сборник_конституционное_право_и_политика
.pdfНе остаются эти вопросы без внимания и сегодня. При этом необходимо отметить, что вопросы определения понятия государственного механизма, его сущности, структуры, принципов формирования и функционирования до настоящего времени являются проблемными, представляя определенную сложность. Данное обстоятельство объясняется многоаспектностью как самого института государства, так и многогранностью государственно-правовых явлений в различные исторические эпохи.
Среди проблем совершенствования деятельности государственного механизма, проблема перспективы развития федеративных отношений в Российской Федерации едва ли не самая популярная в научных диалогах государствоведов <1>.
--------------------------------
<1> См. об этом: Авакьян С.А. Конституционно-правовые проблемы централизма, демократии и децентрализации в современном государстве // Конституционное и муниципальное право. 2005. N 8. С. 4; Безруков А. Реформы и судьба российского федерализма // Федерализм. 2005. N 3; Глигич-Золотарева М.В. Субъектный состав Российской Федерации: эпоха перемен уже наступила // Государство и право. 2006. N 10. С. 15; Городецкая Н., Хамраев В. Дмитрий Козак ищет место полпредам // Коммерсантъ. 2007. 26 окт.; Добрынин Н.М. Федерализм: историкометодологические аспекты. Новосибирск: Наука, 2005; Карапетян Л.М. Федеративное устройство Российского государства. М.: Формула права, 2008; Конюхова И.А. Современный российский федерализм и мировой опыт: итоги становления и перспективы развития. М., 2004; Крылов Б.С., Невинский В.В. Российский федерализм на перекрестке мнений // Российский юридический журнал. 2007. N 5; Муравьев А.А. Развитие государственного устройства Российской Федерации как фактор совершенствования системы регионального управления: Дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2003; Некрасов С.И. Федеральные округа - новое звено в вертикали российской власти // Журнал российского права. 2001. N 11; Столяров М.В. Теория и практика федерализма: Курс лекций о федеративном государстве. М.: Изд-во РАГС, 2008.
Государственная деятельность не может носить стихийный характер. Только функционирование специальной системы органов и учреждений, входящих в государственный механизм, позволяет организованно и эффективно реализовывать задачи и функции государства, его предназначение в обществе.
Внаучной литературе неоднократно обращалось внимание на многообразие понимания механизма государства, анализировались его организация и функционирование, структура, принципы построения в России и зарубежных странах, однако проблема выработки единого определения данного института в отечественной юридической науке до настоящего времени не решена. Среди прочих важнейших аспектов данный вопрос затруднен продолжением споров о легитимности федеративного устройства Российской Федерации, исторических предпосылках создания федерации как формы государственного устройства России, перспективах дальнейшего развития российской государственности.
С учетом важнейшего структурообразующего принципа организации государственного механизма Российской Федерации - принципа разделения властей - и федеративного устройства России, закрепленных в Конституции России, можно выделить следующие основные элементы системы государственных органов: Президент России; органы законодательной власти Российской Федерации (Федеральное Собрание Российской Федерации) и субъектов Российской Федерации; органы исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (общей и специальной компетенции); органы судебной власти и прокуратуры.
Однако механизм современного Российского государства - это не простое механическое соединение, суммирование его отдельных элементов, а их четко организованная и упорядоченная система, где изменение одного элемента ведет к изменению системы в целом, так как все части находятся во взаимодействии между собой. При этом необходимо отметить, что федеративное устройство, в свою очередь, накладывает существенный отпечаток на развитие общественных отношений в конкретном государстве и Российская Федерация не является в этом плане исключением.
ВРоссийской Федерации в течение достаточно продолжительного времени реализуются
государственные преобразования, направленные на укрепление "вертикали власти". Одним из шагов по повышению скоординированности осуществления государственной власти в рамках федеративного государства стало создание федеральных округов. Исследуя этот вопрос, А.А. Муравьев, например, отмечает, что "федеральные округа на современном этапе развития российской государственности являются не изменением государственного устройства страны или территориальной организации государства, а механизмом реформирования системы государственного управления" <1> *11, 227+. К.В. Черкасов определяет федеральные округа как "государственные территориальные образования не отраслевого и не функционального типа, а созданные для управления государственными делами во всем их объеме в рамках федеральной компетенции" <2>. С.И. Некрасов, в свою очередь, полагает, что "создание института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах может рассматриваться как переход от двухзвенной (центр - регион) к трехзвенной (центр - округ - регион) структуре управления в системе исполнительной власти" <3>.
