сборник_конституционное_право_и_политика
.pdfрегиональные законодатели зачастую произвольно решают данные вопросы, в том числе вопреки воле местного населения. Более того, посредством определения конфигурации муниципальных образований законодатели субъектов Российской Федерации могут просто блокировать осуществление местного самоуправления. Об этом свидетельствует тенденция к чрезмерному укрупнению муниципальных образований (в результате некоторые муниципальные районы опережают по площади территории отдельных субъектов Российской Федерации, а многие городские округа и поселения оказываются составленными из населенных пунктов, отстоящих друг от друга на десятки километров и не связанных между собой общими управленческими целями и потребностями).
3.В сфере территориального устройства наиболее масштабным (если не считать самой Конституции Российской Федерации) результатом политической ангажированности отечественного законодателя является Федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 г. N 6-ФКЗ "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации" (в ред. от 31.10.2005). В данном документе, как известно, отразился политический курс на укрупнение субъектов Российской Федерации: п. 2 ст. 5 названного Федерального конституционного закона допускает лишь один вариант образования в составе Российской Федерации нового субъекта - объединение существующих регионов. Тем самым, например, исключается возможность территориальных изменений в форме разделения территории субъекта Российской Федерации на два или несколько субъектов.
Наличие приоритетных направлений изменения территориального устройства, конечно, вполне естественно для любого государства. Однако представляется, что эти приоритеты, будучи политическими по природе, должны проявляться не в законодательном игнорировании возможности осуществления иных изменений, а в политической поддержке приоритетных инициатив и, следовательно, в правоприменительной практике. Документальное выражение такие приоритеты, конечно, могут и должны иметь - но для такого выражения гораздо более подходят декларативные формы (например, послание главы государства, доктрина, концепция реформы). Их уместность обусловлена не только политическим характером ориентиров преобразовательной деятельности, но и ее временными характеристиками. В силу преходящего характера политических целей и приоритетов адекватными формами их выражения должны служить документы, обновление которых с достаточно высокой периодичностью считается нормой. Закон же (а тем более федеральный конституционный закон) принято понимать как относительно стабильную, долгосрочную основу практической деятельности, пригодную для использования в многообразных ситуациях и рассчитанную на удовлетворение не только сиюминутных, но и перспективных потребностей.
Иначе можно сказать, что конституционная и законодательная основа изменения территориального устройства государства должна быть сравнительно "безразличной" к политическому курсу, предоставляя набор механизмов осуществления преобразований, достаточный для проведения более или менее гибкой политики. В России же соотношение политического курса и законодательства оказалось деформированным: содержание Федерального конституционного закона "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации" является политически конъюнктурным <1> и вместо того, чтобы допускать гибкость политического курса, будет способствовать его консервации (препятствовать его корректировкам).
--------------------------------
<1> Конечно, данная проблема характерна отнюдь не только для законодательства о территориальном устройстве (см., например: Добрынин Н.М. Новое в законодательном регулировании вопросов государственного строительства // Конституционное и муниципальное право. 2010. N 5. С. 25 - 32).
4.Как было указано, политизация юридических процедур имеет двоякое выражение. Например, процедурные правила, составляющие порядок образования нового субъекта Российской Федерации, с одной стороны, сформулированы таким образом, что федеральные органы государственной власти на практике без особенных усилий могут сделать данную процедуру непроходимой. В названном Федеральном конституционном законе не определены, в
частности:
-срок рассмотрения Президентом Российской Федерации вопроса о выражении поддержки инициативы заинтересованных субъектов Российской Федерации об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта;
-правовые последствия невыражения Президентом Российской Федерации своей позиции в отношении указанной инициативы в установленный срок;
-правовые последствия отказа в поддержке такой инициативы, основания для такого
отказа;
-правовые средства, которые могут использовать заинтересованные субъекты Российской Федерации для защиты своих интересов в случае названного отказа;
-срок внесения в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проекта федерального конституционного закона об образовании нового субъекта Российской Федерации.
