сборник_конституционное_право_и_политика
.pdfсистемы и механизмов реализации власти, что на практике зачастую сомнительно, но в реальности это привело к активному участию партий в распределении и непосредственном осуществлении государственных властных полномочий.
При этом, выражая интересы и требования гражданского общества в политической сфере, политические партии как организованная часть общества осуществляют функцию формирования органов государственной власти, а в последующем также реализуют право непосредственного осуществления власти гражданского общества. То есть политические партии, обладая внутрипартийной властью в отношении своих членов, впоследствии по итогам выборов превращаются в носителей политической власти и наделяются государственно-правовой властью
<1>.
--------------------------------
<1> См.: Партизация государственной власти и ее последствия // Конституционное правосудие. 2009. N 3. С. 7 - 8.
Более того, если политическая партия в начальной стадии своей деятельности является только организационно-институциональной частью политической системы, то в зависимости от положительных итогов выборов она превращается в непосредственного участника и составляющую часть осуществления политической власти и системы государственного механизма. Тем самым политическая партия перестает быть представителем отдельной части общества, превращаясь в общегосударственную организацию. А это приводит к тому, что государство, в свою очередь, превращается в так называемое партийное государство. В данном случае речь идет о переоценке роли или о преимуществах политических партий перед конституционно-правовыми институтами и органами государственной власти.
Очевиден факт, что политизация права и партизация власти как формы влияния политики на право могут поставить под угрозу политические процессы формирования и становления политической власти в демократических странах. Такие негативные последствия наиболее четко выражены особенно в государствах постсоветского пространства.
О каких последствиях политизации права может быть речь?
Во-первых, политической элите, которая защищает интересы лишь партийно-группового узкого круга общества, предоставляется власть (а не право на власть), вследствие чего защита общественного интереса искажается и носит формальный характер. Ведь людям свойственна не только жажда власти, но и стремление к накоплению собственности и улучшению своих условий существования <1>, а постсоветские реалии таковы, что власть воспринимается, скорее всего, как господство.
--------------------------------
<1> См.: Кравдин Н.Н. Политическая антропология. М., 2004. С. 89 - 90.
Во-вторых, в результате слияния государства с политическими партиями парламентские органы становятся политически неэффективными представительствами, а ведущая роль законодательной власти замещается усилением исполнительной власти. Такой политикотрансформационный процесс прямо противодействует цивилизованным и демократическим взаимоотношениям между государством и гражданским обществом, приводя к искажению роли партий и подрыву связи между сторонами политической системы государства.
В-третьих, в тех случаях, когда политические партии, после приобретения политической власти, "перестают" считаться организациями гражданского общества, они под эгидой "политических или коалиционных" соглашений оставляют за собой или начинают себе приписывать полномочия органов государственной власти. По этой части небезучастным остается и само государство, однако оно не столько строит эффективную политическую систему, сколько в основном способствует становлению "партийно-политической" системы.
В-четвертых, деформируется генетическая основа механизма взаимодействия между властью и правом. В результате такое противодействие приводит к постепенному превращению государства из политической организации всего общества в партийно-политическую организацию экономически господствующего класса. Это может привести, в частности, к уступке власти тому политическому избраннику, который является представителем "власти богатых и олигархов". А
это, в свою очередь, приводит к уменьшению доверия к демократической системе, а впоследствии - к игнорированию демократии в политической системе в целом.
В этом смысле и в рамках отмеченных особенностей абсолютно приемлемой считается принятая Парламентской ассамблеей Совета Европы Резолюция 1546 (2007) <1> "Кодекс поведения политических партий". Согласно пункту 7 этой Резолюции "падение доверия к политическим партиям ведет к формированию недоверия к демократической системе в целом и, следовательно, к безразличному отношению к политическим институтам и отсутствию интереса к протеканию политических процессов. Это явление лучше всего отражает уменьшение активности избирателей и числа граждан, участвующих в выборах" <2>.
--------------------------------
<1> См.: Резолюция ПАСЕ от 17.04.2007 N 1546 (2007) "Кодекс поведения политических партий" // URL: http://www.coe.int/T/r/Parliamentary_Assembly/.
<2> Там же.
В-пятых, при партизации государственной власти непосредственное участие гражданина в государственном управлении резко снижается или носит весьма ограниченный характер. Вопрос состоит в том, что на конституционном и конвенционном уровнях определены права граждан создавать и быть членами политических партий, однако из этого логически можно вывести, что права лиц, не являющихся членами партии, будут ограничиваться в осуществлении публичной власти.