--------------------------------
<1> Муравьев А.А. Указ. соч. С. 227.
<2> Черкасов К.В. Федеральные округа: сущность и место в федеративном устройстве России // Государство и право. 2008. N 12. С. 68.
<3> Некрасов С.И. Указ. соч. С. 24.
Анализ государственного управления в федеральных округах позволяет с высокой долей уверенности утверждать, что в такой стране, как Россия, существенно повысить эффективность управления территориальным развитием, возможно, пожалуй, только посредством создания универсальной системы межрегиональных территориальных государственных органов, перехода к межсубъектной форме федерального государственного территориального управления.
Федеральный округ вполне логично рассматривать как сферу управленческих воздействий. Введение института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах позволило восстановить государственное управление, обеспечить единство правового и экономического пространства. На современном этапе развития российской государственности институт полномочных представителей Президента России стал частью государственного механизма и осуществляет конкретную роль по координации деятельности и взаимодействию федеральных органов государственной власти с органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
В сущности федеральные округа представляют собой не оговоренный, но допускаемый Конституцией России элемент, являющийся инструментом федерального регулирования территориального развития. Это особые образования, их учреждение связано с рядом определенных факторов и необходимостью решения таких первоочередных задач, как восстановление управляемости государства, обеспечение его устойчивости и суверенности, укрепление властной вертикали, улучшение условий для контроля над деятельностью территориальных структур федеральных органов государственной власти.
Образование федеральных округов во многом свидетельствует не только об объективной потребности в них как таковых, но и о необходимости совершенствования федеративного устройства России, а также устойчивой тенденции к укрупнению территориальных единиц. Как верно подмечают некоторые исследователи, историческая, географическая, природо-ресурсная, демографически-языковая общность, политические, хозяйственные, транспортные, торговофинансовые связи, общие интересы регионов в рамках федеральных округов не могут не вести к интеграции территориально близких субъектов Федерации <1>.
--------------------------------
<1> Глигич-Золотарева М.В. Субъектный состав Российской Федерации: эпоха перемен уже наступила. С. 15.
Федеральные округа являются надежной платформой для укрупнения субъектов Федерации, унификации их правового статуса, а также своего рода альтернативой собственно укрупнения субъектов Федерации.
Можно предположить, что конечная цель существования федеральных округов
определяется именно организацией эффективного государственного территориального администрирования, оптимизацией и окончательной перестройкой большинства территориальных структур федеральных государственных органов, и прежде всего федеральных органов исполнительной власти, по надсубъектному (межрегиональному) окружному принципу.
На сегодняшний день двухуровневая структура государственной власти (федеральный центр - субъекты Российской Федерации) практически преобразована в трехуровневую (федеральный центр - федеральные округа - субъекты Российской Федерации). Очень многие ведомства сформировали свои органы на уровне федеральных округов. Подразделения федеральных органов реализуют практические задачи, среди которых немаловажными являются координация и контроль деятельности своих структур в субъектах Российской Федерации, а в определенной мере - и органов самих субъектов <1>.
--------------------------------
<1> См.: Авакьян С.А. Указ. соч. С. 4; Безруков А. Реформы и судьба российского федерализма // Федерализм. 2005. N 3.
По мнению Д.Н. Козака, в будущем надлежит минимизировать количество территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в субъектах Российской Федерации и посредством этого трансформировать статус полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, конкретизировав и усилив их место в системе государственного территориального управления <1>.
--------------------------------
<1> Городецкая Н., Хамраев В. Дмитрий Козак ищет место полпредам // Коммерсантъ. 2007. 26 окт.
Таким образом, речь идет о необходимости формирования в России четко структурированной единой системы исполнительных органов государственной власти с ясной субординацией и разграничением полномочий между ее уровнями.
Представляется, что в долгосрочной перспективе при сохранении тенденции объединения субъектов Российской Федерации и их численном сокращении именно федеральные округа станут центром территориальных органов государственной власти (в первую очередь исполнительной и судебной) с последующим переходом к новой двухуровневой структуре государственной власти: федеральный центр - федеральные округа.
