сборник_конституционное_право_и_политика

января.

Особое место в отечественной правовой системе занимают федеральные конституционные законы. Они обладают сущностными чертами: развивают и дополняют Конституцию РФ; принимаются по вопросам, прямо предусмотренным Основным Законом; имеют большую юридическую силу, чем обычный закон; подготавливаются в особом усложненном порядке; не могут быть отклонены Президентом России.

Конституция РФ установила исчерпывающий перечень федеральных конституционных законов, обладающих особой юридической природой. Всего к началу 2012 г. действовало 20 подобных законов, в том числе пять, связанных с реформой федеративных отношений (об образовании нового субъекта России в результате объединительного процесса).

Приняты далеко не все федеральные конституционные законы. Так, отсутствуют законы о Конституционном Собрании, о порядке изменения статуса субъекта РФ, предусмотренные соответственно ч. 2 ст. 135 и ч. 5 ст. 66 российского Основного Закона. Это сдерживает реализацию конституционных норм, не позволяет в полной мере использовать их творческий потенциал, что создает возможность для рецидивов авторитаризма, местничества и сепаратизма. В то же время совершенно не понятно, почему, например, институт гражданства (ч. 1 ст. 6), порядок выборов Президента РФ (ч. 4 ст. 81) или порядок формирования Федерального Собрания (ч. 2 ст. 96) устанавливаются обычным законом. Следуя европейской правовой традиции, подобные отношения должны регулироваться конституционным законом. Кстати, в Казахстане выборы главы государства, организация и деятельность парламента, правовое положение депутатов определяются конституционным законом (ч. 1 ст. 41, ч. 4 ст. 49 Конституции Республики Казахстан). Согласно Конституции Кыргызской Республики (ч. 2 ст. 62, ч. 2 ст. 70, ч. 4 ст. 73) выборы президента, депутатов парламента регламентируются конституционным законом. В Молдове вопросы организации и проведения парламентских выборов - прерогатива органического закона (ч. 2 ст. 61 Конституции Республики Молдова) <1>. Отметим, что у нас нет в правовой системе органических законов и последние отнюдь не тождественны конституционным.

--------------------------------

<1> См.: Конституции государств Азии: В 3 т. М., 2010. Т. 2. С. 470; Конституция Республики Казахстан. Алматы, 2009. С. 13, 18; Правовые системы стран мира: Энциклопедический справочник

/ Отв. ред. А.Я. Сухарев. М., 2003. С. 520.

Главный смысл и предназначение этих законов как раз и состоят в том, что они в системе законоположений определены как обособленные и приоритетные акты повышенной юридической силы, развивающие фундаментальные нормы, но не являющиеся частью Основного Закона. Поэтому законодатель не может произвольно, без изменения существующих основных норм вводить новые конституционные законы или упразднять существующие, издавая вместо них акты текущего законодательства.

Закон выступает юридической базой деятельности государственных органов, должностных лиц, местного самоуправления, граждан, их объединений. Различают законы: федеральные конституционные, о поправке к Конституции РФ, обычные федеральные, законы субъектов Федерации. Совокупность качественных законов - это важнейший показатель эффективности жизнедеятельности общества и государства. Осуществление законоположений - обязанность государственных институтов, общественных объединений, граждан.

В1990 - 2011 гг. было издано более 6000 федеральных (общероссийских) законов по различным отраслям права.

Федеральные законы должны соответствовать Конституции РФ и федеральным конституционным законам.

Исходя из особого места Основного Закона РФ в системе законодательства, высшей юридической силы его принципов при явном противоречии между Конституцией и федеральным законом (либо другим нормативно-правовым актом) приоритет имеют основные нормы. Правовые акты, не соответствующие фундаментальным нормам, подлежат отмене.

Вусловиях демократической правовой государственности акты текущего законодательства должны строиться на основе конституционных (первичных) предписаний, а государственное

управление осуществляется в соответствии с Конституцией и законом.

Законность неразрывно связана с характером национальной Конституции и системой взаимоувязанных и согласованных законов различного уровня, их действием в реальной жизни.

Законность надо рассматривать как принцип и всеобщее требование правовой демократической государственности, индикатор состояния (качества) функционирования разнообразных отношений и связей юридического характера в государственно-организованном обществе. В первую очередь она имеет прямое отношение к государственным институтам (ст. ст. 1, 2, 4, 10, 15, 80, п. "е" ч. 1 ст. 114, ст. 120), однако распространяется и на граждан, физических лиц (ч. 2 ст. 15, ст. ст. 18, 19 Конституции России).