Нужно отметить тот факт, что взаимосвязь права и политики сохраняется до тех пор, пока не подверглась изменениям правовая политика, причем, если в политических отношениях созревает либо становится необходимым изменение правовых постулатов, в том числе и под воздействием политики, эти постулаты изменяются. То есть в таких случаях политика превращается в условие для создания новых правовых актов. А в тех случаях, когда политика, гарантирующая эффективность реализации государственных программ, пользуется спросом, то такие политические решения должны нести общеобязательный характер путем закрепления в законодательных актах. В данном случае речь уже пойдет о ведущей роли права в отношении политики.
Взаимосвязь политизации права и партизации власти может иметь следующие возможные проявления:
1. Право, в особенности конституционное, во многом формализует политику в своих нормах, придавая ей правовой характер, а политика имеет влияние на содержание правовых норм. Причем, если влияние существенное, тогда во властеотношениях конституционно-правовое упорядочивание подменяется политическим регулированием, а демократия трансформируется в не имеющую альтернативу "сверхидеологию". Таким образом, политическая элита в виде меньшинства, правящего над большинством, естественно, действует, в первую очередь удовлетворяя свои корпоративные интересы.
2.Если политика государства как объект изучения конституционного права призвана определять роль, задачи и границы реализации власти в жизни государства и общества, то она требует соотнесения с проявлением принципа приоритетности права и, соответственно, правовой природы государственности. При этом на основе соотнесения понятий "право" и "политика" формируются такие политические отношения, которые проявляются опосредованно как усилия государства по обеспечению прав и свобод человека, гарантии общественных институтов и государственных органов. В этом случае цели партийной власти и государственной политики совпадают, а далее, как правило, получают правовую формализацию и воплощаются в деятельности государственных органов в основных сферах жизни общества.
3.Как правило, государственная политика, формализованная нормами права, в особенности нормами конституционного права, имеет институциональный характер. Однако, когда политика конституционализируется, политические идеи носят абстрактный характер и одновременно придают политическое содержание властям. В этом случае содержание понятия политизация права не совпадает с целями "партизации власти", и обеспечение верховенства права выступает в качестве реальной силы в осуществлении правовой политики государства.
4.Неуместная партизация власти со стороны политической элиты может привести власть к
несправедливости по ошибке или в связи с принятием партизированных законов. В конце концов проблематичным становится именно эффективное функционирование государства как механизма согласования общественных интересов с целью достижения справедливого общества. Конечно, при такой политике даже формальные правовые механизмы не могут играть определяющую роль в обеспечении и поддерживании политико-правового порядка в правовом и демократическом государстве. Право не есть политика силы, учил германский правовед Рудольф фон Иеринг, оно не есть дело государства, оно предшествует ему и возвышается над ним: оно является границей государственной силы, и государство есть не что иное как сила, отданная на служение праву.
Рассматривая своеобразие подходов к концептуализации соотношения политизации права и партизации власти, можно утверждать, что правовая глобализация и международное политическое развитие выдвигают качественно новые проблемы и в случае несвоевременного реагирования могут возникнуть конфликты, невозможность компромисса как существенные черты права и правовой действительности.
Исторический опыт показывает, что приоритет права и прав человека по отношению к политике существует только там, где нет тоталитарного режима. Тоталитаризм возникает там, где политика, политические нормы не имеют правовой опоры, где права человека не являются ограничителем политической власти <1>. В постиндустриальную эпоху, если государственная власть подвергается правлению режима партизированного государства, политизация права всегда будет сопровождаться партизацией власти.
--------------------------------
<1> См.: Арутюнян А.А. Капитуляция политической системы перед правами человека: Сборник научных статей. Ереван: Ун-т "Манц", 2010. С. 18 - 19.
Ясно, что в этом смысле политические партии, получившие политическую власть, становятся "институтами, раздробляющими или подрывающими целостность общества" <1>. Более того, согласно Джорджу Вашингтону, политическая партия является "тем готовым оружием, с помощью которого разрушается власть народа, а власть правительства присваивается" <2>.
--------------------------------
<1> См.: Автономов А.С. Партии и партийные системы в России и в мире: история и современность // Государственная власть и местное самоуправление. М., 2007. N 8. С. 34 - 35.