Таким образом, постановка вопроса о возможных конституционных изменениях по поводу федерального переустройства России является не только своевременной, но и необходимой. При этом не только в теоретическом, но и в практическом плане.
Д.И. ТАБАЕВ
ПРОБЛЕМЫ ВЗАИМООТНОШЕНИЙ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЦЕНТРА И СУБЪЕКТОВ РФ В СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ
Табаев Д.И., профессор Горно-Алтайского государственного университета, кандидат юридических наук (Республика Алтай).
Взаимоотношения федерального центра и субъектов РФ на современном этапе развития российской государственности требуют нового подхода и объективной научной оценки. Республика Алтай в текущем году отмечает две важнейшие даты: 90-летие автономии Горного Алтая (1 июня 1922 г.) и 15 лет Республики Алтай (7 июня 1997 г.). Поэтому в год юбилейных дат закономерно подвести некоторые итоги развития государственности республики и оценить нынешнее ее состояние с тем, чтобы определить основные пути дальнейшего укрепления Республики Алтай как субъекта Российской Федерации.
Образование автономной области ойротского народа в 1922 году, в 1948 году переименованной в Горно-Алтайскую автономную область, имело двоякое значение: первое - как событие, подводившее итог тысячелетнему пути развития государственности алтайского народа,
от "кочевой, племенной государственности" к советской автономии; второе - как событие, заложившее в дальнейшем фундамент к более высокой государственности - к Республике Алтай, образованной по Закону РСФСР от 3 июля 1991 г.
Оценивая прошедшие годы, отметим, что становление и развитие Республики Алтай как субъекта Российской Федерации проходило в достаточно сложных условиях как внутреннего, так и внешнего свойства. Республика преодолела многие трудности и достигла определенных положительных результатов. За эти годы нам удалось решить острые вопросы жизнеобеспечения населения, создать действующую систему органов государственной власти и органов местного самоуправления, принять основополагающие законы, некоторые из них опережали федеральное законодательство. В нашей длинной истории принята первая Конституция республики, содержащая ряд элементов новизны, отличающей ее от конституций других республик.
Думаю, что только имея высокий конституционно-правовой статус республики в составе России, в которую алтайский народ добровольно вошел еще в 1756 году, нам удалось на практике решить трудные вопросы переходного периода и преодолеть малые и большие препятствия. В настоящее время республика имеет хорошие перспективы развития, но их реализация во многом будет зависеть от политики федерального центра в отношении регионов.
Как очевидец и участник многих политико-правовых процессов в Российской Федерации и ее субъектах, в том числе в Республике Алтай, руководитель парламента республики в течение ряда лет - автор этих строк - имеет повод и для обнадеживающих, и для грустных размышлений.
Внутренне успокаивает то, что все мы живем в огромном федеративном, многонациональном государстве, где каждый народ чувствует себя уютно, как в родном доме, где тебя окружает множество дружелюбных родственников; хотелось бы, чтобы такое продолжалось долго, а Россия, как родительский дом, не потеряла свою историческую сущность и предназначение.
Основания для грустных размышлений складываются из нескольких моментов, порой противоположных. В этом аспекте следует отметить, что последнее двадцатилетие российской государственности показательно и противоречиво. В начальный период (1990 - 2000 годы) становление нового федерализма в России происходило на демократической основе, а ее субъекты на основании Федеративного договора 1992 года и Конституции 1993 года при всей их объединительной роли одновременно получили достаточную самостоятельность, выразившуюся в суверенизации и приоритете собственного законодательства. За указанные годы возросло значение субъектов РФ и их влияние на дела Федерации. Кроме того, широкое распространение получило заключение договоров и соглашений между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектами, по которым они получили дополнительные полномочия или льготы. На обширном правовом поле России расцвело и региональное законодательство, содержащее национальные и местные особенности. Естественно, свобода законотворчества привела к принятию субъектами РФ немалого количества законов и иных нормативных правовых актов, противоречащих федеральному законодательству. То же самое можно сказать в отношении муниципальных правовых актов. Очевидно, такое сложившееся положение в стране не могло не вызывать беспокойство ее руководства, которое с 2000 года положило начало обратному процессу с целью остановить "свободное плавание" субъектов РФ, центр взял штурвал корабля на себя, началось время "закручивания гаек". Под лозунгом сохранения Федерации федеральный центр перешел к решительным действиям и начал их с одностороннего пересмотра положений ст. 72 и других статей Конституции Российской Федерации под требованием приведения законодательства ее субъектов в соответствие с Конституцией и федеральными законами. В решении данной задачи самую активную роль сыграли Государственная Дума, органы прокуратуры и суды.