С другой стороны, при наличии политической воли все сомнительные законодательные положения остаются незамеченными. Так, согласно ст. 5 названного Федерального конституционного закона при образовании в составе Российской Федерации нового субъекта объединяются территории двух и более граничащих между собой субъектов Российской Федерации. Все изменения в субъектном составе Российской Федерации, имевшие место в 2005 - 2008 гг., затрагивали "сложносоставные субъекты Российской Федерации". Между тем территория каждого автономного округа, объединявшегося с краем или областью, являлась частью территории последнего (последней). Это обстоятельство отмечалось в п. 4 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 14 июля 1997 г. N 12-П "По делу о толковании содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области", согласно которому "вхождение одного субъекта Российской Федерации в состав другого является реальным лишь в том случае, если происходит включение его территории и населения в состав территории и населения другого субъекта. Именно включение территории и населения автономного округа в состав края, области отличает их взаимоотношения от отношений с другими субъектами Российской Федерации". На данной позиции основываются и положения ряда федеральных законов, в частности Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Поскольку территория субъекта Российской Федерации не может быть объединяема
счастью себя самой и тем более не может граничить с этой частью, названный Федеральный конституционный закон, с формальной точки зрения, вообще не предусматривает возможности объединения субъектов Федерации, один из которых входит в состав другого. Однако это не помешало осуществить все территориальные преобразования, в том числе несмотря на отсутствие их поддержки со стороны руководства некоторых регионов <1>.
--------------------------------
<1> Об этом см., например: Дамдинов Б.Д. Особый статус Агинского Бурятского округа в составе Забайкальского края: от концепции к Уставу // Сибирский юридический вестник. 2009. N 2(45). С. 34 - 36.
5. В современной отечественной практике территориальных изменений, безусловно, находит проявление правовой формализм. Таким проявлением служит строгое следование установленным правилам вопреки правовой логике и формальной логике в целом. Так, обращает на себя внимание несоразмерность сложности процедур осуществления изменений в территориальном устройстве и значимости правового и фактического результата, достижимого с их помощью. В частности, для изменения принадлежности территорий шести автономных округов - Агинского Бурятского, Коми-Пермяцкого, Корякского, Таймырского (Долгано-Ненецкого), УстьОрдынского Бурятского и Эвенкийского с совокупным населением около 400 тыс. чел. - потребовались: заключение межрегиональных соглашений, обращения к Президенту Российской Федерации, согласования с другими федеральными органами государственной власти, проведение 11 региональных референдумов и принятие пяти федеральных конституционных законов, тогда как для передачи Москве территории, почти в полтора раза превышающей
территорию города, с населением свыше 200 тыс. чел. от Московской области было достаточно подписания соглашения высшими должностными лицами заинтересованных субъектов Российской Федерации, его утверждения постановлениями законодательных (представительных) органов их государственной власти и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.
Эти диспропорции заставляют усомниться в адекватности существующего правового регулирования. Повышению юридической сбалансированности процедур территориальных изменений и достижимых посредством них результатов могли бы способствовать стандартизация состава этих процедур и установление количественных ограничений их использования. Представляется, что для использования порядка изменения границ между субъектами Российской Федерации, предусмотренного в действующем федеральном законодательстве, можно было бы установить порог численности населения, проживающего в местностях, территориальную принадлежность которых планируется изменить. Для изменений, превышающих данный порог, можно было бы предусмотреть обязательность проведения региональных референдумов в заинтересованных субъектах Российской Федерации или хотя бы местных референдумов в муниципальных образованиях, территориальная принадлежность которых должна измениться. Кроме того, можно было бы упростить порядок объединения субъектов Российской Федерации в случае, если население хотя бы одного из них не превышает той или иной величины.
С.В. ПРАСКОВА
ОПРЕДЕЛЕНИЕ ТЕРРИТОРИИ СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ВОПРОС КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА ИЛИ КОНСТИТУЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ?
Праскова С.В., заведующая отделом конституционного права Иркутского института законодательства и правовой информации имени М.М. Сперанского, кандидат юридических наук, доцент.
В научной литературе не существует единого подхода к пониманию природы и признаков субъекта федерации. Однако в отношении такой его черты, как наличие собственной территории, являющейся одновременно частью территории государства, ученые единодушны. При определении пространственных характеристик регионов в теории федерализма, как правило, подчеркивается взаимосвязь территории федерации и территории ее субъектов, а также особый порядок изменения границ между субъектами <1>. При этом презюмируется наличие у субъекта федерации четко определенной территории. Этот факт является своего рода аксиомой, не требующей доказательств, поскольку без определения пространственных пределов юрисдикции не может существовать и действовать ни одна публичная власть. Вероятно, поэтому и в отечественной, и в зарубежной юридической науке отсутствуют сколько-нибудь серьезные исследования первичного определения территории и границ субъекта федерации. Хотя этот вопрос, на наш взгляд, заслуживает самого пристального внимания не только ученых, но и политиков.