<2> При разработке Конституции Французской Республики 1958 года была претворена в жизнь теория Шарля де Голля "О правлении государством без политических партий". Несмотря на это, при своем правлении он не ограничил деятельность политических партий, понимая, что это приведет к нарушению демократических принципов и ограничению права граждан на свободное объединение с другими гражданами. См. также: Карапетян Л.М. Политические партии в судьбе России. М., 2009. С. 217.
Одновременно в контексте вышеупомянутых рассуждений может возникнуть вопрос о возможности предусматривать становление государственного режима без политических партий и предсказать возможные негативные и опасные последствия осуществления данного режима. На наш взгляд, однозначный ответ на данный вопрос не совсем верен. В этом случае речь не может идти о государствах "с беспартийной политической системой".
Вопрос в том, что в условиях доминантности политики и политической системы над правом и правами человека право политизируется самой партизированной властью. В этом смысле проблему соотношения понятий политики и права нужно рассматривать не только в контекстах механического противопоставления права с политикой и партии с властью, но и на уровне реальной конституционно-правовой ситуации, где конфликт и компромисс воспринимаются как существенные признаки права и условия постоянного существования современного общества.
Естественно, партизация власти как следствие политической борьбы подлежит институционализации только в правовом пространстве, что обусловлено тем основанием, что в обществе действуют такие формальные и неформальные правила и принципы, с помощью которых осуществляется политическое регулирование общественных отношений.
Право без власти есть пустой звук, лишенный всякой реальности, ибо только власть, которая проводит в жизнь нормы права, делает право тем, что оно есть <1>. В данном случае речь идет о
такой политике, которая воспринимается как сфера деятельности социальных групп и партий по реализации своих политических интересов и прежде всего по поводу завоевания, использования и удержания государственной власти <2>.
--------------------------------
<1> Учение Р. Иеринга о праве и государстве // История политических и правовых учений / Под общ. ред. В.С. Нерсесянца. М., 1998. С. 524 - 525.
<2> Необходимо акцентировать, что понятие "правовое влияние" имеет содержательное значение и объемно содержит также понятие "правовое регулирование". См.: Теория государства и права / Под ред. О.В. Зайчука, Н.М. Онищенко. Киев, 2006. С. 7.
Основы той политики, которая представляет собой совокупность тех принципов, которыми руководствуется государство при управлении государственными делами, а также "средство и возможность ориентации общества в системно-ценностном выборе... которая приобретает свои естественные пределы ограничения... только в рамках конституционной демократии" <1>, должны закрепляться в тексте Конституции, получая тем самым конституционную силу.
--------------------------------
<1> См.: Арутюнян Г.Г. Конституционализм: уроки, вызовы, гарантии. Киев, 2011. С. 31 - 32.
Вэтом случае прочную связь между Конституцией и стабильностью политического и общественного строя, а также между конституционализмом и конституционно-политическим правопорядком можно обеспечить при помощи конституционализации основ и приоритетов самой публичной, в том числе правовой, политики государства. И в этом смысле важно не только обеспечение действительности конституционных норм о департизации власти, но и их действенность.
ВXXI веке перед обществом стоит масса проблем, глобальных вопросов и угроз: терроризм, эпидемии, техногенные катастрофы, экологические катаклизмы и многое другое, что заставляет государства противодействовать им и искать новые решения, с помощью в том числе правовых и политических инструментов.
Безусловно, эти тенденции развиваются практически во всех, в том числе постсоветских, государствах. При этом всестороннее влияние глобализации на национальную самобытность той или иной страны приведет к констатации необходимости отказа первенства политики перед правом. Для разрешения этих проблем потребуется просто повернуть политическую систему лицом к праву, к правам человека и простому цивилизованному согласию участников этой системы, в противном случае в условиях политизации права власть выльется в геополитический коллапс.
В.Е. ЧИРКИН
ВЫЗОВЫ ВРЕМЕНИ И КОНСТИТУЦИЯ: ЭЛЕМЕНТЫ ОБЩЕСТВЕННОГО ДОГОВОРА
Чиркин В.Е., главный научный сотрудник Института государства и права РАН, доктор юридических наук, профессор.
Конституция, если она не является результатом переворота или политической игры (а в некоторых развивающихся странах за короткий период принято более десятка конституций), чаще всего несет на себе печать одновременно политической борьбы и союза, а следовательно, компромисса, соглашения различных социально-политических сил. Такой социальнополитический компромисс юридически закрепляет победу доминирующих и, следовательно, властвующих в обществе сил (это в свое время констатировали Ф. Лассаль, затем В.И. Ленин), но в наше время чаще всего этот компромисс (поскольку юридически достигнуто какое-то согласие в обществе, демократическая конституция принята) дает определенные права и возможности другим слоям населения, в том числе политической оппозиции.