Из предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов в полномочия Российской Федерации перешли право на природные ресурсы (в федеральную собственность), кадры правоохранительных и судебных органов (назначаются Президентом РФ), отмена выборности высших должностных лиц, укрепление федеральных округов, создание при них множества федеральных органов - это, как их называют, "миниправительства России". Предусмотрены возможности введения прямого федерального управления, временной финансовой администрации как для субъектов РФ, так и для муниципальных образований.
Избирательное законодательство ужесточено и направлено на укрепление партии власти, ей же оно и открывает дорогу во власть.
Сказанное хотел бы подтвердить на примере Республики Алтай. Известные авторы в своих статьях, монографиях и учебниках конституционного права России часто ссылаются на решение Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г., которым признано несоответствие отдельных положений Конституции Республики Алтай Конституции Российской Федерации, в частности норм о суверенитете, народе как источнике и носителе власти, собственности на природные ресурсы, формировании Правительства Республики Алтай, захоронении отходов отравляющих веществ и т.д. Некоторые авторы пишут, что Республика Алтай объявила государственный суверенитет и себя суверенным государством, тогда как таких слов и норм наша Конституция не содержит. Думаю, что такие авторы просто не читали Конституцию республики. Мы считаем, что одного суверенного государства в другом не может быть. Российская Федерация - суверенное государство, а республики не могут быть таковыми, хотя ст. 5 Конституции России провозглашает, что "Республика (государство) имеет свою конституцию и законодательство". Однако эта запись не означает их суверенность. Она только подчеркивает, что это национально-государственное образование, отличающееся от других субъектов Российской Федерации. Что касается слова "суверенитет", то оно имеет множество значений. В ст. 4 Конституции РА буквально записано следующее: "Республика Алтай, признавая целостность Российской Федерации и равноправие субъектов, во внутренней жизни основывается на суверенитете как естественном, необходимом и законном условии существования своей государственности, истории, культуры и традиций, призванных обеспечить мирную жизнь народов республики". Как видно, никакого заявления о государственном суверенитете республики нет. Как правильно отметил С.А. Авакьян, выступая на заседании Конституционного Суда: "...в Конституции республики найдено идеальное решение проблемы суверенитета применительно к республике в составе Российской Федерации как одному из ее субъектов. Республика Алтай "во внутренней жизни" основывается на суверенитете Республики Алтай" <1> и "Республика Алтай предложила новое для России видение суверенитета, которое можно оценить положительно. И уж во всяком случае здесь нет ничего противоречащего Конституции Российской Федерации" <2>.
--------------------------------
<1> Авакьян С.А. Возражение на запрос главы Республики Алтай, Председателя Правительства Республики Алтай в Конституционный Суд // Надуманные противоречия. Горно-
Алтайск, 2000. С. 77. <2> Там же.
Своим толкованием "суверенитета" Конституционный Суд РФ фактически отрицает существование и признание в правовой науке понятий "народный суверенитет", "национальный суверенитет". По моему мнению, другой ошибкой Конституционного Суда явилось отрицание за народом, проживающим в субъектах, быть источником власти, считая, что только многонациональный народ России выступает источником и носителем власти. Никто не оспаривает, что многонациональный народ Российской Федерации выполняет такие функции. В регионах народ, как часть многонационального народа России, участвует в выборах и референдумах как федерального, так и местного уровней. Как можно лишить этот народ такого права, не признавать субъектом по формированию органов власти?
По прошествии нескольких лет многие специалисты-правоведы, занимающиеся данной проблемой, полагают, что Конституционный Суд допустил ошибочное толкование. Ряд ошибок им допущен при толковании и по другим запросам. Например, он установил высокий процент для отзыва депутатов, выборных должностных лиц органов местного самоуправления - не менее половины от зарегистрированных избирателей по округу, а не от явившихся на голосование избирателей.