--------------------------------
<1> См., например: Конституционное право России: Учебник / Отв. ред. А.Н. Кокотов и М.И. Кукушкин. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Норма, 2007. С. 298 - 299; Чертков А.Н. Субъект федерации как государственно-территориальная единица // Журнал российского права. 2011. N 1. С. 77 - 78.
Необходимо пояснить, о каком определении территории идет речь.
В науке конституционного права применительно к территориальным преобразованиям различного уровня используются термины "территориальный процесс", "государственнотерриториальный процесс" и "административно-территориальный процесс" <1>. Так, А.Н. Чертков выделяет следующие основные направления территориального процесса: изменение территории и статуса территориальной единицы (создание, преобразование, упразднение); изменение статуса территориальной единицы без изменения территории; изменение границ территориальной единицы <2>. Однако территориальный процесс не охватывает всех аспектов
динамики территориального устройства. Все перечисленные процедуры подразумевают изменение территориального устройства, т.е. операции с уже существующими территориальными единицами. Даже такой вид территориальных изменений, как создание новой территориальной единицы, обычно подразумевает изменение уже существующих территориальных единиц.
--------------------------------
<1> См.: Саломаткин А.С. Административно-территориальное устройство Российской Федерации (вопросы теории и практики). М.: Манускрипт, 1995. С. 83 - 85; Конституционное право России: Учебник / Отв. ред. А.Н. Кокотов и М.И. Кукушкин. М.: Норма, 2007. С. 325 - 328.
<2> Чертков А.Н. Территориальное устройство Российской Федерации. Правовые основы. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, 2009. С. 242.
Территориальный процесс характеризует все возможные изменения отдельной территориальной единицы, но не процесс ее создания. Иначе говоря, любые правила территориального процесса устанавливаются применительно к уже существующей системе территориальных единиц, в то время как порядок создания этой системы остается за рамками территориального процесса. Первичное образование территориальных единиц имеет одномоментный характер и затрагивает всю территорию единицы более высокого уровня. Речь идет о кардинальном реформировании существовавшего ранее территориального устройства. При этом необязательно все территориальные единицы создаются вновь, часть существующих единиц может получить признание в том же или новом статусе. Такое полное территориальное переустройство если и регулируется правовыми нормами, то они, как правило, имеют характер переходных положений <1>.
--------------------------------
<1> Например, при проведении муниципальной реформы 2003 года первичное образование муниципальных образований регулировалось в Переходных положениях Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (Российская газета. 2003 г. 8 окт.) (ст. ст. 84 и 85), т.е. за рамками главы 2, определяющей территориальную организацию местного самоуправления.
Стремление законодателя разграничить процесс первичного определения территориального устройства и процедуру его изменения вполне оправданно. При создании системы территориальных единиц зачастую допускаются отступления от правил, которые будут применяться в дальнейшем. Это обусловлено стремлением сохранить преемственность между существовавшей ранее территориальной организацией и вновь создаваемым устройством. Кроме того, такое регулирование зачастую носит констатирующий характер, т.е. закрепляет фактически существующее территориальное деление без соблюдения каких-либо единых критериев для территориальных единиц одного уровня.
Как правило, первичное определение территории вновь создаваемых единиц подразумевает два взаимосвязанных действия <1>:
--------------------------------
<1> Применительно к отдельным территориальным образованиям первичное определение территории может включать в себя также третий элемент - определение границ на местности. Так, обязательной демаркации подлежат государственные границы.
1)установление границ, которое осуществляется одновременно с наделением соответствующих территориальных единиц статусом и присвоением им наименований (может осуществляться разными способами: путем указания на ранее существовавшие элементы территориального устройства; перечислением более мелких территориальных единиц и др.);
2)утверждение описания границ, которое носит вспомогательный характер и имеет своей целью четкое определение места прохождения границ.