Суть и содержание социально-политического соглашения (оно выражено разными
способами, в том числе как фактическое соотношение сил, и по-своему закреплено юридически в нормах конституции) можно понять, лишь анализируя такие нормы в совокупности с политической практикой, в связи с решением государственной властью не частных, а принципиальных, жизненных задач общества. Это соглашение не является вечным, оно подвижно, меняются силы, участвующие в нем (обычно через своих представителей: партии, определенных лиц и др.), его формы. Так было начиная, например, с первого конституционного документа Великобритании - Великой хартии вольностей 1215 г. (соглашение монарха и баронов), это проходит через последующие акты Французской революции 1789 г. (верхняя палата знати была сохранена), акты конституционного значения России (вспомним царский Манифест 1905 г.), через октроированные конституции метрополий, предоставлявшие независимость колониям в XX в. (например, сложный процесс подготовки проекта Конституции Зимбабве 1979 г. в течение нескольких лет на различных конференциях и круглых столах).
В XXI в. мы видим следы такого компромисса даже в конституциях стран тоталитарного социализма. Например, наряду с положениями о господстве социалистической государственной собственности, централизованной экономике, о дарованных государством правах гражданина в них включаются нормы о частной собственности (в принципе отвергавшейся марксизмомленинизмом), о рынке (правда, о социалистической рыночной экономике), о прирожденных правах человека и др. В 2012 г. мы отчетливо видим признаки политической борьбы и сотрудничества разных сил вокруг принятия новых Конституций Египта и Сирии.
Наше время, особенно явственно с начала XX в., выдвинуло на первый план в таком общественном соглашении, договоре вопросы социально-экономического порядка (сначала в виде социально-экономических прав человека и гражданина). Впервые такие вызовы получили рельефное выражение в советских конституциях начиная с 1918 г. Бесспорно, что они по своей сути они закрепляли недемократический, тоталитарный строй, элементы общественного договора были в них минимальными (напротив, действовали нормы о ликвидации частной собственности, эксплуататоров, диктатуре пролетариата), но сам принципиальный подход к новому типу конституции (закрепление принципов общественного и государственного строя) был верным, что отмечают и некоторые ведущие зарубежные конституционалисты <1>. Современные конституции капиталистических стран, особенно принятые после Второй мировой войны, уже содержат многие социально-экономические положения, но они, как и в российской Конституции, остаются, по существу, вкраплениями в ту схему, которая была заложена первой Конституцией государства - США 1787 г. (с поправками), а эта схема включала только два структурных элемента: власть и права человека.
--------------------------------
<1> См.: Gerard P. Les specifite constitutionnelles Russes // L'etat et le droit d'est an ouest.
Melanges offerts au professeur Michel Lesage. P., 2006. P. 27.
До сих пор основная часть текста всех действующих конституций по объему и содержанию приблизительно на 7/10 - 9/10 посвящена правам человека и особенно органам государства (иногда также местного самоуправления), их организации и деятельности. Однако населению, различным социально-политическим силам, общественным объединениям более важно не то, сколько чтений необходимо для принятия закона или какие вспомогательные органы есть у президента, а то, как решаются вопросы жизнеобеспечения и "общего блага": собственности, налогообложения, распределения общественного продукта, минимальной оплаты труда, прожиточного минимума, социального партнерства, роли партий и общественных объединений, общественного мнения, институтов непосредственной демократии и др. Пока что эти вопросы принципиального политического значения в конституциях, в том числе российской, представлены в минимальном объеме или не представлены вовсе.
Сказанное отнюдь не означает, что органы публичной власти не нуждаются в конституционном урегулировании. Напротив, они нуждаются в комплексном урегулировании, выходя за пределы государства (частично во всех странах это делается обычно лишь в отношении местного самоуправления). Кроме того, можно было бы ввести конкретные положения об ответственности различных органов государства и должностных лиц, в том числе право досрочного отзыва и положения об ответственности депутатов (их неприкосновенность во многих
странах отменена, а в некоторых ее практически не было), принципиальные положения о публичной службе и коррупции (в том числе о прозрачности (транспарентности) личного поведения и доходов, включая отмену банковской тайны для публичных служащих), запрет для длительного пребывания лица на выборной должности и другие. Такие включения потребуют сравнительно небольшого конституционного объема (в принципе конституция нашего времени может быть пространнее), но они вместе с рассматриваемыми ниже принципиально изменяют некоторые традиционные подходы.