Не могу не подчеркнуть, что Республика Алтай участвовала в федеральном законотворческом процессе, направила несколько законопроектов. Например, "О горной территории Российской Федерации", "Об улучшении социально-экономических условий жизни жителей высокогорья". Внесено много предложений по проектам федеральных законов, а в 1993 году - к проекту Конституции РФ (более 16), что отражено в 22-томном сборнике материалов
Конституционного совещания.
Не будет преувеличением сказать, что некоторые наши законы опережали федеральное законодательство и служили примером для других субъектов. Сегодня с уверенностью можно констатировать, что Конституция и законодательство республики полностью вписались в законодательство и правовую систему Российской Федерации.
Можно сделать вывод о том, что в России наступил новый этап реформы политической системы, начало которого связывают с 2012 годом. Что принесет такая реформа, все ее параметры рассчитать сегодня трудно. Думаю, что в большей степени она коснется избирательного права и Конституции РФ, ее первого раздела - конституционного строя, если будет созвано Конституционное Собрание.
Мне думается, что необходимо четко регулировать предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72 Конституции РФ) или эту статью исключить, перечислив все вопросы ведения Российской Федерации и ведения субъектов в отдельных статьях, чтобы не возникал постоянный спор.
Полагаю, что нужно провести децентрализацию власти и перераспределение полномочий между уровнями публичной власти в Российской Федерации, с инициативой которых выступил действующий Президент.
Беспокоит и то, что на современном этапе федеральный центр и поддерживающие его политики могут начать новый процесс объединения субъектов Российской Федерации. Среди республик первой кандидатурой называют Республику Алтай, хотя она занимает пограничное, геополитическое положение и выступает моделью устойчивого, ноосферного развития в Евразийском регионе. Мы признаем: чтобы не состоялось объединение республики с другими субъектами, в частности с Алтайским краем, необходимо добиться финансово-экономической самодостаточности, значительно снизить ее дотационность. Условия достижения этой цели имеются. Многое зависит от налоговой политики центра.
Перевод лесов, земли, недр и других природных ресурсов в федеральную собственность привел к их беспощадной эксплуатации, продаже и отдаче в аренду. Коренные народы остаются без мест обитания. На стадии готовности строительство прямого газопровода "Алтай" через объект Всемирного природного наследия Укок в Китай. Нам необходимо общими усилиями сохранить Алтай как уникальную территорию для нынешнего и будущего поколений, как храм природы для отдыха, духовного и физического оздоровления людей, производства экологически чистых продуктов питания.
Т.В. ЗАМЕТИНА
ЭТНИЧЕСКИЕ ФАКТОРЫ РОССИЙСКОГО ФЕДЕРАЛИЗМА
Заметина Т.В., профессор кафедры конституционного и международного права ФГБОУ ВПО "Саратовская государственная юридическая академия", доктор юридических наук.
Проблемы межнациональных отношений в современной Российской Федерации сохраняют свою актуальность. Тенденция глобализации, о которой так много пишут и говорят в последнее время, обнаружила не только усиление унифицирующих начал, но и стремление народов к сохранению своей самобытности, включая национальные особенности. "Мультикультурный проект", показавший свою несостоятельность в зарубежных странах, в очередной раз подчеркнул значимость формирования современной национальной политики, отвечающей существующим "вызовам" и определяющей законодательные приоритеты экономической, социальной и культурной деятельности государства в сфере межнациональных отношений.
Многие политические, экономические и социальные институты не могут существовать без правовой институционализации. Поскольку право является выразителем существующих в обществе ценностей, мерой свободы и ответственности, то национальные проблемы, "вытесненные" из правового поля, способны породить конфликты и противоречия. Реальность демократии во многом определяется способностью государства учитывать права религиозных, национальных, языковых меньшинств.
По данным Всероссийской переписи населения, на территории Российской Федерации проживают представители более 200 народов. При этом в 2010 г. у 5,6 млн. человек (почти 4,0%, в 2002 г. - 1,5 млн. человек, или 1%) отсутствовали сведения о национальной принадлежности, из них у 3,6 млн. человек сведения получены из административных источников, а 2 млн. человек не определили свою национальную принадлежность <1>.
--------------------------------
<1> Окончательные итоги Всероссийской переписи населения 2010 г. URL: http://www.perepis-2010.ru/results_of_the_census/results-inform.php.
