственное управление как новая форма взаимоотношений личности, общества и государства // Государственная власть и местное самоуправление. 2011. N 6. С. 18.

В отличие от электронного правительства - административно-управленческой концепции повышения эффективности управленческих операций и снижения их издержек <1>, электронная демократия направлена на то, чтобы с применением всей совокупности современных информационно-коммуникационных технологий усилить возможности населения самостоятельно решать вопросы публичного значения, непосредственно влиять на управление делами государства. В зарубежной литературе электронная демократия рассматривается как состоящая из всех электронных средств коммуникации, создающих условия и возможности для улучшения качества функционирования существующих и появления новых институтов прямого народовластия, укрепления подконтрольности, подотчетности и ответственности публичной

власти перед населением. Исходят из того, что она обеспечивает более высокую прозрачность управления, расширенное участие в нем граждан, а также повышение качества формирования общественного мнения <2>.

--------------------------------

<1> См.: Жумаев Ю.Г. Электронное правительство - максимальная эффективность управления государством // Правовые вопросы связи. 2009. N 1; Федосеева Н.Н. Электронное правительство как способ организации и развития государственного управления в условиях информационного общества (теоретический аспект) // Государственная власть и местное самоуправление. 2008. N 10.

<2> См.: Trechsel A., Mendez F. The European Union and E-Voting. London: Routledge, 2005. P. 5; Peart M., Diaz J.R. Comparative Project on Local e-Democracy Initiatives in Europe and North America. Geneva, 2007. P. 4 - 5.

Создание электронного государства, опирающегося на технологически развитые формы реализации народовластия, требует осознания того, что в условиях информационного общества качество демократии определяется степенью приближенности ее институтов к населению, а потому приоритетом в развитии электронной демократии следует считать ее продвижение на местном уровне, в системе местного самоуправления.

Это определяется уже самой природой местного самоуправления как первичного, низового демократического института, служащего организационно-правовым выражением публичнотерриториальной самоорганизации населения, формой воплощения муниципальной демократии. Местное самоуправление строится на том основании, что человек - в его индивидуально-личном и коллективно-общинном качестве - не просто соучаствует в решении вопросов местного значения, а является исходным, полноправным и непосредственным субъектом муниципальной власти, оказывает решающее воздействие на положение всех дел в муниципальном образовании. Реализуя статус субъекта муниципальных властеотношений, человек одновременно осуществляет свое право на местное самоуправление, муниципальную свободу, и тем самым посредством местного самоуправления происходит соинтеграция власти и свободы, а также комплексное политико-хозяйственное самовыражение личности, обеспечивается в специфической публичноправовой форме реализация и защита прав, свобод и законных интересов.

В национальной конституционно-правовой системе местное самоуправление - как единство публично-властных, корпоративно-общественных и субъективно-личностных начал - выступает не только проявлением демократического государственного режима, но и задает уровень глубины проникновения демократических ценностей, норм и практик в систему устройства народа, обеспечивает целостность и полноту демократического правления, устойчивость и эффективность государства в целом. Это обусловливается как его структурно-уровневыми характеристиками в системе публичной власти, связанными со сравнительной близостью органов местного самоуправления к населению, так и внутренним качеством этой формы публичной власти. Оно таково, что в муниципально-самоуправленческом режиме демократия приобретает широчайший спектр и гармоническое единство прямых и представительно-опосредованных форм, реализуется путем всеобще-массового участия граждан в управлении территорией и через их непосредственное распорядительно-властное воздействие на состояние местных дел.

С одной стороны, это делает электронную демократию крайне востребованной в системе местного самоуправления, поскольку, в частности, она способна сбалансировать ценности политических и социально-экономических прав граждан, обеспечив экономность муниципальной демократии, и тем самым активизировать и интенсифицировать ее работу, теснее сблизить население с муниципальными органами власти. С другой стороны, именно на этом, местном, уровне потенциал электронной демократии может быть задействован в максимальном объеме - не только для поддержания непрерывного диалога власти и общества, но и для непосредственного решения населением вопросов местного значения. Поскольку вопросы местного самоуправления напрямую затрагивают первостепенные интересы человека, касаются обустройства комфортной, безопасной и справедливой среды его обитания, создания достойных условий и качества его повседневной жизни, они, как наиболее близкие, понятные человеку, могут и должны более широко решаться населением самостоятельно, в формах прямой

демократии.