В современных конституциях на первый план, по нашему мнению, должны выйти вопросы принципиального социально-экономического, политического и духовного значения, а также вопросы, отражающие сложности современной жизни: о терроризме, наркомании, захвате заложников, пиратстве (внутреннем рейдерстве и пиратстве в открытом море), об экологии и природных богатствах, допустимых действиях по охране конституции и конституционного строя, роли вооруженных сил и другие. Это должно быть сказано четко и определенно, а не так расплывчато и неясно, как зачастую имеет место.
Ранние конституции, начиная с Конституции США 1787 г., были инструментальными, они были посвящены в основном органам государства <1> (в Конституции США и сейчас, по существу, три основные части: о Парламенте, Президенте и судах, затем, в виде поправок, были включены положения о личных и политических правах) <2>. Такая капиталистическая либеральноинституциональная модель в течение двух веков существовала в странах Запада. В 1889 г. ее основные черты были восприняты в Японии, несколько позже в Иране, Китае, других странах (везде со значительными особенностями).
--------------------------------
<1> Были также положения о личных и политических правах и о собственности (частной). <2> Сказанное вовсе не означает, что в США нет социального законодательства. Оно есть,
хотя и менее развитое, чем в Европе. Социально-экономические положения имеются также в конституциях штатов США.
Первыми конституциями государств с социальными элементами нового характера были приняты на волнах революционных событий Конституция Мексики 1917 г. и Веймарская конституция Германии 1919 г. Последнюю в западной литературе нередко называют первой социальной конституцией, но фактически в ней были лишь отдельные положения такого рода.
На деле первыми социальными конституциями с недостатками инструментального характера (в них содержалось много декларативных и неосуществлявшихся положений) были Конституция РСФСР 1918 г. и последовавшие советские конституции (в данном случае мы отвлекаемся от их тоталитарного характера). Это были социалистические экстрасоциальные и параинструментальные (частично инструментальные) конституции.
Дальнейшее развитие привело к появлению после Второй мировой войны в Европе, в других странах (Бразилия, Индия, Египет и др.) инструментально-социальных конституций разного рода,
а затем - постсоциалистических инструментально-социальных конституций. Временно существовали также в некоторых развивающихся странах экстрасоциальные и параинструментальные конституции социалистической ориентации. Недостатки инструментального действия в них возмещались нормами-провозглашениями социальнополитического характера.
В настоящее время в большинстве стран мира действуют инструментально-социальные конституции. Элементы общественного договора в них выражены недостаточно. Наше время требует создания нового типа конституции - социально-инструментальной. Конечно, включение часто весьма общих норм социально-экономического и социально-политического характера, а также положений о принципах духовной жизни общества может ослаблять инструментальное, непосредственное регуляционное действие Основного Закона. Поэтому социальные нормы в конституции должны иметь не только лозунговый (до определенной степени такие тоже необходимы), но прежде всего конкретный характер, поддающийся прямому применению и контролю. В научной литературе выдвигается и другое требование: современная конституция должна быть комплексным, органичным документом, регулирующим в единстве взаимосвязи личности, публичных коллективов (объединений), государства, общества на основе
использования государственной власти (с учетом соревновательности и давления на нее), принципы создания и справедливого распределения социальных благ в обществе. Примерно то, что предложено выше, некоторые зарубежные авторы (при более узком подходе) называют тотальной конституцией <1>.
--------------------------------
<1> См.: Kumm M. Who's Afraid of the Total Constitution? // German Law. Berlin, 2005. P. 341.
В современной модели социально-инструментальной конституции кроме имеющихся необходимых положений могли бы содержаться другие принципиальные нормы социальноэкономического и политического характера, сгруппированные по некоторым крупным разделам (они названы ниже) <1>. Степень восприятия конституциями таких норм в разных странах могла бы служить показателем уровня достигнутого социального компромисса, степени включенности в конституцию элементов общественного договора.
--------------------------------
<1> Называемые ниже рубрики не являются предлагаемыми разделами нового типа конституции. О схеме такой конституции см.: Конституция XXI века: Сравнительно-правовое исследование. М., 2011.