Поскольку политика - наиболее сложный предмет правового опосредования, то при формировании государственной национальной политики Российской Федерации интересы всех ее граждан не должны искусственно подменяться суммой интересов отдельных представителей этносов, подчас конфликтогенных из-за многообразия притязаний. В этих условиях особое значение приобретают идеи межэтнической интеграции. Под межэтнической интеграцией, партнерством в межнациональных отношениях мы имеем в виду приоритет общечеловеческих, универсальных ценностей над частногрупповыми, узкоэтническими интересами и конституционное закрепление права каждого человека сохранять национальные традиции, обычаи, пользоваться родным языком и культурой. Только обеспечение реального равноправия всех граждан Российской Федерации, независимо от национальности и территории проживания, взвешенная государственная политика поддержки социально-экономического и культурного развития этнических общностей, воспитание культуры межнационального общения и формирование на ее базе единой гражданской общности способны преодолеть негативные последствия послереформенного периода.
Наряду с этим не следует забывать о роли русского народа. Как отметил В. Путин, "русский народ является государствообразующим - по факту существования России", "великая миссия русских - объединять, скреплять цивилизацию" <1>. В федеративном государстве межнациональное и межкультурное взаимодействие находит свое специфическое проявление в жизни населения не только национальных республик, но и других регионов, населения страны в целом.
--------------------------------
<1> Путин В. О национальном вопросе // Российская газета. 2012. 26 января.
Руководствуясь принципами конституционного строя и обеспечивая преемственность государственного управления в условиях модернизации, Российская Федерация должна выработать четкую и публичную национальную политику. Демократия - политический режим, основанный на принципах свободы, открытости и плюрализма, поэтому потеря управляемости в сфере национальных отношений может негативно сказаться на перспективах построения гражданского общества, создать серьезные угрозы национальной безопасности России. По справедливому замечанию Т.Я. Хабриевой, разрушительному сепаратизму должны противостоять формы интеграции и институты, "которые при сохранении исторически сложившегося государственного единства учитывали бы необходимость этнического самовыражения" <1>.
--------------------------------
<1> Хабриева Т.Я. Современные проблемы самоопределения этносов: сравнительноправовое исследование. М., 2010. С. 11.
Этнические факторы российского федерализма проявляются и на индивидуальном уровне - в связи с реализацией права каждого человека самостоятельно определять свою национальную принадлежность. Необходимость защиты указанного права выступает одной из причин обращения граждан к Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации. Как отмечается в Докладе Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2011 г., "закон сильнее власти", "проблема объективного подтверждения национальной принадлежности имеет для нашей страны отнюдь не умозрительное значение" <1>, так как принадлежность к определенной национальной группе влечет за собой предоставление особых прав и свобод (например, для представителей коренных малочисленных народов). По мнению
Конституционного Суда РФ, выраженному в его Определении от 1 декабря 2009 г., законодательство не исключает, но, напротив, предполагает возможность внесения в записи актов гражданского состояния изменений в части определения национальной принадлежности в случае предоставления документов, подтверждающих наличие оснований для этого <2>.
--------------------------------
<1> Российская газета. 2012. 6 марта.
<2> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 1 декабря 2009 г. N 1485-О-О по запросу Георгиевского городского суда Ставропольского края о проверке конституционности статей 23, 29 и 69 Федерального закона "Об актах гражданского состояния" // Вестник Конституционного Суда РФ. 2010. N 12.
Анализ конституций (уставов) субъектов Федерации в части, касающейся регулирования национальных отношений, свидетельствует о том, что объем правового регулирования принципов национальной политики в Конституции РФ и конституциях (уставах) субъектов Федерации не одинаков - последние уделяют этому вопросу значительно больше внимания.
В национально-государственных и национально-территориальных образованиях, в отличие от уставов территориальных образований, проблемы правовой регламентации этнических общностей в конституциях занимают одно из центральных мест. Как правило, это связано либо с поддержкой титульных этносов, давших название этим субъектам, либо с исторически сложившимся проживанием коренных малочисленных народов, которым федеральная Конституция гарантирует права и свободы в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права. Интересы титульных этносов оказали большое влияние на выбор методов правового регулирования в конституциях республик, входящих в Приволжский, Северо-Кавказский, Южный федеральные округа, что свидетельствует о важности учета национального фактора в различных сферах управления.
