сборник_конституционное_право_и_политика

Российской Федерации <2>. В зарубежной литературе партии в зависимости от структуры делятся на следующие типы: кадровые, массовые, "всеохватные" и "картельные". Однако нельзя однозначно западноевропейские партийные образцы примерять к российским партиям, на эволюцию которых наложили отпечаток различные факторы: наследие авторитарного прошлого с монополией одной партии, разрыв исторических традиций в развитии многопартийности, президентская разновидность республиканской формы правления с режимом управляемой демократии, доминирующей ролью политики над правом, приоритетом принципа политической целесообразности в правовой доктрине и практике.

--------------------------------

<1> Заславский С.Е. Политические партии России: Проблемы правовой институционализации. М., 2003. С. 211 - 213.

<2> Авакьян С.А. Конституционно-правовой статус политических партий в России: Учеб.

пособие. М., 2011. С. 100 - 101.

Внешняя сфера деятельности партий строго регламентирована законом. Внутренняя же структура и организация партии должны регулироваться корпоративными внутрипартийными нормами, содержащимися в их уставах, однако и в этой области федеральное законодательство устанавливает пределы. Таким образом, в сфере правового регулирования вопросов внутренней организации партии действует своеобразная система сдержек и противовесов между интересами государства, общества, с одной стороны, и политических партий - с другой. Известный специалист в области политических партий Томас Погунтке отмечал, что хотя партийные уставы не обязательно отражают достоверную информацию о деятельности партии, но, однако, представляют "решающие ограничения во внутренних играх власти" <1>.

--------------------------------

<1> Погунтке Т. Партии без устойчивой социальной опоры? Партийная организационная взаимосвязь // Теория партий и партийных систем: Хрестоматия / Сост. Б.А. Исаев. М., 2008. С. 155.

Политические партии в отличие от иных общественных объединений строятся на индивидуальном членстве, как предписывает п. 1 ст. 23 Федерального закона "О политических партиях". Это означает, что каждый человек, вступая в определенные отношения с партией, заключает с ней договор, налагающий соответствующие права и обязанности (в Законе говорится о приеме в политическую партию "на основе личных письменных заявлений граждан Российской Федерации и в порядке, предусмотренном уставом политической партии"). Законодатель предписывает партиям, кого принимать в свои ряды (граждан Российской Федерации по достижении ими 18-летнего возраста) и каким образом (на основе личного письменного заявления), далее он оставляет сферу свободы для общественных объединений самостоятельно решать процедурные вопросы о приеме в партию, порядке учета, регистрации и прекращении членства в партии. Таким образом, Закон предписывает всем партиям одинаковую модель партийной организации в виде массовых партий с обязательным фиксированным членством, обязанностью членов партии признавать и выполнять программу и устав партии, принимать участие в ее деятельности. Мы считаем, что в политической партии необходимо индивидуальное, персональное членство, и при реорганизации партии, ее слиянии с другими партиями необходимо личное согласие каждого человека на вхождение в новую партийную организацию, на сотрудничество с бывшими оппонентами, поскольку политическая партия - это объединение единомышленников, которых связывают общее убеждение, вера в определенные идеалы и ценности.

Учитывая изменения в Федеральном законе "О политических партиях" о порядке регистрации партий в Российской Федерации по заявке от 500 человек, представляющих не менее 50 процентов регионов страны, возникает вопрос об измерении количества членов партии и его оптимальном значении. Конституционно-правовая практика зарубежных стран знает следующие требования минимальной необходимой численности политических партий, предъявляемые при их регистрации: в Латвии - 200 человек, Литве - 400, Кабо-Верде - 500, Польше, Белоруссии - 1000, Анголе и Эфиопии - 1500, Казахстане - 50000, в Мексике - не менее 65000 членов <1>. В некоторых странах институт членства вообще не существует. Таким образом, мы приближаемся к уровню

Кабо-Верде по требованиям к политическим партиям. По мнению Конституционного Суда РФ, при решении вопроса о численности политических партий законодатель учитывает, что этот вопрос в значительной степени связан с политической целесообразностью. Согласно позиции Конституционного Суда, изложенной в Постановлении от 1 февраля 2005 г. N 1-П, федеральный законодатель призван урегулировать вопрос о численном составе партий таким образом, чтобы, с одной стороны, численный состав и территориальный масштаб деятельности политических партий не были чрезмерными и не посягали на само существо права граждан на объединение, а с другой - чтобы они были способны выполнять свои уставные задачи и функции именно в качестве общенациональных (общероссийских) политических партий, т.е. в конечном счете должен руководствоваться критерием разумной достаточности, вытекающим из принципа соразмерности. Но это не юридические категории, они имеют аксеологический характер, отражают субъективный подход тех политических сил, от которых зависят принципиальные решения. Именно данный подход и привел к формированию в стране полуторапартийной системы, отсутствию политической конкуренции и поставил под сомнение наличие реального парламентаризма. Полностью разделяю вывод С.А. Авакьяна о том, что "можно сколько угодно заявлять о том, что многопартийность есть, но установлением высокого барьера численности не только не пускать новые партии в политическую жизнь, но и устранять из нее существующие партии" <2>. Как предполагает Заславский, федеральный законодатель, определяя количественные критерии создания политических партий, исходил из необходимости наличия у них значительной поддержки в обществе, требуемой для выполнения основного предназначения политической партии в демократическом государстве, а именно формирования и выражения политической воли народа <3>. В.В. Лапаева справедливо считает, что "вопрос о допускаемой законом численности членов партии - это, по сути дела, вопрос о качественных характеристиках российской партийнополитической системы, а значит, и отечественной демократии в целом. В конечном итоге речь идет о том, какую демократию мы строим - правовую или управляемую" <4>. Таким образом, конституционно-правовая наука не дает однозначного ответа на вопрос о размере количественного ценза политической партии.