Необходимо обеспечить постепенный, но неуклонный переход к электронным формам муниципальных выборов, референдума, правотворческой инициативы и отзыва выборных лиц, значительно расширить практику использования на местном уровне онлайн-опросов и аналогичных обращений граждан, наконец внедрять на базе передовых технологий принципиально новых демократические институты, включая краудсорсинг. Не меньшее значение должна иметь модернизация институтов финансово-экономической демократии, прежде всего - создание электронного местного бюджета.

Муниципальная демократия является потенциально наиболее адекватной социальнополитической оболочкой, способной вместить в себя с наибольшей полнотой потенциал самоорганизующихся сетевых структур информационного общества, обеспечить структурирование и консолидацию сетевого сообщества путем концентрации его усилий на конструктивно-созидательных задачах в области образования, здравоохранения, культуры, охраны окружающей среды, управления жилищно-коммунальным хозяйством. Это обусловливается характерным для местного самоуправления присутствием в нем значительного удельного веса институтов непосредственно-общественного самоуправления, инициативнодобровольческих, самодеятельных форм гражданской самоорганизации.

Принципиально значимым является то, что формирование электронной муниципальной демократии не исчерпывает свою ценность укреплением и развитием собственно местного самоуправления, а имеет вполне определенный внешний созидательный эффект. Он связан с реальной возможность муниципальной демократии в условиях становления информационного общества стать основой развития и механизмом исправления противоречий демократического устройства современного государства. В ситуации, когда современные институты государственной демократии во многом себя дискредитировали, пишет Н.С. Бондарь, альтернативой им может служить именно развитие местного самоуправления, его превращение в систему подлинной местной (муниципальной) демократии <1>.

--------------------------------

<1> См.: Бондарь Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционализация муниципальной демократии в России. М.: Норма, 2008. С. 37.

По своей природе местное самоуправление относится к типу самоорганизующихся систем, и соответственно, оно является достаточно открытым, динамичным, адаптивным, чувствительным к инновациям любого рода. Это обеспечивается в том числе в рамках муниципального (самоуправленческого) правотворчества, позволяющего оперативно отображать и закреплять инновационные демократические практики в нормативной системе муниципального образования. Однако муниципальная власть, будучи несуверенной, связана в основаниях и пределах самореформирования законом, притом она обладает весьма ограниченными ресурсами. Вот почему создание электронной муниципальной демократии нужно рассматривать как часть стратегии инновационного развития государства, разрабатываемой им в порядке объективирования своей сущности <1>. Это требует принятия государством взаимосвязанных мер комплексного характера - законодательных, финансово-экономических, организационноуправленческих, кадровых, образовательно-просветительских и прочих. При этом законодательное регулирование в данной сфере должно быть по возможности гибким, эластичным, чтобы муниципальные образования имели достаточную свободу усмотрения для адаптации требований закона применительно к конкретным местным условиям и для внедрения новых, более совершенных институтов.

--------------------------------

<1> См.: Авакьян А.С. Размышления конституционалиста: Избранные статьи. М.: Изд-во Моск. ун-та, 2010. С. 512.

Лучшие демократические практики, применяемые на местном уровне, должны получать повсеместное развитие. Для этого, в частности, стоило бы создать, например под эгидой Всероссийского совета местного самоуправления, общенациональную социальную сеть "Муниципальная Россия" на базе Интернета - как единую информационно-коммуникационную

площадку для обсуждения и поиска решения проблем, обмена опытом между представителями местных сообществ.

В переходе к электронным формам демократии - не только надежда на построение демократически более развитого общества, но и искушение, испытание для него. Рост уровня информатизации может приводить к деперсонализации, десубъектизации личности, когда она оказывается в плену мифологизированного массового информационного сознания и человек теряет самого себя <1>. Это создает опасности для конституционализма, поскольку грозит обесцениванием человеческой индивидуальности, утратой свободы воли.

--------------------------------

<1> Веб-технологии, пишет Л.В. Лесков, перевооружили и существенно облегчили научную деятельность, но одновременно они усилили всевластие всевозможных мифов над массами населения планеты. Именно конфликт науки и мифологии, на его взгляд, - одна из главных опасностей XXI в. См.: Лесков Л.В. Футуросинергетика: универсальная теория систем. М.: Экономика, 2005. С. 133 - 134.