Между этими двумя процессами может быть существенный временной разрыв. В отношении некоторых территориальных образований описание границ может не осуществляться
всилу конкретных экономических, политических или иных причин, что существенно снижает
определенность территории <1>. Но установление границ хотя бы посредством указания на ранее существовавшие территориальные единицы или единицы более низкого уровня является необходимым элементом территориального устройства. Ведь не определив территорию вновь создаваемых единиц, невозможно будет в дальнейшем ее изменить, а также не будет оснований для разрешения территориальных споров.
--------------------------------
<1> За весь период существования РСФСР границы далеко не всех территориальных единиц высшего уровня были описаны. Например, Иркутская область и Усть-Ордынский Бурятский автономный округ были созданы в 1937 году и их территория была определена посредством перечисления районов, входящих в их состав (Постановление ЦИК СССР от 26 сентября 1937 г.) // Советская Сибирь. 1937. N 225 (5389). При этом описание границ Иркутской области утверждалось дважды: в 1940 и 1971 годах (решение Исполнительного комитета Иркутского областного Совета депутатов трудящихся от 5 сентября 1940 г. N 1348 и решение Исполнительного комитета Иркутского областного Совета депутатов трудящихся от 5 августа 1971 г. N 383). А границы УстьОрдынского Бурятского автономного округа не были описаны.
На основе вышеизложенного можно сформулировать следующее общее правило для территориального устройства любого уровня: первичное определение границ территориальных единиц осуществляется при создании (реформировании) территориального устройства соответствующего уровня на основе правовых норм переходного характера. Степень четкости и детализации при первичном определении территории соответствующих единиц может быть различной (от краткой констатации преемственности ранее существовавших границ до закрепления их картографического описания) и зависит от конкретно-политической ситуации.
К сожалению, применительно к субъектам РФ это правило не соблюдено.
Формирование современного Российского государства проходило в условиях бурных экономических и политических преобразований. Поэтому документы, лежащие в основе федерализма, практически не затрагивают вопросов определения территории субъектов РФ. Так,
вДекларации о государственном суверенитете РСФСР <1> имеется лишь упоминание о недопустимости изменения территории РСФСР без волеизъявления народа, выраженного путем референдума (ст. 8), но территория составных частей РСФСР совершенно не оговаривается. В рамках Федеративного договора только договор с республиками закрепляет гарантию недопустимости изменения территории субъектов РФ без их согласия (п. 1 ст. 3). Также вопросы изменения границ между субъектами РФ (за исключением республик) отнесены к предметам совместного ведения. Однако никаких констатирующих норм, признающих существование субъектов РФ в определенных границах на момент его подписания, Федеративный договор не содержит. Также не предусматривается каких-либо положений о необходимости определения территории субъектов РФ в дальнейшем. Наконец, предельно лаконичны и нормы Конституции РФ: в ч. 1 ст. 67 констатируется наличие территории субъектов РФ и ее вхождение в состав территории России, в ч. 3 ст. 67 предусматривается возможность изменения границ между субъектами РФ. Одновременно допускается возможность принятия в Россию нового субъекта, образования в ее составе нового субъекта и изменения конституционно-правового статуса субъекта РФ (ч. 1 ст. 137). Порядок осуществления таких территориальных преобразований в настоящий момент отчасти урегулирован в федеральном законодательстве <2>, но он не включает
всебя первичное определение территории субъектов РФ. Не содержит каких-либо правил по данному вопросу и раздел 2 Конституции РФ. Также ни один другой федеральный нормативный правовой акт периода становления российского федерализма не предусматривает установления территории субъектов РФ или необходимость описания их границ.
--------------------------------
<1>Декларация СНД РСФСР от 12 июня 1990 г. N 22-1 "О государственном суверенитете Российской Советской Федеративной Социалистической Республики" // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1990. N 2. Ст. 22.
<2> Федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 г. N 6-ФКЗ "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации" // Российская газета. 2001. 20 дек.; Гл. 18 Регламента Совета Федерации
Федерального Собрания РФ, утвержденного Постановлением Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 30 января 2002 г. N 33-СФ // СПС "КонсультантПлюс".