Национальный фактор выступает дополнительной подоплекой закрепления в конституциях республик особого государственного статуса соответствующих субъектов Федерации. Эта проблема особенно характерна для субъектов, входящих в Северо-Кавказский, Приволжский федеральный округ. Так, содержится упоминание"республика - государство в составе РФ" во многих основных законах республик (ст. 1 Конституции Удмуртской Республики от 7 декабря 1994 г. (в ред. от 29 июня 2011 г.); ст. 1 Конституции Чувашской Республики от 30 ноября 2000 г. (в ред. от 13 сентября 2011 г.); ст. 1 Конституции Марий Эл от 24 июня 1995 г. (в ред. от 8 июня 2011 г.) <1>. В ст. 1 Конституции Татарстана республика определяется как "демократическое правовое государство", объединенное с РФ Конституцией РФ, Конституцией Республики Татарстан и Договором РФ и Республики Татарстан "О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти РТ" и являющееся субъектом РФ. Согласно Конституции Республики Татарстан от 6 ноября 1992 г. (в ред. от 22 ноября 2010 г.) "суверенитет Республики Татарстан выражается в обладании всей полнотой государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и Республики Татарстан и является неотъемлемым качественным состоянием Республики Татарстан" <2>.
--------------------------------
<1> См.: Известия Удмуртской Республики. 21.12.1994; Собрание законодательства Удмуртской Республики. 31.08.2011; Собрание законодательства Чувашской Республики. 2000. N 38; 2011. N 9; Марийская правда. 07.07.1995; Марийская правда. Официальный еженедельник.
10.06.2011. N 22.
<2> Республика Татарстан. 30.04.2002. N 87 - 88; 26.11.2010. N 237.
Несмотря на попытки федеральной власти в лице Конституционного Суда РФ нивелировать заложенные Конституцией РФ различия государственно-правового оформления статуса субъектов Российской Федерации в целях обеспечения их равноправия, национальные элиты в республиках стремятся формально-юридически закрепить государственный статус республик как гарантию их определенной самостоятельности во взаимоотношениях с федеральными органами
государственной власти, сохранить национальную самобытность.
В своих работах мы отстаиваем идею учреждения института Уполномоченного по правам народов Российской Федерации и принятия соответствующего федерального закона. Создание подобного специализированного института способствовало бы защите и восстановлению прав народов в сфере их национально-культурного развития и межнациональных отношений, разрешению "конфликта интересов" государства, бизнеса и этносов, правовому просвещению и повышению уровня правовой культуры граждан и должностных лиц. Эта идея нашла поддержку на государственном уровне. 20 марта 2012 г. на заседании межведомственной рабочей группы по межнациональным отношениям под председательством вице-премьера Д. Козака было отмечено, что при Президенте РФ может быть создан Совет по межнациональным отношениям, а также введена должность уполномоченного по межнациональным отношениям <1>.
--------------------------------
<1> Петров В. Новый Совет Президенту // Российская газета. 2012. 21 марта.
Таким образом, очевидно, что национальная политика оказывает влияние на функционирование принципов российского федерализма и конституционного строя страны в целом. Федеративной модели государственного устройства и существующему демократическому режиму в большей степени соответствует политика "согласования" интересов государства и этнических общностей. Это обусловливает необходимость обновленной Концепции государственной национальной политики, унификации конституционно-правовых начал национальной политики на региональном уровне, без которых невозможно построение симметричной федерации, обеспечение в полной мере реализации государственного суверенитета многонациональным народом.
И.В. ЛЕКСИН
РОЛЬ ПРАВА И ПОЛИТИКИ В ТРАНСФОРМАЦИИ ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО УСТРОЙСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Лексин И.В., доцент кафедры правовых основ управления факультета государственного управления МГУ имени М.В. Ломоносова, кандидат юридических наук, кандидат экономических наук, доцент.
Вреальной жизни государства право и политика, как известно, неразделимы. Предметы правового и политического регулирования пересекаются, одни и те же нормы могут одновременно иметь правовой и политический характер, политические цели получают правовое закрепление, а направления развития объективного права в значительной мере предопределяются политическим курсом.