Внедрение различных форм онлайн-голосования делает человека более уязвимым со стороны членов семьи и социальных групп (профессиональных, религиозных, этнических и др.). Без достаточных гарантий их применение может поставить под сомнение принципы тайности и свободы волеизъявления. Остается открытым и вопрос об обеспечении защиты соответствующих процедур от разного рода технических манипуляций.

Нельзя обойти вниманием и то, что развитие электронной демократии не может, не должно предполагать противопоставление институтов прямой и представительной демократии, когда бы значение первых абсолютизировалось в ущерб вторым. Это было бы явно неосмотрительно. Современное общество движется с нарастанием степени сложности решаемых задач, вследствие чего как таковые институты представительной демократии, служащие целям организации устойчивого, профессионального и ответственного публичного управления, значимы для этого общества по крайней мере не в меньшей мере, чем для предшествующих ему типов. В изменившейся информационной среде на новой основе должно быть обеспечено взаимосогласованное функционирование институтов прямой и представительной демократии. Следует согласиться, что его суть - в достижении конфигурации цифрового соприсутствия, когда гражданская и научная экспертизы деятельности органов власти способствуют принятию эффективных управленческих решений <1>. Применительно к местному самоуправлению это в особенности важно, и те вопросы, что входят в исключительное ведение органов местного самоуправления, должны решаться на основе выявления и учета в той или иной форме электронной демократии мнения населения.

--------------------------------

<1> См.: Павлова Е.Д. Взаимодетерминация культуры и власти в информационном обществе: социально-философский анализ: Автореф. дис. ... докт. филос. наук. М., 2009. С. 13.

Н.В. ВАНТЕЕВА

ПРЕДЕЛЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ: НАУЧНОЕ И ПРАКТИЧЕСКОЕ ИЗМЕРЕНИЯ

Вантеева Н.В., доцент кафедры теории и истории государства и права юридического факультета Ярославского государственного университета им. П.Г. Демидова, кандидат юридических наук.

В юридической литературе немало исследований посвящено муниципальным правовым актам <1>. Проблема привлекала и продолжает привлекать внимание российских ученых. Однако есть все основания полагать, что теория муниципальных правовых актов будет активно разрабатываться и в будущем. Это связано, во-первых, с исключительной прикладной значимостью данной тематики, а во-вторых, с наличием большого числа спорных вопросов, которые не находят своего единообразного решения ни в юридической науке, ни на практике. К

числу таковых относится проблема пределов муниципального правотворчества, достижения баланса в системе правового регулирования России, предполагающей федеральное, региональное и муниципальное юридическое опосредование общественных отношений.

--------------------------------

<1> См.: Антонова Н.А. Органы местного самоуправления: нормативные правовые акты: Науч.-практич. пособие. М., 2006; Баранов В.М., Леонтенков А.В. Муниципальные правовые акты в системе источников российского права: Монография. Н. Новгород, 2006; Быкова Л.А. Место и роль муниципальных правовых актов в системе источников российского права // Конституционное и муниципальное право. 2008. N 11. С. 22 - 27; Лукьянов В.А., Соловьев С.Г. Муниципальный правовой акт: проблемные вопросы теории и практики // Государственная власть и местное самоуправление. 2007. N 5. С. 10 - 12; Правовое обеспечение местного самоуправления. Сфера ведения представительного органа муниципального образования: Учебное пособие для преподавателя / Под общ. ред. М.А. Якутовой. М.: АНХ, 2007. С. 576 - 600; Самович Ю.В., Коняхин В.Г. К вопросу о правовой природе актов представительных органов муниципальных образований // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2011. N 2. С. 9 - 12; и др.

Часть 1 ст. 130 Конституции РФ закрепляет положение, согласно которому местное самоуправление в России обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. В ч. 1 ст. 17 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ (с изменениями и дополнениями) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <1> (далее - ФЗ N 131) установлено, что в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления обладают полномочиями по изданию муниципальных правовых актов. В ст. 133 Основного Закона содержится запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией РФ и федеральными законами.

--------------------------------

<1> СПС "КонсультантПлюс".

Уяснение возможностей органов муниципальной власти в сфере правотворчества невозможно без рассмотрения вопроса о сущности муниципального правового регулирования. Единого подхода к ее пониманию в отечественной науке до сих пор не сложилось.