Такое положение не является чем-либо исключительным. Формирование федеративного государства в подавляющем большинстве случаев носит стихийный характер, в результате чего первичное регулирование территории субъектов не осуществляется. Зачастую формирование федерации имеет констатирующий характер, т.е. закрепляется существующая на определенный момент времени система территориальных единиц, которые наделяются статусом субъектов федерации или территориальных единиц иного рода (федеральных округов, федеральных территорий и др.). Однако при дальнейшем формировании государственного устройства неизбежно встает вопрос об определении территории. И этот вопрос может быть решен в законодательстве.
Если на момент создания федерации территория ее субъектов не была определена, можно определить ее позднее, утвердив описание границ по их состоянию на момент образования соответствующего субъекта федерации. Такое описание само по себе не является установлением границ, поскольку их установление является элементом придания статуса государственнотерриториального образования наряду с определением предметов ведения, наименования и иных элементов. Описание является лишь средством более точного определения места прохождения границ субъекта федерации, которое должно определяться, исходя из фактического состояния на момент создания этого субъекта. Таким образом, для определения территории субъектов РФ посредством описания их границ необходимо установить момент наделения их таковым статусом. Иначе говоря, для определения границ в пространстве необходимо определить границы во времени.
Однако с определением момента создания субъектов РФ возникают существенные затруднения.
В науке до сих пор нет единства мнений по вопросу о том, является ли современная Российская Федерация преемницей федеративного устройства советского периода, либо в 1992 - 1993 годах имело место создание принципиально новой формы государственного устройства <1>. Применительно к определению территории субъектов РФ этот вопрос приобретает принципиальный характер.
--------------------------------
<1> См., например: Конюхова И.А. Современный российский федерализм и мировой опыт: Итоги становления и перспективы развития. М.: Городец; Формула права, 2004. С. 220 - 245; Шевцов В.С. Федерализм и Россия (История. Проблемы. Перспективы). М.: Элит, 2008. Т. 1. С. 274 - 275.
Если исходить из того, что федеративное устройство в начале 90-х годов прошедшего столетия лишь претерпевало изменения, то следует признать, что республики, имевшие статус автономных республик РСФСР, приобрели статус субъекта Федерации еще в 20-х годах XX века. Так, годом создания Республики Башкортостан следует признать 1919 г., Республики Татарстан - 1920 г. и т.д. Соответственно, и определять их территорию следует именно с этого момента, отслеживая все происходившие изменения. Сложнее ответить на вопрос о времени приобретения статуса субъекта РФ иными территориальными единицами РСФСР. Статус автономных областей и автономных округов трактовался неоднозначно как в советской науке конституционного права, так и в современном государствоведении <1>. Потому моментом обретения ими статуса субъекта Федерации можно в равной степени считать и момент создания соответствующей территориальной единицы в советский период, и момент признания субъектом современной России. Не менее дискуссионен и вопрос об обретении статуса субъекта РФ административнотерриториальными единицами РСФСР. Следует ли таким моментом считать день подписания Федеративного договора, день принятия Конституции Российской Федерации либо день самостоятельного провозглашения суверенности, как это имело место в отношении некоторых единиц? Дать однозначный ответ на это вопрос, основываясь на советском и современном законодательстве, не представляется возможным.
--------------------------------
<1> См., например: Лепешкин А.И. Советский федерализм: теория и практика. М.: Юрид. лит., 1977. С. 222 - 233; Кутафин О.Е. Российская автономия: Монография. М.: ТК Велби; Проспект, 2006. С. 223 - 277.
Если же исходить из концепции образования современной Федерации только в 90-х годах XX века, то следует достоверно определить момент ее образования. А это не менее сложно, чем ответить на вопрос о преемственности советского федеративного устройства. Следует ли считать Федерацию образованной на момент принятия Декларации о государственном суверенитете РСФСР? Либо днем ее создания следует признать день подписания Беловежского соглашения (день его ратификации)? Или дату принятия решения о правопреемстве обязательств СССР? <1>. Наконец, стоит ли связывать момент окончательного обретения Россией статуса независимого государства с моментом окончательного формирования ее государственно-территориального устройства? Ведь в этот период шло активное реформирование основ федеративного устройства. И в этом случае моментом обретения субъектами РФ их статуса может быть в равной степени признана как дата подписания Федеративного договора, так и дата принятия Конституции РФ.