Вто же время в любом государстве возможны ситуации, когда политическая реальность преодолевает правовые, в том числе конституционные ограничения. Так, например, юридическая основа является важным, но, к сожалению, далеко не достаточным условием сохранения территориальной целостности государства. Однако за рамками кризисов правовые и политические регуляторы в цивилизованном обществе сосуществуют сравнительно мирно, взаимно обусловливая друг друга, но не сливаясь полностью и не подменяя друг друга. Данная оценка, конечно, весьма условна и относительна: на каждом историческом этапе можно выявить свои стандарты соотнесения правовых и политических ориентиров государственного бытия. По этим стандартам можно судить и о роли законодательства и юридической науки в жизни государства и общества, и об уровне правовой и политической культуры.
Современные отечественные проблемы политико-правового развития (тенденция к чрезмерному подчинению права политике, снижение уровня правотворческой техники, вытеснение юридической логики законодательства политическими потребностями и др.), естественно, отразились и на сфере территориального устройства Российской Федерации. Симптомами не вполне здорового положения права по отношению к политике в рассматриваемой сфере служат, в частности:
-политизация и идеологизация конституционно-правовой науки;
-принятие политически выгодных решений в нарушение законодательно установленных требований;
-излишне настойчивое отражение политических приоритетов в конституционном законодательстве;
-отношение к юридическим процедурам не как к средству принятия легитимного решения,
акак к барьеру, "выставляемому" в случае угрозы принятия нежелательного решения, или как к преодолимому препятствию принятия "нужного" решения;
-строгое следование некорректным правовым предписаниям в случае, если это отвечает политическим целям.
Кратко проиллюстрируем обозначенные позиции.
1. В последние годы во все возрастающем числе работ по конституционному праву встречаются негативные оценки "чрезмерного" числа субъектов Российской Федерации и (или) призывы к сокращению числа регионов <1>. Между тем вопрос о таком числе является прежде всего политическим и имеет весьма опосредованное отношение к праву в целом и к конституционному праву в частности. По крайней мере называть "серьезной проблемой" "отсутствие конституционно-правовой концепции, позволяющей определить оптимальное количество субъектов Российской Федерации" <2> совсем не следует. Конституционно-правовые наука и практика должны играть прежде всего роль фильтра, отсеивающего неадекватные с юридической точки зрения идеи, и предлагать процедуры достижения тех или иных правовых результатов, избегая соблазна формулировать предложения об изменении прохождения границ тех или иных территориальных образований или об их оптимальном числе (так же, как цивилисты не должны отвлекаться на рассуждения об оптимальном числе торговых точек, которыми может владеть индивидуальный предприниматель, специалисты по трудовому праву - об оптимальной численности персонала организации, по праву социального обеспечения - об оптимальном числе пенсионеров или получателей медицинской помощи).
--------------------------------
<1> См., например: Глигич-Золотарева М.В. Законодательная база федеративных отношений: перспективы совершенствования // Журнал российского права. 2002. N 7. С. 50; Муравьев А.А. Развитие государственного устройства Российской Федерации как фактор совершенствования системы регионального управления: конституционно-правовой аспект: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2003. С. 19; Добрынин Н.М. Новый федерализм: концептуальная модель государственного устройства Российской Федерации: Автореф. дис. ... д- ра юрид. наук. Тюмень, 2004. С. 13; Коломейцева Т.А. Проблемы укрупнения субъектов Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2010. N 6. С. 43.
<2> Бастен И.С. Предпосылки изменения конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации // Проблемы права. 2006. N 3(12). С. 39.
Условно говоря, юриспруденция должна обеспечить процессуальный порядок преобразований, а не предсказуемость их фактических результатов. Иными словами, юридический процесс должен быть достаточно результативным, но получаемые посредством прохождения юридических процедур результаты не обязательно должны быть заданными изначально. Очевидно, например, что законодательный процесс обеспечивает принятие официальных решений, но его юридическая основа нейтральна по отношению к содержанию этих решений и не может гарантировать придания юридической силы конкретным проектам. Право же, предназначенное для достижения заранее известного фактического результата, перестает быть правом и превращается в политико-техническое средство.
2. Проведение политически выгодных решений в нарушение законодательно установленных требований наиболее наглядно проявляется в сфере местного самоуправления. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изменениями и дополнениями) устанавливает довольно ясные и в целом логичные ориентиры для формирования муниципальных образований (численность населения, пешеходная доступность в течение дня до административного центра поселения и обратно из любого населенного пункта, включенного в состав поселения, и пр.). Однако