Одни авторы, подчеркивая производность от государства соответствующих полномочий, ведут речь о санкционировании государством права органов местного самоуправления создавать правовые нормы <1>. Правотворчество органов местного самоуправления по вопросам местного значения носит предварительно санкционированный характер. Самостоятельной разновидностью санкционирования правотворческой деятельности является утверждение разработанных органами самоуправления нормативных правовых актов.

--------------------------------

<1> См.: Шугрина Е.С. Муниципальное право: Учебник. М., 2004. С. 75.

Другие исследователи в данной связи отмечают, что имеют дело с делегированным правотворчеством<1>. По их мнению, государственная власть передала органам местного

самоуправления часть своих полномочий, предусмотрев в законе право издавать муниципальные правовые акты.

--------------------------------

<1> См., например: Щербакова Н.В. К вопросу о нормативных правовых актах органов местного самоуправления в РФ // Проблемы реализации Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации": Материалы научнопрактической конференции. 25 апреля 1996 г. / Отв. ред. С.А. Авакьян. М., 1996. С. 107.

Подобные трактовки, на наш взгляд, уходят корнями в советское правоведение, которое исходило из того, что исключительным правом создания нормативно-правовых предписаний обладает государство, компетентное наделить нормотворческими полномочиями ту или иную организацию. Сегодня ученые констатируют, что правотворчество перестало быть прерогативой

только государственных органов.

Изучение специальной литературы<1>по проблеме делегирования нормотворческих полномочий привело нас к следующим выводам.

--------------------------------

<1> См.: Толстик В.А. К вопросу о юридической силе актов, принятых в рамках делегированных нормотворческих полномочий // Юрист. 2001. N 10. С. 31 - 33; Троицкий В.С. Делегированное законотворчество: теория и практика: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005; Кузнецова Н.В. Делегирование полномочий в сфере взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005; и др.

Процедура делегирования предполагает соблюдение следующих требований: определенная форма делегации полномочий; указание срока пользования последними; четкое определение целей, пределов полномочий, а также принципов и критериев, которыми необходимо руководствоваться в процессе осуществления указанных полномочий. Акт о делегировании полномочий должен содержать указание не только на то, какое конкретно полномочие передается, какому органу, на какой срок, но и каков порядок компенсации затрат на реализацию делегированных полномочий.

Делегирующий орган оставляет за собой право санкционировать издаваемые акты или в определенный срок выразить несогласие с ними для прекращения их действия, контролировать соответствие действий исполняющих полномочия органов условиям делегирования и положениям исходного нормативного акта и т.п.

Делегирование полномочий в его классическом варианте сегодня имеет место, например, при наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в соответствии с главой 4 ФЗ N 131.

Что же касается нормотворчества по вопросам местного значения, это, на наш взгляд, результат перераспределения правотворческих полномочий государства, которое уже утратило монополию на издание правовых норм. В литературе справедливо отмечается, что делегирование нормотворческих полномочий следует отличать от первоначального наделения такими полномочиями государственных органов и общественных объединений. Объем таких полномочий, закрепленный в учредительном акте, следует рассматривать как первичный, базовый, статусный <1>.

--------------------------------

<1> См.: Толстик В.А. Указ. соч. С. 31 - 33.

Подтверждением сказанному является отраженный в законодательстве дифференцированный подход к определению правил отмены (приостановления действия) муниципальных правовых актов (см. ч. 1 ст. 48 ФЗ N 131). Последние могут быть отменены органами (должностными лицами) местного самоуправления, их издавшими, а также судом; а в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий, - уполномоченным органом государственной власти.

Конституция РФ и ФЗ N 131 закрепляют гарантии самостоятельности органов местного самоуправления при реализации собственных полномочий (в т.ч. в области правотворчества). Однако таковая не является абсолютной. В юридической науке и практике общепризнанным является положение о том, что муниципальное правотворчество носит подзаконный характер,

поскольку право издания законов является прерогативой представительных органов государственной власти. Подзаконный характер местного самоуправления констатируется в ст. 3 Европейской хартии местного самоуправления, ч. 2 ст. 1 и некоторых других положениях ФЗ N 131.