1.В разделах (главах и т.д.), посвященных правовому статусу человека и гражданина, могли бы содержаться дополнительно (например, за счет исключения некоторых норм уголовнопроцессуального характера) следующие положения: все меры общества, государства, коллективов, физических лиц должны исходить из принципа "Человек - высшая ценность"; существуют взаимные права, обязанности и ответственность человека и гражданина, с одной стороны, коллективов, общества и государства - с другой; права, свободы, обязанности и ответственность человека регулируются также международными актами, ратифицированными государством; права человека и гражданина, а также выполнение им обязанностей, гарантии этого обеспечиваются государством, органы государства, его учреждения несут за это ответственность; права и свободы человека ограничены его обязанностями по отношению к обществу, государству и правам других лиц, необходимы взаимное уважение и соблюдение взаимных прав и обязанностей физических и юридических лиц. Запрещается злоупотребление правами, т.е. использование их не столько для осуществления своих законных интересов, сколько для нанесения ущерба правам и законным интересам других лиц; права и свободы могут быть ограничены, но, как правило, только в особых условиях законом или принятым на основе закона судебным решением, в пределах, форме и путем процедуры, предусмотренной конституцией, в соответствии с требованиями международного права и в строго определенных целях, указанных в конституции и в актах международного права, ратифицированных государством; в условиях чрезвычайного, военного положения, в районах контртеррористической операции такие ограничения возможны актами исполнительной власти государства на основе действующего закона; международный терроризм, международное пиратство могут наказываться в соответствии с законами государств.
2.В разделах о регулировании деятельности публичных коллективов (объединений и др.): каждый человек вправе инициировать создание коллективов и участвовать в них в соответствии с законом, однако создавать коллективы (объединения) политического характера и участвовать в них могут только граждане государства, ограничения могут быть распространены также на публичных служащих; создаваемые объединения должны стремиться к главной цели - поступательному развитию общества, служить законным интересам своих членов и искать пути сотрудничества для достижения главной цели; коллективы непосредственно или через своих представителей вправе принимать участие в общественной и государственной жизни, в жизни своих публично-правовых образований на основе закона на условиях и в формах, установленных им; органы публичной власти должны поддерживать связи с законно созданными коллективами, прислушиваться к их мнению при решении вопросов, затрагивающих данные коллективы, консультироваться с ними или их представителями; объединения, созданные в форме организации, должны зарегистрироваться в соответствующих органах государства в качестве юридического лица частного или публичного права; возможно запрещение деятельности
определенных объединений или ее приостановление судом с точным указанием в законе условий для этого; общественное мнение должно иметь решающее значение для органов публичной власти и должностных лиц, а их деятельность должна находиться под общественным контролем.
3.В разделах о регулировании экономических отношений: положение о социальной функции частной собственности, которая должна служить не только собственнику, но и обществу; введение института исключительной государственной собственности на определенные объекты, в том числе на минеральные ресурсы определенного рода; ясные положения о земле и землепользовании; разделение публичного имущества, находящегося на праве публичной и праве частной собственности; принцип социально ориентированной экономики; государственное ориентирование экономики в общественных целях и исправление стихии рынка; прогнозирование
ипланирование; принципы распределения общественного продукта; заинтересованность в сохранении производства и недопустимость его прекращения; роль труда; особая забота о работниках, трудящихся; пропорциональное налогообложение; государственные займы (международные и внутренние) - только с разрешения парламента; справедливое распределение государственного бюджета (в основных пропорциях); разумное и экономичное использование ресурсов.
4.В области регулирования социальных отношений: принципы социальной справедливости, социального партнерства, социальной ответственности; учет в политике государства интересов общества и специфических интересов различных групп населения, что достигается путем состязательности и компромиссов при использовании мирных и демократических методов; выполнение государством "общих дел" и одновременно обеспечение основных нужд каждого гражданина с обязанностью последнего самостоятельно заботиться о себе и своей семье; установление принципов социальной защиты при учете ресурсов общества (МРОТ, прожиточный минимум, меры по выравниванию уровня жизни территорий, государственные субсидии лицам, не имеющим возможности трудиться по не зависящим от них обстоятельствам, и др.).