Законность обусловлена потребностями экономического оборота, рыночного хозяйствования, задачами обеспечения прав и свобод граждан. Демократическое государственное устройство и твердый правовой порядок внутри страны, как и новый цивилизованный имидж России на международной арене, невозможны без создания и соблюдения понятных и стабильных общеобязательных правил поведения, - прежде всего законов, обращенных ко всем субъектам права.

Всеобщий (универсальный) характер законности предполагает: а) единство государства, правовой системы (ст. ст. 1, 3, 4, 10, 11); б) единство судебной системы (ст. 118); в) единство экономического пространства (ст. ст. 8, 9); г) прямое действие Конституции РФ и закона (ч. 1 ст. 15); д) осуществление требования соблюдения основных и законодательных норм (ч. 2 ст. 15); е) гарантированность законов, прав и свобод человека и гражданина (ст. ст. 1, 2, 17, 18, 19); ж) связанность судов законодательными нормами (ч. 2 ст. 120 российской Конституции).

Принципиальное значение имеет характеристика России в качестве демократического и правового государства (ст. 1 Конституции РФ). В российской Конституции сказано об обеспечении законности, правопорядка и общественной безопасности (п. "а" ч. 1 ст. 72), осуществлении мер по реализации законности (п. "е" ч. 1 ст. 114).

Законность есть межотраслевой принцип права, правовой и политической системы. Она,

во-первых, является необходимым условием нормального функционирования любой правовой системы, во-вторых, по сути, включает в себя и другие юридические требования, такие как верховенство закона, гарантированность прав и свобод граждан, правовое равенство, взаимная ответственность государства и личности, неотвратимость наступления юридической ответственности.

Воплощение требований законности предполагает полное и последовательное осуществление законодательных предписаний, единообразное понимание права и закона, социально активное и правомерное поведение личности, обеспечение прав и свобод граждан. Права и свободы должны определять смысл, содержание и применение законов, деятельность публичной власти и быть гарантированы правосудием. Однако на практике подобное бывает далеко не всегда и не повсеместно.

Законность - это конституционный принцип деятельности государства и его аппарата. Все государственные институты, организации, учреждения связаны основополагающими (первичными) предписаниями, имеющими высшую юридическую силу, действуют в их рамках. Это имеет важное значение для гарантирования и соблюдения прав и свобод личности.

Определяющее значение имеет законность и в судопроизводстве. Ее истоки восходят к знаменитому древнеримскому правилу: нет преступления без наказания, нет наказания без закона, нет преступления без законного наказания.

Выносимые судами решения должны быть объективными, мотивированными и законными. Несомненно, что нарушение законности в судебной сфере представляет собой ущемление или попрание остальных принципов судопроизводства и, как следствие, влечет невозможность

отправления правосудия по конкретному делу и дискредитирует суд, другие институты власти. Законность в работе государственных институтов позволяет не только обеспечивать права и

законные интересы граждан, физических и юридических лиц, но и установить общественный и правовой порядок. Если государство отступает от принципа законности в любых проявлениях (чем бы это ни мотивировалось), создает неправовое законодательство, то любые институты власти (включая региональный и местный уровень) ослабляют свой авторитет, подрывают уровень общественного доверия и поддержки и, как следствие, - свою легитимность.

Конституция и система законов - это важнейшие основы и предпосылки желаемого порядка общественных отношений, складывающихся в процессе их реализации. Законность выступает как существенный (но не единственный) стабилизирующий фактор общественного развития, обеспечивая упорядоченность социальных связей в государстве и в определенной степени утверждая идеи гуманизма и справедливости. Более того, законность жизненно необходима для развития народовластия, становления цивилизованного гражданского общества и правовой государственности.

А.А. КОНДРАШЕВ

ОЦЕНОЧНЫЕ ПОНЯТИЯ В КОНСТИТУЦИОННОМ ПРАВЕ: ПРОБЛЕМЫ ТЕОРИИ И ПРАВОПРИМЕНЕНИЯ

Кондрашев А.А., доцент кафедры конституционного, административного и муниципального права Сибирского федерального университета, директор НИИ законодательства и правовой политики СФУ, кандидат юридических наук (г. Красноярск).