"Подзаконность актов органов местного самоуправления не тождественна аналогичному свойству актов органов государственной власти, - пишет Н.А. Антонова. - Содержание подзаконности определяется местом муниципальных органов в системе органов власти, ролью, которую они призваны играть в осуществлении функций государства" <1>.

--------------------------------

<1> Антонова Н.А. Указ. соч. С. 53 - 54.

При создании собственных правовых норм органы власти муниципальных образований обязаны учитывать положения, содержащиеся в федеральном и региональном законодательстве. Согласно ч. 4 ст. 7 ФЗ N 131 муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам и иным нормативным правовым актам РФ, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Федерации.

Специфика муниципального правового регулирования состоит в том, что его субъекты, принимая регулятивные нормы, не обладают всей полнотой полномочий при создании норм охранительных. Речь идет о невозможности установления муниципалитетами предписаний, предусматривающих меры ответственности за нарушение положений собственных актов.

Сказанное не умаляет значения норм права муниципальных образований: они лишь облекаются в иную форму. Правотворчество местного самоуправления в литературе рассматривается как один из основных видов правотворчества в Российской Федерации <1>. Однако по проблеме на значения правотворчества местных органов власти в науке не обошлось без дискуссий.

--------------------------------

<1> См.: Общая теория государства и права: Академический курс в 2-х т. / Под ред. М.Н.

Марченко. М., 1998. Т. 2. С. 164.

Первоначально была высказана позиция (И.А. Азовкин и др.), согласно которой для местных органов власти должно быть характерно не столько нормативное регулирование общественных отношений, сколько применение норм права с учетом местных условий.

Впоследствии практика показала, что деятельность местных органов власти не укладывается в рамки правоприменения. "Советы не ограничиваются принятием актов "во исполнение" предписаний вышестоящих инстанций или направленных на их эффективное применение, - пишет С.А. Авакьян. - Они издают и такие решения, которые содержат правила общего характера, регулируют отношения между подчиненными им государственными органами, а также между этими органами и гражданами" <1>. Поэтому другой группой ученых (Ю.А. Тихомировым, И.М. Степановым и др.) была предложена точка зрения, согласно которой нормотворчество на местах возможно в форме конкретизации положений нормативных правовых актов более высокой юридической силы. Иными словами, местное правотворчество носит исключительно вторичный характер, "первичных" норм права посредством его не создается.

--------------------------------

<1> Авакьян С.А. Правотворчество местных Советов - каковы его пределы? // Размышления конституционалиста: Избранные статьи. М.: Изд-во Моск. ун-та, 2010. С. 40.

По мере развития института местного самоуправления в нашей стране менялись и подходы к определению правотворческих возможностей органов местного самоуправления. Позиция третьей группы авторов (В.М. Баранова, А.В. Леонтенкова, В.В. Таболина и др.), считающих, что при осуществлении местного самоуправления создаются как вторичные, так и первичные нормативные правовые предписания и акты, представляется нам наиболее обоснованной. Последние принимаются по вопросам исключительной компетенции местного самоуправления и регулируют те общественные отношения, которые не могут регулироваться нормами федерального и регионального законодательства. "Вторичные" муниципальные правовые акты издаются на основании и во исполнение положений, содержащихся в актах, принятых органами государственной власти в целях их конкретизации с учетом местных условий. К вторичным (производным) можно отнести также все акты, принятые в рамках делегированных полномочий

<1>.

--------------------------------

<1> См.: Баранов В.М., Леонтенков А.В. Указ. соч. С. 159 - 160.

Похожей позиции придерживается Н.А. Антонова. Она выделяет четыре группы актов органов муниципальной власти: 1) издаваемые на основании прямых предписаний законов; 2)

регулирующие отношения, которые на законодательном уровне урегулированы только в общей форме; 3) регулирующие отношения по реализации отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления; 4) регулирующие отношения, по которым государственная регламентация отсутствует полностью <1>.

--------------------------------

<1> См. подробнее: Антонова Н.А. Указ. соч. С. 54 - 56.

Изучение положений действующего права приводит к выводу, что в одних случаях предмет муниципального правового регулирования определяется законодателем по "остаточному" принципу. Задача органов муниципальной власти здесь состоит в грамотном выявлении и упорядочении объективно необходимых общественных отношений. Так, нормы уставов муниципальных образований, определяющие виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов, будут дополнять положения главы 7 ФЗ N 131 и являться по отношению к ним вторичными.