--------------------------------
<1>Решение Совета глав государств - участников СНГ от 20 марта 1992 г. "О правопреемстве в отношении договоров, представляющих взаимный интерес, государственной собственности, государственных архивов, долгов и активов бывшего Союза ССР" // Дипломатический вестник. 1992. N 7.
Таким образом, на основе правовых норм однозначно определить дату образования субъектов РФ не представляется возможным. И в ситуации отсутствия четкой правовой основы вопрос об определении территории субъекта РФ переходит из сферы конституционного права в сферу конституционной политики. Если отсутствует возможность четко и однозначно обосновать момент приобретения соответствующим регионом России статуса субъекта РФ, следует принять волевое решение о признании определенной даты таким моментом <1>. По сути, необходимо сделать выбор из трех вариантов: 1) дата образования соответствующей территориальной части в советский период; 2) день подписания Федеративного договора; 3) день принятия Конституции РФ.
--------------------------------
<1> Именно такое решение принято в отношении вопросов гражданства РФ. Согласно ч. 1 ст. 13 Закона РСФСР от 28 ноября 1991 г. N 1948-1 "О гражданстве РСФСР" (Российская газета. 1992. 6 фев.) гражданами РСФСР были признаны все граждане бывшего СССР, постоянно проживавшие на территории РСФСР на день вступления в силу данного Закона.
В целях определения территории субъектов РФ наиболее целесообразно, на наш взгляд, днем образования субъектов РФ признать дату принятия Конституции РФ. Во-первых, такой подход позволит определить исходное (первичное) состояние территории на одну и ту же дату для всех субъектов РФ, что совершенно необходимо при разрешении территориального спора. Вовторых, признание днем образования субъекта РФ любой даты до того, как была установлена единая процедура изменения границ между субъектами РФ, потребовало бы учета всех произведенных изменений. А в отношении краев и областей в советский период таких изменений было множество и далеко не все из них оформлялись надлежащим образом. Наконец, Конституция РФ является первым правовым актом, признавшим равенство статуса всех территориальных частей России и наделившим их существующим в настоящий моментом объемом предметов ведения. Соответственно при таком подходе, в отличие от отсчета с даты подписания Федеративного договора, не возникнет вопрос о полноценности приобретенного статуса субъекта РФ.
Выбор такого условного момента для определения территории субъекта РФ сродни принятию принципа нерушимости границ в международном праве. Данный принцип был выработан в Европе после Второй мировой войны как отказ от любых исторических обоснований прохождения границ иначе, чем они фактически проходят <1>. Схожая ситуация имеет место и в отношении границ между субъектами РФ: в настоящее время в России насчитывается порядка
двух тысяч территориальных споров. Наиболее известные из них: спор Москвы и Московской области по определению границ в районе МКАД, спор между Чеченской и Ингушской Республиками по поводу Сунженского и Малгобекского районов и др. <2>. Для их рационального разрешения необходимо отказаться от учета любых изменений в советский период и учитывать состояние территории субъекта РФ, т.е. фактического осуществления юрисдикции органов власти, на момент принятия Конституции РФ.
--------------------------------
<1> См. подробно: Игнатенко Г.В., Карташкин В.А., Клименко Б.М. Курс международного права. Т. 2: Основные принципы международного права М.: Наука, 1989. С. 86 - 100; Клименко Б.М., Ушаков Н.А. Нерушимость границ - условие международного мира. М.: Междунар. отн., 1975. 168 с.
<2> Чертков А.Н. Правовое регулирование установления и изменения границ субъектов Российской Федерации как пространственного предела их территорий // Журнал российского права. 2009. N 9. С. 19.
Однако одной констатации о признании первичным состояния территории субъектов РФ, существовавшего на 12 декабря 1993 г., недостаточно. Необходимо также ввести процедуру уточнения места прохождения границ между субъектами РФ. Аналогичная процедура существует в отношении Государственной границы РФ <1>: предусматривается, что документы об изменениях, уточнениях прохождения Государственной границы на местности, произведенных в порядке проверки Государственной границы на основании международных договоров РФ, вводятся в действие в соответствии с законодательством РФ. Таким образом, существует возможность уточнения места прохождения Государственной границы без каких-либо ее изменений.