Длительное время в советском, а затем и российском конституционном праве такой интересный межотраслевой институт, как "оценочные понятия", практически не изучался. В советское время в основном оценочные понятия были объектом изучения теории права <1> и науки уголовного права <2>. После развала СССР проявилась тенденция к детальному исследованию этой правовой категории и специалистами иных отраслевых наук <3>. Лишь в последние годы возник устойчивый интерес к изучению этой правовой категории и в науке конституционного права <4>.

--------------------------------

<1> Кашанина Т.В. Оценочные понятия в советском праве: Дис. ... канд. юрид. наук. Свердловск, 1974. С. 33.

<2> Питецкий В. Оценочные понятия в советском уголовном праве: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Свердловск, 1979.

<3> Безруков С.С. Оценочные понятия и термины в уголовно-процессуальном законодательстве России. Омск, 2003; Гараймович Д.А. Оценочные понятия в современном гражданском праве // Цивилистические записки. Межвузовский сборник научных трудов. М., 2001; Нигматдинов Р.М. Проблема правовых понятий и оценочных категорий в гражданском процессуальном праве: Дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2004; Степанова Е.А. Оценочные понятия трудового права: Дис. ... канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 2005.

<4> Миронов А.В. Предпосылки закрепления оценочных понятий в российском избирательном законодательстве // Академический юридический журнал. 2002. N 3 (9); Шарнина Л.А. Виды усмотрения в конституционном праве // Конституционное и муниципальное право.

2009. N 15.

Есть ли перспективы в использовании оценочных понятий в науке конституционного права и можно ли избежать волюнтаризма при их применении? На эти и другие вопросы мы попробуем ответить.

В теории права и иных отраслевых науках сложились два основных подхода к определению оценочного понятия. Первый условно можно именовать "субъективным", когда в определении приоритет отдается субъекту, который выбирает вариант поведения, примерно адекватный ситуации. Так, по мнению Е.А. Степановой, "оценочное понятие - понятие, содержание которого не позволяет исчерпывающим образом определить в нормативно-правовом акте, содержащем нормы... права, все случаи его использования, что дает субъекту, реализующему правовую норму, возможность учесть индивидуальные особенности дела с соблюдением функционального предназначения нормативного предписания" <1>. С точки зрения Д.Н. Левиной, правовым оценочным понятием можно именовать закрепленное в нормах права понятие, характеризующее наиболее общие свойства разнообразных предметов, явлений, действий, процессов, специально не конкретизированное законодателем с целью предоставления такой возможности субъектам

правоприменения путем свободной оценки в рамках конкретной правоприменительной ситуации

<2>.

--------------------------------

<1> Степанова Е.А. Оценочные понятия трудового права. С. 5.

<2> Левина Д.Н. Теоретические проблемы толкования и применения оценочных понятий: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2007. С. 18.

В рамках второго подхода к определению оценочного понятия упор сделан на объективные характеристики тех или иных явлений, действий или процессов. Так, Т.В. Кашанина определяет оценочное понятие как "выраженное в нормах права положение (предписание), в котором закрепляются наиболее общие признаки, свойства, качества, связи и отношения разнообразных предметов, явлений, действий, процессов, детально не разъясняемое законодателем с тем, чтобы оно конкретизировалось путем применения права и позволило осуществлять в пределах зафиксированной в нем общности индивидуальную поднормативную регламентацию общественных отношений" <1>. Согласно предложенной В.В. Питецким формулировке оценочными являются понятия, отражающие качественно-количественные характеристики замещаемых ими явлений (предметов, процессов, состояний и т.п.), которые непосредственно раскрываются лишь в процессе применения норм, их содержащих, путем оценки в пределах, установленных законодателем, с учетом конкретных обстоятельств каждого дела на основе правосознания субъекта, применяющего закон <2>.

--------------------------------

<1> Кашанина Т.В. Оценочные понятия в советском праве // Правоведение. 1976. N 10. С. 28. <2> Питецкий В.В. К вопросу о сущности оценочных понятий в праве // Социальное

управление и право: Сб. науч. тр. Свердловск, 1978. Вып. 61. С. 89.

Таким образом, по нашему мнению, под оценочным следует понимать понятие, заключающее в себе как относительно постоянные, или объективные, так и переменные признаки, в котором содержание последних прямо не закреплено в законе и их уяснение и конкретизация происходят в процессе правоприменительной деятельности. Но преобладающими должны быть признаны именно постоянные признаки. Причем объективные признаки или критерии должны быть закреплены в правовой норме совместно с самим оценочным понятием.