В других случаях возможности правового оформления тех или иных общественных отношений ограничены лишь действием принципа законности. Государство дает широкий простор усмотрению муниципальных образований, инициативе, самостоятельности, учету местных условий и т.д. Например, ст. 9 ФЗ N 131 предусматривает, что уставами муниципальных образований и (или) нормативными правовыми актами представительных органов устанавливаются официальные символы муниципальных образований и порядок их официального использования. Положения муниципальных правовых актов, касающиеся символики, следует рассматривать в качестве первичных.

Необходимо отметить, что соотношение полномочий федеральных, региональных и муниципальных органов власти в сфере правового регулирования вопросов местного самоуправления меняется по мере развития соответствующих институтов. Поэтому не является статичным и содержание категорий "первичные" и "вторичные" муниципальные правовые акты.

После принятия ФЗ N 131 в литературе указывалось на предусмотренное им расширение нормотворческих возможностей муниципальных органов <1>. Так ли это в действительности? И какой позиции придерживаются представители органов государственной власти, контролирующие законность муниципальных правовых актов, по вопросу пределов муниципального правового регулирования?

--------------------------------

<1> См., например: Васильев В.И. Местное самоуправление: Закон четвертый // Журнал российского права. 2004. N 1. С. 5 - 15.

Содной стороны, органы муниципальной власти в соответствии с федеральным и региональным законодательством вправе осуществлять собственное правовое регулирование в различных сферах: бюджетной, налоговой, управления муниципальной собственностью, муниципальной службы, благоустройства и т.д. На сегодняшний день в Российской Федерации принято 1568661 муниципальных нормативных правовых актов <1> на 25073 муниципальных образований <2>.

--------------------------------

<1> См.: URL: http://zakon.scli.ru/ru/analytics_statistics/report_forms/form_report_periods (дата обращения - 22.03.2012).

<2> См.: URL: http://zakon.scli.ru/ru/analytics_statistics/report_forms/form_report_new (дата обращения - 22.03.2012).

Сдругой стороны, местные акты часто получают негативную оценку в связи с превышением муниципалитетами предоставленных им правотворческих полномочий. В заключениях на муниципальные правовые акты и их проекты можно встретить фразы: "используются понятия, не предусмотренные федеральным законодательством", "установлены процедуры, не известные действующему законодательству" и т.п. В некоторых случаях подобная реакция является следствием непонимания сущности и назначения муниципального правового регулирования, недооценки фактора самостоятельности органов местной власти в решении вопросов, входящих в

предмет такого регулирования.

Так, ст. 40 ФЗ N 131, закрепляя правовые предписания, касающиеся статуса выборных лиц, содержит нормы отсылочного характера (см. ч. ч. 2, 5, 5.1 и др.) и предполагает в том числе муниципальное правовое регулирование. Согласно ч. 5.1 гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Федерации.

Специальный федеральный закон по данному вопросу не принят.

Региональные законы отличаются чрезмерной лаконичностью положений. Закон Ярославской области от 06.04.2009 N 15-з "О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления" <1> (в ред. от 01.12.2010), например, устанавливает систему гарантий, которая включает: 1) условия работы, обеспечивающие исполнение полномочий; 2) оплату труда (в случае работы на постоянной основе); 3) право на отдых; 4) медицинское обслуживание; 5) пенсионное обеспечение; 6) страхование на случай заболевания или утраты трудоспособности (в случае работы на постоянной основе). Каких-либо иных норм в части гарантий осуществления полномочий депутатами муниципального уровня закон не содержит.

--------------------------------

<1> СПС "КонсультантПлюс".

Попытки отдельных муниципальных образований Ярославской области конкретизировать действующее законодательство и закрепить в уставе право депутата на депутатский запрос были квалифицированы органом юстиции как выход за пределы предоставленной правотворческой компетенции, поскольку данная гарантия осуществления депутатских полномочий прямо в федеральном и региональном законах не названа.

Вряде случаев субъекты юридической практики связывают возможность муниципального правового регулирования с принятием тех или иных региональных актов.

Норма п. 6 ст. 4 Федерального закона от 12.06.2002 N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" <1> (в ред. от 20.10.2011), предусматривающая определение в уставе муниципального образования дополнительных условий реализации гражданином России пассивного избирательного права, не позволяющих одному и тому же лицу занимать должность главы муниципального образования более установленного количества сроков подряд, была истолкована как исключающая муниципальное правовое регулирование в случае, если не принят соответствующий региональный закон по данному вопросу.