--------------------------------
<1> Закон РФ от 1 апреля 1993 г. N 4730-1 "О Государственной границе Российской Федерации" (п. 1 ст. 5) // Российская газета. 1993. 4 мая.
Можно предложить осуществлять уточнение места прохождения границ субъектов РФ соглашением между субъектами РФ, которое не нуждается в утверждении Советом Федерации. Одновременно необходимо ввести ограничение с тем, чтобы такая процедура не могла использоваться в целях изменения границ. Оптимальным представляется установление оснований, при наличии которых может быть применена процедура уточнения границ между субъектами РФ: 1) при наличии описания границ между субъектами РФ (в том числе советского периода), но его фактическом несоответствии осуществлению государственного управления и местного самоуправления на день принятия Конституции РФ <1>; 2) при наличии неопределенности в описании границ между субъектами РФ, которая не позволяет достоверно установить место прохождения границы между субъектами РФ. Обязательным условием для обоих случаев должно быть отсутствие спора между граничащими субъектами РФ, т.е. они должны быть согласны на такое уточнение. Применение этой процедуры представляется недопустимым в случаях, когда описание границ субъектов РФ отсутствует. Поскольку в этом случае имеет место значительная неопределенность в определении границ субъекта РФ, необходимо участие России. Для этого целесообразно ввести отдельную процедуру определения границ между субъектами РФ в форме федерального закона, который будет нуждаться в утверждении законодательным органом соответствующего субъекта РФ, а также законодательными органами всех граничащих с ним субъектов РФ.
--------------------------------
<1> Например, если в соответствии с описанием границ часть территории (населенный пункт или ненаселенная территория) находится в границах территории одного субъекта РФ, а на момент принятия Конституции РФ она фактически находилась в юрисдикции органов государственной власти другого субъекта РФ.
Однако все эти меры направлены лишь на разрешение спорных ситуаций. Существующая же неопределенность территории относится ко всем субъектам РФ. Чтобы устранить ее, описание
границ субъектов РФ должно стать общим правилом. В связи с этим необходимо отметить, что Федеральный закон от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" <1> содержит указание на необходимость описания границ субъекта РФ в соответствии с правилами землеустройства (ч. 2 ст. 1, ст. 9). Однако однозначный вывод о том, применимо ли такое описание в целях регулирования публично-властных отношений, сделать трудно <2>.
--------------------------------
<1> Российская газета. 2007. 1 авг.
<2> В связи с этим необходимо учитывать практику Верховного Суда РФ при рассмотрении аналогичных вопросов описания границ муниципальных образований. В частности, в своем Определении от 16 марта 2011 г. N 33-Г11-5 (СПС "КонсультантПлюс") Верховный Суд РФ указал, что положения федеральных законов в области лесных, водных, дорожных и иных отношений неприменимы к отношениям по картографическому описанию границ муниципальных образований в целях реализации правил Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Данный Федеральный закон не содержит каких-либо требований к описанию границ муниципальных образований в законах субъектов РФ, а правила какого-либо иного законодательства, помимо законодательства об организации местного самоуправления в РФ, к таким правоотношениям применяться не могут. Если перенести эту позицию на рассматриваемый вопрос, можно предположить, что высшие суды могут оценить описание границ субъектов РФ в целях реализации законодательства о государственном кадастре недвижимости как не имеющее отношения к определению территории субъекта РФ (в качестве государственно-территориального образования).
Количество и сложность проблем, возникающих в связи с неопределенностью первичного состояния территории субъектов РФ, свидетельствуют о необходимости комплексного решения этой проблемы. В настоящий момент назрела необходимость принятия отдельного федерального закона, который бы установил необходимость описания границ субъектов РФ, требования к такому описанию, момент, определяющий первичное состояние территории субъектов РФ, способы разрешения спорных ситуаций, а также порядок изменения границ между субъектами РФ. Но для этого вопрос определения территории и границ субъектов РФ должен стать одним из приоритетных направлений конституционной политики России.
III. КОНСТИТУЦИОННЫЙ СТАТУС ЛИЧНОСТИ
О.А. СНЕЖКО
ПРОБЛЕМЫ ДЕПОЛИТИЗАЦИИ ЗАЩИТЫ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА
Снежко О.А., заместитель директора Юридического института ФГБОУ ВПО "Госуниверситет - УНПК", кандидат юридических наук (г. Орел).