Уяснение содержания оценочных понятий осуществляется посредством их интерпретации, имеющей следующую структуру: субъект, предмет, основание и стандарт <1>.

--------------------------------

<1> Кашанина Т.В. Оценочные понятия в советском праве. С. 26.

Возможность выработки определенных стандартов зависит и от вида оценочного понятия. В юридической литературе, посвященной оценочно-понятийной проблематике, с нашей точки зрения, правильным является выделение трех разновидностей оценочных понятий: количественных, качественных и смешанных<1>. Например, количественные оценочные понятия призваны характеризовать явления с позиции выявления количественных показателей (это может быть привязка к денежным средствам или срокам). Так, согласно п. 2 ст. 13 Федерального закона "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" <2>, полномочия Уполномоченного могут быть прекращены Государственной Думой также ввиду его неспособности по состоянию здоровья или по иным причинам в течение длительного времени (не менее четырех месяцев подряд) исполнять свои обязанности.

--------------------------------

<1> См., например: Питецкий В.В. Некоторые перспективы дальнейшего использования оценочных понятий в советском уголовном праве // Конституция СССР и дальнейшее повышение эффективности норм уголовного права. Свердловск, 1981. С. 69.

<2> Федеральный конституционный закон от 26.02.1997 N 1-ФКЗ "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" // СЗ РФ. 1997. N 9. Ст. 1011.

Количественные оценочные понятия в российском конституционном законодательстве, как

правило, весьма редки, поэтому критерии в установлении стандарта следует указывать только в отношении качественных оценочных понятий и оценочных понятий смешанного типа.

Если во взглядах на количественные оценочные понятия в юридической литературе у различных авторов имеется схожее представление о них как имеющих определенные параметры, как правило, числовые, отражающие степень выраженности признаков обобщаемых ими явлений <1>, то в отношении качественных оценочных понятий такого единства взглядов не усматривается.

--------------------------------

<1> Соловьева Т.А. Оценочные понятия и суждения в уголовно-процессуальном праве // Правоведение. 1986. N 3. С. 69 - 70.

Качественные оценочные понятия в конституционном праве, очевидно, преобладают (например, грубые нарушения прав и свобод человека и гражданина, реальная угроза для жизни и здоровья граждан), выражают свойства, признаки обобщаемых явлений в зависимости от ценностной ориентации законодателя, но без указания на степень соответствия свойств этой ценностной ориентации.

Наряду с качественными и количественными оценочными понятиями в науке выделяются и оценочные понятия смешанного типа <1>, или "составные" понятия <2>, когда налицо наряду с усмотрением правоприменителя можно выделить и количественные показатели (понятие "действительная воля избирателей" в ходе его применения в судебной практике из качественного преобразовалось в смешанное, когда в судебной практике были выработаны требования об учете количественных данных о недействительных бюллетенях или при нарушениях в ходе их подсчета

<3>).

--------------------------------

<1> Питецкий В.В. Оценочные признаки уголовного закона (сущность, функции, перспективы использования в законодательстве). Красноярск, 1993. С. 21.

<2> Шапченко С.Д. Оценочные признаки в составах конкретных преступлений: Автореф. дис.

... канд. юрид. наук. М., 1988. С. 22.

<3> См.: Определение Верховного Суда РФ от 16.03.2010 N 45-В10-3; Определение Верховного Суда РФ от 26.11.2008 N 92-Г08-17; Определение Верховного Суда РФ от 09.08.2006 N 93-Г06-5 // СПС "КонсультантПлюс".

С нашей точки зрения, качественные оценочные понятия, отражая в себе ценностные ориентации законодателя, могут быть выражены путем установления разнообразных критериев, которые указывают на примерные, предполагаемые свойства и признаки замещаемых ими явлений. При использовании же некоторых количественных критериев оценки любое качественное оценочное понятие в процессе уяснения его содержания может перерасти в оценочное понятие смешанного типа <1>.

--------------------------------

<1> Миронов А.В. Проблемы установления стандартов оценочных понятий при толковании норм избирательного права // Академический юридический журнал. 2003. N 2 (12) (апрель - июнь).

Конкретизация оценочных понятий производится путем оценки, имеющей следующую структуру: субъект, предмет, основание и стандарт.