5.В сфере политических отношений и организации государства (в дополнение к имеющемуся): политическая система общества регулирует политические отношения на основе состязательности, сотрудничества и компромиссов различных социальных слоев и объединений; цели создания партий, общественных и религиозных объединений и принципы их организации и деятельности; равенство общественных объединений, основания их ликвидации и приостановления, условия и органы, осуществляющие это; тезис о публичной власти народа на разных уровнях его организации (суверенная государственная власть народа, несуверенная публичная власть частей народа в других публично-правовых образованиях); принцип единства государственной власти и разделения ее ветвей; право отзыва депутатов, отказ от иммунитета; субсидиарность и пропорциональность в деятельности органов ветвей власти; принципы публичной службы, прозрачность должностных лиц, отмена для них банковской тайны; роль институтов непосредственной демократии; финансовая система; роль вооруженных сил, запрет использовать их в политических целях; судебная ответственность государства, других публичноправовых образований за вред, причиненный их органами.
6.В сфере духовной жизни общества: свобода интеллектуального творчества с правом суда на основе закона запрещать и ликвидировать антиобщественные произведения (насилие, противоречие нравственности общества и др.); обязанность средств массовой информации давать правдивую и точную информацию с возможностью предварительного просмотра общественными советами выпускаемых в свет произведений; равноправие религиозных конфессий с их ответственностью перед обществом и государством и с возможностью запрета судом на основе закона тоталитарных сект, наносящих ущерб физическому или психическому здоровью их членов или их имуществу.
И.П. КЕНЕНОВА
СООТНОШЕНИЕ ПОЛИТИЧЕСКОГО И КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОГО ФАКТОРОВ В ХОДЕ ПРИНЯТИЯ ГОСУДАРСТВЕННО-ВЛАСТНЫХ РЕШЕНИЙ
Кененова И.П., доцент кафедры конституционного и муниципального права юридического
факультета МГУ имени М.В. Ломоносова, кандидат юридических наук.
Темой данной статьи являются взаимное влияние конституционного права и политики и их значение как факторов принятия государственных решений. В указанном контексте фактор следует понимать как движущую силу процесса принятия государственно-властных решений, в том числе нормативных правовых и правоприменительных актов. Конституционно-правовой и политический факторы сталкиваются в ходе принятия государственно-властных решений, оказывая влияние не только на результат - содержание самого решения, но и друг на друга. Они влияют на принятие государственно-властного решения как в процессуальном, так и в содержательном плане.
Конституционно-правовой фактор, действующий при принятии государственно-властных решений, наиболее явно обнаруживается в полноте своих проявлений в ходе правотворческого процесса. Этот фактор в широком смысле представлен всей совокупностью конституционноправовых научных и практических знаний по соответствующему вопросу <1>. Создание нормативных правовых актов, регулирующих политические отношения, не обходится без участия экспертов-конституционалистов из числа государственных чиновников и ученых. Их специальные знания, выраженные в определенных интересах и видении конституционно-правовых проблем, по существу, представляют собой наиболее динамичное воплощение такого
"персонифицированного" конституционно-правового фактора. В равной мере можно отнести эти замечания и к действию политического фактора при принятии государственно-властных решений.
--------------------------------
<1> Конституционно-правовым дискурсом, иными словами.
Политический фактор может совпадать по направленности и содержанию (полностью или частично) с конституционно-правовым фактором или, напротив, "звучать диссонансом" по отношению к нему. Но в любом случае существенной особенностью политического фактора является тот главный интерес, который предопределяет его (фактора) содержание. Это - "интерес выживания публичной власти" в том статусе, который она обрела, и в той форме, которая ей (а точнее, ее обладателям) понятна. Конечно, для общества лучше, чтобы в поведении политиков над упомянутым интересом доминировал мотив социального служения или хотя бы конкурировал с ним в своей значимости, но пока это зачастую не так. Поэтому даже самые здравые и общественно полезные идеи специалистов в области конституционного права, не найдя понимания среди наиболее влиятельных политиков, обречены...
Но и "конституционно-правовая тугоухость" представителей политической элиты далеко не всегда обусловлена их злонамеренностью или некомпетентностью. Нередко их юридические ошибки запрограммированы популистскими интенциями, необходимостью соответствовать общественным ожиданиям, демонстрировать силу или другие атрибуты власти и авторитета, которые не имеют опоры в рационализме права.