Конституция Российской Федерации как демократического, правового государства закрепляет приоритет прав и свобод человека и гарантирует их реализацию согласно общепризнанным принципам и нормам международного права. Обязанность государства признавать, соблюдать и обеспечивать защиту прав человека на основе конституционных положений относится к основам конституционного строя Российской Федерации. Вместе с тем состояние защищенности основных прав и свобод граждан в нашем государстве вызывает серьезную обеспокоенность. В настоящее время высшие органы власти в своих политических заявлениях неоднократно подчеркивают необходимость решения насущных проблем граждан, создания достойных условий жизни и обеспечения безопасности граждан страны <1>. Но реальная практика пока далека от желаемого результата. В связи с этим возникает потребность научно-практического исследования института прав граждан в конституционном срезе ценностных ориентиров государства, политических целей власти и общественных идеалов современности.
--------------------------------
<1> Путин В.В. Демократия и качество государства // Коммерсант. 2012. 6 февраля; Строительство справедливости. Социальная политика для России // Российская газета. 2012. 13 февраля; Быть сильными: гарантии национальной безопасности для России // Российская газета. 2012. 20 февраля.
Проблемы взаимосвязи прав человека и политики всегда находились в фокусе научных исследований. Это связано с тем, что права человека - это универсальная ценность, позволяющая "измерять" многие явления и события, происходящие в обществе и в современном мире. Решение ключевых проблем современности (сохранение стабильности и мира, благоприятной окружающей среды, борьба с бедностью, с преступностью и терроризмом и т.д.) в конечном счете связано с правами человека, так как от эффективности деятельности в данной сфере зависят нормальные условия жизни человека, народа и нации. Политика как деятельность органов власти <1> по сбалансированному обеспечению интересов личности, общества и государства призвана обеспечить целенаправленное участие граждан и всего общества в решении приоритетных задач. Поэтому политика государства неразрывно связана с правами человека, которые являются "высшим мерилом" политической деятельности. По сути, государственная власть и политика в современном мире получают "гуманитарное" измерение, способствующее ограничению чрезмерных притязаний власти, умеряющее "жажду власти" <2>, противоборство политических сил и противостояние в обществе.
--------------------------------
<1> Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. 4-е изд., дополн. М., 2003.
С. 553.
<2> Справедливо утверждение, что стержнем политики является завоевание, удержание и использование государственной власти // См.: Малько А.В., Шундиков К.В. Цели и средства в праве и правовой политике. Саратов, 2003. С. 197.
Права человека призваны определять границы свободы политики, политиков и органов власти. Любые политические действия, которые порождают нарушения прав человека, можно рассматривать как посягательства на свободу индивида. Они являются не только противоправными, но и аморальными. Как верно отметила Е.А. Лукашева, "...права человека - это отражение не только правового опыта развития человечества, но и кристаллизация его нравственных начал, связанных с уважением свободы и автономии индивида, недопустимости их нарушения, с ориентацией на критерии "добра" и "общего блага" <1>.
--------------------------------
<1> См.: Лукашева Е.А. Права человека, правовая политика и нравственность // Размещена на сайте Центра правовых исследований и развития законодательства. URL: http://www.centrlaw.ru.
По существу, взаимосвязь конституционных прав и свобод человека и гражданина и политики отрицать бессмысленно. Политика тесно связана с правами человека и зачастую апеллирует к ним, пытаясь обеспечить взаимодействие между различными социальными группами "путем согласования желаемого и объективно достижимого" <1>. Политика, преломляя в себе экономические интересы, через соответствующие институты и структуры власти расставляет акценты в реализации конституционных прав. Права человека, с одной стороны, используются в качестве ориентира (цели) всей политической деятельности, а с другой - могут рассматриваться как атрибут (средство) политической борьбы. Безусловно, прав И.Л. Петрухин, который делает вывод о том, что "политики и власти постоянно используют человека в своих эгоистических целях, ссылаясь на то, что это необходимо в общественных интересах, а значит, и для блага этого человека" <2>.
--------------------------------
<1> Матузов Н.И. Актуальные проблемы теории права. Саратов, 2004. С. 311.
<2> Петрухин И.Л. Человек как социально-правовая ценность // Государство и право. 1999. N 10. С. 87.