Субъектом оценки выступают как законодатель, издающий нормы права с оценочными понятиями (иногда закрепляющий и отдельные признаки оценочных понятий), так и правоприменитель, оценивающий конкретные факты в правовой действительности с точки зрения стандарта, эталона, признаков, которые, по мнению законодателя, должны быть присущи явлениям, мыслимым с помощью оценочных понятий.

Предмет - те объекты, которые подвергаются оценке. Ими могут быть ситуации и состояния, действия, поведение в целом, результаты действий, мотивы и побуждения, причины действий, способы, предметы и вещи, отношения и т.д.

Основание - то, с точки зрения чего производится оценка. Другими словами, основание - та позиция, доводы, которые склоняют субъекта оценить предмет так, а не иначе. Формирование,

содержание и применение оценочных понятий находятся под влиянием самых различных факторов, действующих в обществе (политические взгляды, правосознание, мораль, эстетические представления, судебная практика, общественное мнение), также выступающих в качестве основания оценки.

Стандарт (образец, эталон) - это критерий оценки, т.е. совокупность типичных свойств, которые должны быть присущи оцениваемым предметам. Стандарты складываются эмпирически и пригодны лишь в определенный отрезок времени. Главный признак стандарта оценочного понятия - подвижность, расплывчатость границ. Поскольку эталон оценочного понятия не закреплен в юридических нормах, его надо искать в этических, эстетических нормах, правосознании и т.д., т.е. здесь необходимо учитывать факторы, выступающие в качестве основания оценки.

Вцелях обеспечения строгого и единообразного применения норм права законодатель может нормативно закрепить отдельные признаки стандарта того или иного оценочного понятия. Но понятие от этого не перестает быть оценочным, так как закрепляются не все, а лишь некоторые отдельные признаки стандарта.

Как часто отмечается специалистами иных отраслей права, усмотрение при применении оценочных понятий является положительным и необходимым. Это такой способ применения правовой нормы, который заключается в свободно-субъективном выборе участником соответствующего правоотношения варианта поведения (оценке данного выбора судом) исходя из специфики конкретной ситуации.

Условиями формирования усмотрения (или иначе основанием оценки) в рамках применения оценочного понятия выступают: интерес, правосознание правоприменителя, нормы морали и нравственности, сложившиеся традиции и обычаи, позиции вышестоящих судебных инстанций. Сфера усмотрения субъекта, применяющего конституционно-правовые нормы с оценочным понятием, с одной стороны, не является беспредельной. Объективные пределы усмотрения при применении конституционно-правовых норм с оценочными понятиями отличаются тем, что законодатель определяет их в общем виде, указывая лишь направление на результат без обозначения условий, в которых должны совершаться те или иные действия. Но при этом, в отличие от гражданско-правовых или уголовно-правовых оценочных понятий, имеющих количественные ограничения и качественные обобщения в виде имеющихся стандартов оценки, в рамках конституционного права такие условия просто отсутствуют.

Главной особенностью механизма применения оценочных понятий в рамках конституционного права выступает практически неограниченное дискреционное усмотрение правоприменителя (суда или иного государственного органа). Субъективные пределы всегда устанавливаются самим правоприменителем, что может рассматриваться как положительное явление в тех отраслях, когда достижение необходимой степени свободы субъекта возможно в целях учета всех конкретных обстоятельств явления, действия или процесса (например, в рамках принципа свободы договора и различных ситуаций, возникающих в ходе толкования его условий сторонами). Но в конституционном праве, где важнейшим среди мотивов принятия решений выступают политические пристрастия или интересы той или иной партии, группы лиц или даже одного лица (например, главы государства), предоставление этим субъектам права применения оценочного понятия может приводить к значительным злоупотреблениям и фактически к абсолютной свободе дискреционного усмотрения!

Виных отраслях права определенной гарантией от злоупотреблений такой свободой усмотрения выступают количественные критерии, устанавливаемые законодателем или судебными органами (уголовное право), или качественные обобщения (стандарты оценки) необходимых свойств предметов, явлений или процессов, определяемые, как правило, в разъяснениях высших судебных инстанций (гражданское, трудовое или семейное право). Конституционное же право, как оказалось, на данном этапе развития просто лишено таких гарантий.