--------------------------------

<1> СПС "КонсультантПлюс".

Врезультате потенциал муниципального правотворчества не используется в полной мере. Исследователи отмечают, что представительные органы в основном включают в уставы положения, наличие которых в обязательном порядке требует ФЗ N 131, и не стремятся к инициативной регламентации иных вопросов на уровне устава, что в отдельных случаях приводит

кспорам о компетенции между органами и должностными лицами местного самоуправления и правовым коллизиям <1>.

--------------------------------

<1> См.: Костюков А.Н. Российская муниципально-правовая политика: Монография. М., 2012.

С. 75.

Аналогичным образом ситуация складывается с иными муниципальными правовыми актами: боясь отступить от норм федерального законодательства и издать противоречащие ему решения, органы муниципальной власти отказываются от использования предоставленных им правотворческих возможностей.

В юридической практике имеют место и иные негативные, на наш взгляд, тенденции. Органы прокуратуры сегодня располагают весьма широкими контрольными полномочиями за

деятельностью органов муниципальной власти, которые предполагают не только надзор за законностью принимаемых правовых актов, но и участие в правотворческой деятельности муниципалитетов. В актах прокурорского реагирования встречаются следующие указания: "несмотря на отсутствие на территории сельского поселения особо охраняемых природных территорий, необходимость их создания может возникнуть, для чего необходимо урегулировать порядок их использования и охраны, что администрацией поселения не сделано".

Иными словами, прокурорская практика развивается в направлении формального соблюдения принципа законности, следствием чего являются требования обязательного принятия

вмуниципальных образованиях всех предусмотренных действующим законодательством правовых актов.

Насколько обоснован подобный подход?

Правовое регулирование общественных отношений, как известно, может иметь целью оформление уже сложившихся в жизни отношений или иметь опережающий характер, быть нацеленным на развитие новых общественных отношений.

Внебольшом поселении, где сама возможность создания особо охраняемых природных территорий отсутствует, вряд ли целесообразно осуществлять опережающее правовое регулирование. Местное самоуправление предполагает учет местных особенностей и отражение их в издаваемых правовых актах. Оно призвано обеспечивать решение вопросов местного значения "с учетом исторических и иных местных традиций".

Вслучае если практика и далее будет развиваться по описанному сценарию, мы придем к стандартному набору похожих друг на друга как две капли воды актов муниципального правотворчества в рамках муниципальных образований того или иного вида. В подобных условиях ценность муниципального правотворчества нивелируется, равно как деформируется и конституционная модель местного самоуправления.

Внастоящей статье обозначены некоторые из проблем, которые возникают из-за неясности

ввопросе правотворческих возможностей муниципалитетов. Решение их видится в издании на основе доктринальных разработок акта официального толкования по данному вопросу, который сориентировал бы как органы муниципальной власти, так и контролирующие инстанции, облегчил правотворчество и правоприменение на местах.

В.В. ТАБОЛИН

ПОЛИТИКО-ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ГОРОДАХ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗНАЧЕНИЯ

Таболин В.В., доктор юридических наук, профессор, почетный профессор Европейского политехнического института (Чехия).

Главной правовой особенностью городов федерального значения является их двойственный правовой статус - с одной стороны, они являются городскими поселениями, с другой стороны - субъектами Федерации (в Москве еще и столичный), что в соответствии с Конституцией РФ определяет наличие двух уровней городской власти: государственной и муниципальной.

Государственная власть организована в соответствии с Конституцией РФ (глава 3), Федеральным законом от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Уставами городов Москвы и Санкт-Петербурга. Она представляет собой многоступенчатую структуру управления, что в целом соответствует условиям функционирования таких мегаполисов, как Москва и Санкт-Петербург.

Однако на муниципальном уровне существуют серьезные проблемы нормативного правового регулирования организации местного самоуправления в городах федерального значения. В.Ф. Беликов условно делит их на две группы. К первой группе относятся проблемы, обусловленные нечеткостью существующих сегодня конституционно-правовых норм о соотношении статуса уровней публичной власти в городах федерального значения: государственной власти субъектов РФ - городов федерального значения и местного