Иррациональная составляющая практической политики в ряде случаев является серьезным препятствием для использования даже самых дельных и, казалось бы, соответствующих моменту рекомендаций ученых-конституционалистов. В этом плане показателен пример с проблемой создания ФКЗ о Конституционном Собрании, сомнения в необходимости принятия которого скорее можно объяснить страхом и едва ли не суеверием власти, нежели серьезными рациональными основаниями. Стоит также обратить внимание на то, что легитимность власти далеко не всегда опирается на ее легальность <1>. Иногда сам факт обладания властью достаточен для того, чтобы общество приняло и признало политического лидера. А то обстоятельство, что власть обретена неправомерными способами и средствами, социум в целом может и не осознавать. Но если даже какая-то его часть воспринимает этот факт, то без серьезного недовольства, равнодушно, как данность. В таких случаях политики не нуждаются в "квалифицированной юридической помощи". Тогда даже аналитически выверенные, основанные на идее справедливости, своевременные и полезные для самих носителей власти рекомендации юристов воспринимаются политиками как излишества, сложные и неуместные.
--------------------------------
<1> Известно, что понятие "легитимность" по отношению к государству в науке принято понимать как признание обществом организации и деятельности государственной власти как "правильной", соответствующей его представлениям и ожиданиям. См., например: Чиркин В.Е. Современное государство. М.: Международные отношения, 2001. С. 121 - 125.
Ясно, что влияние политических и конституционно-правовых факторов на принятие государственно-властных решений зависит от конкретных "координат времени и пространства", в которых эти решения принимаются. Но, прежде чем обратиться к теме влияния упомянутых "координат" на поведение власти, стоит задаться вопросом о том, какую пользу практике государственного управления способен принести "конституционно-правовой фактор", представленный прежде всего наукой конституционного права. Ответ на этот простой вопрос вполне убедительно показывает то значение, которое может иметь конституционно-правовое знание в политическом процессе.
Наиболее очевидным положительным результатом влияния конституционно-правового фактора на принятие государственно-властных решений является рационализация государственного управления. Аспекты этой рационализации могут быть многообразны, например, в процессуальном плане это придание процедуре создания закона (иного нормативного правового акта) такой формы, которая наиболее благоприятна для принятия общественно полезного по сути и перспективного в плане будущей реализации комплекса правил. В материальном (содержательном) плане речь может идти об обретении институтами публичной власти той правовой формы, которая "созвучна времени". Имеются в виду юридические идеи и комплексные решения, которые приводят к преобразованиям, укрепляющим, с одной стороны, доверие общества к государству, а с другой - работоспособность механизма государственной власти. Весьма выразительной иллюстрацией такой полезной роли научного знания стал "рационализованный парламентаризм" V Французской Республики. Показательна в этом плане и концепция электронного правительства, получившая удачное развитие в практике государственного управления таких стран, как Австрия, ФРГ, Великобритания. А если обращаться к наиболее авторитетным и давним историческим примерам, то это теории разделения властей и естественных прав человека, обретшие конституционно-правовую форму и политическое значение, которое трудно переоценить даже с позиций современности.
Еще одним воплощением благотворного влияния конституционно-правового знания на функционирование властных механизмов является экспертная оценка тех защитных возможностей конституционно-правового инструментария, которые доступны различным субъектам конституционного права, как индивидуальным (гражданам), так и коллективным (местным самоуправленческим сообществам, политическим партиям и другим общественным объединениям, участвующим в осуществлении публичной власти). Такая оценка формируется в первую очередь в процессе деятельности органов конституционного контроля. Они (как бы мы к этому ни относились) становятся творцами "живых конституций". Причем повсеместно, независимо от той модели конституционного контроля, которая избрана в стране, а не только в США, где родилось упомянутое понятие.
Наконец, нельзя обойти вниманием и превентивную роль конституционно-правовых
"советов и предостережений", которые способны предотвратить сбои в государственном механизме, указанием на значимые факты из исторического опыта государственного строительства и конституционного регулирования (как отечественного, так и зарубежного), на пробелы и негативные тенденции, заложенные в действующем национальном законодательстве (равно как и в правоприменительной практике). Например, научные концепции конституционноправовой ответственности, антикоррупционной экспертизы, мониторинга эффективности нормативных правовых актов являются воплощением упомянутой роли конституционноправового знания.
Политический фактор, как уже было отмечено, зачастую оказывается более мощным и влиятельным в процессе принятия государственно-властных решений по сравнению с конституционно-правовым. Это рассматривается конституционалистами как печальная, но достаточно устойчивая тенденция. Между тем она оказывается губительной не только для реализации общественного интереса, но и в конечном счете для самой государственной власти.