Даже поверхностное изучение законов, составляющих предметную основу конституционноправового регулирования, дает более десятка оценочных понятий, которые особенно активно используются в рамках процедуры применения мер конституционно-правовой ответственности <1>. В контексте статьи, конечно, невозможно подробно исследовать все оценочные понятия

конституционного права, но определенные проблемы их использования можно выявить даже на нескольких примерах.

--------------------------------

<1> См., например: ст. 74.1 "заблаговременное получение им уведомления" Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822; ст. 3.1 "массовые и грубые нарушения прав и свобод человека и гражданина" Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" // СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005; ст. 18 "без уважительных причин" Федерального конституционного закона от 21.07.1994 N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" // СЗ РФ. 1994. N 13. Ст. 1447; ст. 16 "создание реальной угрозы для жизни и здоровья граждан, а также для имущества физических и юридических лиц", ст. 12 "обоснованное предложение об изменении места" Федерального закона от 19.06.2004 N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" // СЗ РФ. 2004. N 25. Ст. 2485; ст. 19 "в связи с утратой доверия" Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" // СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005; ст. 29 "совершения злоупотреблений по службе" Федерального закона от 11.01.1995 N 4-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" // СЗ РФ. 1995. N 3. Ст. 167; ст. 6.1 "в связи с ненадлежащим исполнением" Закона РФ от 26.06.1992 N 3132-1 "О статусе судей в Российской Федерации" // Российская юстиция. 1995. N 11; ст. 41.7 "совершение проступков, порочащих честь прокурорского работника" Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" // СЗ РФ. 1995. N 47. Ст. 4472; ст. 56 "проведение льготной распродажи товаров" Федерального закона от 12.06.2002 N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" // СЗ РФ. 2002. N 24. Ст. 2253.

Первым из них выступают два оценочных понятия, которые практически идентичны в рамках избирательного права.

Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" <1> оперирует двумя оценочными категориями - "действительная воля избирателей" и "достоверность определения результатов волеизъявления". При этом законодатель не указал никаких критериев (стандартов) их оценки и различий в нормах Закона. Следует поддержать мнение М.С. Матейковича об ошибочности позиции Верховного Суда РФ, который ранее руководствовался при рассмотрении жалоб об отмене результатов выборов арифметическими соотношениями количества голосов, поданных за того или иного кандидата, и делал вывод о возможности достоверно определить результаты волеизъявления избирателей"

<2>.

--------------------------------

<1> Федеральный закон от 12.06.2002 N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" // СЗ РФ. 2002. N 24. Ст. 2253.

<2> Матейкович М.С. Проблемы конституционной ответственности субъектов избирательного процесса в Российской Федерации // Государство и право. 2001. N 10. С. 35.

Как известно, Конституционный Суд РФ попытался изменить судебную практику рассмотрения аналогичных споров, введя новый критерий, который должен использоваться судами при принятии решения об отмене результатов выборов. В Постановлении от 15 января 2002 г. N 1-П <1> Суд признал, что правоприменители (комиссии и суды) исходили из того, что отменить результаты выборов возможно лишь "при условии доказанности влияния выявленного нарушения избирательных прав на достоверность результатов волеизъявления избирателей". Практика же пошла по пути отнесения к нарушениям, которые могут лечь в основу решения об отмене результатов выборов, тех из них, которые связаны с подлинностью бюллетеней, правильностью голосования и его количественных итогов, т.е. суды были ориентированы лишь на проверку результатов состоявшегося голосования. Конституционный Суд специально подчеркнул,

что к этому не сводится "оценка адекватности отражения в результатах выборов действительной воли избирателей, и отмена результатов выборов возможна также в других случаях - если не были обеспечены необходимые условия, существенно влияющие на свободное волеизъявление избирателей", и признал, что отмена регистрации кандидата, впоследствии восстановленная судом, достаточна для признания выборов недействительными <2>. Таким образом, Конституционный Суд обязал правоприменителей выявлять, имело ли место влияние нарушений на адекватное отражение действительной воли избирателей.

--------------------------------

<1>Постановление Конституционного Суда РФ от 15.01.2002 N 1-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений статьи 64 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и статьи 92 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" в связи с жалобой гражданина А.М. Траспова" // СЗ РФ. 2002. N 6. Ст. 626.

<2>Там же.

Приведенная правовая позиция Конституционного Суда РФ была учтена законодателем при изменении редакции ст. 77 ныне действующего Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". Хотя следует подчеркнуть, что даже после принятия вышеуказанного Постановления Конституционного Суда общие суды крайне редко отменяли решения об итогах голосования, результатах выборов, руководствуясь в основном старыми подходами, сформировавшимися в ходе применения оценочной категории "достоверность волеизъявления избирателей".

Впоследствии законодатель установил разные оценочные категории для признания выборов недействительными избирательной комиссией (ст. 70, п. 1 ст. 77) и отмены судом решения о результатах выборов (п. п. 2 - 10 ст. 77). Для избирательных комиссий используется оценочное понятие - "невозможность с достоверностью определить результаты волеизъявления", а для суда - "невозможность выявить действительную волю избирателей". Следует также отметить, что в законе имеется классическая ошибка законодателя, определение одного оценочного понятия посредством другого - "невозможность... действительной воли".

Законодатель же истолковал приведенную выше позицию Конституционного Суда РФ, можно сказать, в какой-то мере ограниченно: суд должен устанавливать обстоятельства, влияющие на волю избирателей, и только суд может отменить решение о результатах выборов, рассматривая открытый перечень нарушений избирательного законодательства (признак выявления действительной воли избирателей). Избирательные комиссии могут лишь признать выборы недействительными на основании тех нарушений, которые касаются правильности процедуры проведения голосования, итогов голосования, подсчета голосов (признак достоверности определения результатов волеизъявления). Именно системное толкование п. 9 ст. 70 и п. 2 ст. 77 указанного Закона позволяет сделать такие выводы. Тем самым законодатель фактически так интерпретировал правовую позицию Конституционного Суда, что подменил сам смысл решения: Суд лишь дал расширительное толкование понятию "достоверность результатов волеизъявления", указав на возможность всем правоприменителям отменять решения о результатах выборов (признавать выборы недействительными), исследуя реальное отражение в результате голосования воли избирателей при наличии различных по природе нарушений избирательного закона. Однако в действующем Законе единое понятие разграничено на два разных по смысловому содержанию, причем одно из них является более узким по объему.

Другой пример крайне неясного применения оценочного понятия. Согласно ст. 3.1 Федерального закона N 184-ФЗ <1> органы государственной власти субъекта РФ несут ответственность в случае принятия ими нормативных правовых актов, противоречащих Конституции РФ и федеральному законодательству, и повлекших за собой массовые и грубые нарушения прав и свобод человека и гражданина, угрозу единства и территориальной целостности РФ, национальной безопасности РФ и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства РФ.

--------------------------------

<1> Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации

законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" // СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005.

Как правильно отмечается в литературе, "за пределами правового регулирования остались вопросы о том, что такое "массовость" и "грубость" в нарушениях прав и свобод человека и гражданина" <1>. Ни законодательные нормы, ни судебная практика не позволяют выявить объективные признаки этих оценочных терминов. Какого рода массовость имеется в виду: 100 человек, 1000 или десятки тысяч? А "грубость" нарушений должна ли подтверждаться какимилибо ясными требованиями (например, невыплата или задержка выплаты заработной платы, пенсий или пособий)? Пока законодатель или судебные инстанции не определят стандарты указанных понятий, норма будет являться "мертвой", не имеющей шансов на реальное применение.

--------------------------------

<1> Куракина С.И. Отдельные аспекты совершенствования законодательства о конституционно-правовой ответственности субъектов РФ // Конституционное и муниципальное право. 2006. N 8. С. 29.

Еще один характерный пример. В Красноярском крае внесен на рассмотрение законопроект, предусматривающий поправки в действующий краевой Закон "О государственных должностях Красноярского края" <1>, согласно которым вводится ответственность в виде утраты доверия, при этом конкретизированы объективные признаки такой утраты доверия. А именно прописаны случаи, когда губернатор может утратить доверие к подчиненному: непринятие мер по предотвращению и урегулированию конфликта интересов, предоставление ложных сведений о доходах и имуществе, участие "на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организации", ведение предпринимательской деятельности, незаконное участие в деятельности иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории РФ их структурных подразделений. Также увольнению "в связи с утратой доверия" будут подвергаться и начальники, которые знали о неправомерных действиях подчиненного, но не приняли каких-то мер для урегулирования ситуации. С одной стороны, такие новации следует оценить только положительно, так как законодательно сформулирован ряд объективных критериев оценки. Но, с другой стороны, происходит введение еще одного оценочного термина, который вообще-то призван объективировать применение иного оценочного понятия: "непринятие мер по урегулированию конфликта интересов".

--------------------------------

<1> Закон Красноярского края от 26.12.2006 N 21-5553 "О государственных должностях Красноярского края" // Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края.

2007. N 3 (155).

И, наконец, последнее. Ряд специалистов по праву крайне негативно описывают перспективу применения оценочных понятий в российском законодательстве. Например, известный теоретик права Д.А. Керимов заявляет: "В тексте закона каждая фраза должна быть отчеканена с абсолютной определенностью... Для достижения точности законодательного текста необходимо пользоваться только терминами, имеющими строго определенное значение...

хороший закон исключает "развитие" его смысла и сформулирован так, что не нуждается в дополнительных разъяснениях" <1>.

--------------------------------

<1> Керимов Д.А. Культура и техника законотворчества. М., 1991. С. 101.

С нашей точки зрения, использование оценочных понятий в конституционном праве возможно, а в некоторых случаях и необходимо. Но их применение должно быть сопряжено с законодательным закреплением ряда объективных критериев и признаков (например, оценочный термин "недостоверность" уже используется вместе с закрытым перечнем случаев предоставления тех или иных сведений, подтверждаемых письменными документами), когда возможность субъективного усмотрения будет все же ограничена именно законодателем, а не

правоприменителем. И, с другой стороны, судебная практика должна выработать единообразные подходы (стандарты) к их применению в конституционном праве, лишь тогда возможно добиться снижения зависимости их использования от политического усмотрения, а точнее, произвола правоприменителя.

И в этом смысле можно согласиться с О.Е. Фетисовым, что "введение в правовую систему России такой правовой конструкции, как оценочные понятия, без четкого понимания критериев и пределов их толкования, безусловно, может привести к негативным последствиям, проявляющимся в ошибочном представлении о том, что оценочные понятия можно трактовать

А.М. ОСАВЕЛЮК

ЭВОЛЮЦИЯ ФОРМ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕЖИМА И ФОРМ ПРАВЛЕНИЯ: СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ

Осавелюк А.М., заместитель заведующего кафедрой конституционного и муниципального права РГТЭУ, доктор юридических наук, профессор.

О взаимодействии указанных институтов и его эволюции стало возможным говорить сравнительно недавно. В связи с тем, что исследованием государственного режима и определением этого понятия в науке конституционного права занимаются всего несколько десятилетий.

Под государственным режимом мы понимаем такой основанный на юридических признаках формы правления реальный порядок функционирования и взаимодействия высших органов государственной власти и других элементов политической системы, который складывается под влиянием различных политических сил (существующей партийной системы, избирательной системы, итогов выборов и др.) между ними <1>.

--------------------------------

<1> См. также: Алебастрова И.А. Конституционное право зарубежных стран: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Проспект, 2008. С. 296; Конституционное (государственное право) зарубежных стран: Учебник: В 4 т. / Отв. ред. Б.А. Страшун. 3-е изд., обновл. и дораб. М.: Бек, 2000. Т. 1, 2. Часть общая. С. 342; Проблемы теории государства и права: Учебное пособие / Под ред. М.Н. Марченко. М.: Юристъ, 2001. С. 212; Нерсесянц В.С. Общая теория права и государства: Учебник для юридических вузов и факультетов. М., 2000. С. 254; Конституционное право зарубежных стран: Учебник для вузов / Под общ. ред. М.В. Баглая, Ю.И. Лейбо, Л.М. Энтина. М.: Норма, 2004. С. 141; Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран: Учебник. М.: Юристъ.

С. 182 - 189.

Об эволюции взаимоотношений между государственным режимом и формой правления можно говорить в долгосрочной перспективе и в пределах ограниченного отрезка времени. В первом случае речь может идти о такой эволюции, которая приводит не только к изменениям различных государственных режимов в рамках определенной формы правления, но и к смене самой формы правления. Подобная эволюция носит более глобальный характер и является предметом исследования теории и истории государства и права. Мы же будем рассматривать эволюцию, которая складывается в течение нескольких лет, в лучшем случае - десятилетий.

Известно, что тот или иной государственный режим зависит от многих факторов и позволяет создавать целую палитру взаимоотношений между высшими органами государственной власти при одной и той же форме правления. Например, от того, какая партийная система сложилась в данной стране, какая установлена избирательная система, насколько внушительную победу на парламентских выборах получила правящая политическая партия (или правящая коалиция), очередность президентских или парламентских выборов и т.д.