--------------------------------

<1> Заславский С.Е. Политические партии России: Проблемы правовой институционализации. М., 2003. С. 123; Он же. Правовой статус политических партий в решениях Конституционного Суда Российской Федерации // Сравнительное конституционное обозрение. 2005. N 2. С. 156.

<2> Авакьян С.А. Конституционно-правовой статус политических партий в России. С. 108.

<3> Заславский С.Е. Правовой статус политических партий в решениях Конституционного Суда Российской Федерации // Сравнительное конституционное обозрение. 2005. N 2. С. 156.

<4> Лапаева В.В. Законодательное требование к численности политической партии как ограничение конституционного права на объединение: критерии правомерности // Журнал российского права. 2007. N 9. С. 25.

Сразу же после появления Федерального закона от 11 июля 2001 г. N 95-ФЗ "О политических партиях" появились негативные оценки закрепленного в п. 2 ст. 3 количественного ценза членов партии, региональных отделений и их численности в связи с тем, что он ограничивает конституционное право граждан на объединение для создания политической партии и создает тем самым потенциальную возможность для сосредоточения власти в руках одной политической группы, что, в свою очередь, нарушает такие конституционные принципы, как идеологическое и политическое многообразие и многопартийность, закрепленные в п. п. 1 - 3 ст. 13 Конституции РФ <1>. Указанное положение Закона противоречит п. 2 ст. 22 Международного пакта о гражданских и политических правах, в котором сказано, что пользование правом на объединение "не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые предусматриваются законом и которые необходимы в демократическом обществе в интересах государственной и общественной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья и нравственности населения или защиты прав и свобод других лиц" <2>. Кроме того, в соответствии с п. 1 ст. 10 Закона о политических партиях вмешательство органов государственной власти и их должностных лиц не допускается. Вообще регистрация нужна политической партии для того, чтобы стать юридическим лицом,

участвовать в выборах, создать свои фракции в представительных органах, иметь свою собственность, вести финансовую деятельность и т.д. На данный момент существует 11 незарегистрированных политических партий, многие из них провели учредительные съезды, разработали свои документы, но не прошли регистрацию по разным причинам, например из-за отсутствия в уставе нормы о ротации руководителей коллегиальных органов. В новой редакции Закона "О политических партиях" смысл статьи о необходимости ротации руководящих органов политической партии и ее региональных отделений остался прежним, за исключением продления срока полномочий руководящих органов с четырех до пяти лет.

--------------------------------

<1> Копыстыринский Е.А. К вопросу о конституционности отдельных норм Федерального закона "О политических партиях" // Юридический мир. 2002. Сентябрь. С. 53 - 54.

<2> Международный пакт о гражданских и политических правах (16 декабря 1966 года) // Международные избирательные стандарты: Сборник документов / Отв. ред. А.А. Вешняков; науч.

ред. В.И. Лысенко. М., 2004. С. 65.

С.А. Авакьян, проанализировав историю российского законодательства об общественных объединениях, пришел к выводу, что партия, претендующая на политическое лидерство, должна иметь достаточно разветвленную структуру и минимум членов <1>. В течение десяти лет после распада СССР при регистрации политических партий их численность не учитывалась, это было время свободной их деятельности, без жесткой регламентации, это был период их становления и развития. Динамика численности партий и объединений, имеющих право на участие в выборах, была следующая: в 1993 году - 147, из них в выборах участвовало 13, прошло в Думу 8; в 1995 году из 250 43 участвовало в выборах, прошло 4, в 1999 году из 139 участвовало в выборах 26, прошло 6 <2>. Действительно, было большое число партий, так как им не мешало образовываться ни государство, ни законодательство. И только выборы естественным путем отсекали слабые партии. Политическая партия сама заинтересована в своей силе, сила ее определяется поддержкой электората на выборах: чем больше голосов получит партия, тем больше у нее будет депутатских мандатов, тем ближе она будет к власти. Поэтому институты численности партии и даже членства, на наш взгляд, не являются необходимыми конституирующими партию признаками. В этом еще более убеждает выбранный вариант численности партии в 500 человек, т.е. если в 50 субъектах Федерации будет по 10 человек, этого будет достаточно для создания партии. На наш взгляд, вообще не нужно в законе указывать минимальную численность партии, достаточно указать то, что партия должна иметь свои региональные отделения не менее чем в половине субъектов Российской Федерации, тем более что проверять ее будут теперь один раз в три года, и вся ответственность за учет членов перекладывается на сами партии. Причем сама партия должна решить, к какому типу она будет относиться: к массовой партии, с формальным членством, или картельной партии, где не принято фиксированное членство, а выделяются, согласно М. Дюверже, четыре круга причастности: избиратели, симпатизанты или сторонники, члены партии и активисты.

--------------------------------

<1> Авакьян С.А. Политический плюрализм и общественные объединения в Российской Федерации: конституционно-правовые основы. М., 1996. С. 120 - 121.

<2> Барабанов М.В. Политические партии современной России: становление, особенности, перспективы: Дис. ... канд. полит. наук. М., 2006. С. 60 - 63.

Таким образом, в современной конституционно-правовой доктрине сложилось представление о политических партиях как общественных организациях с индивидуальным фиксированным членством, главным предназначением которых является участие в выборах, в формировании законодательных (представительных) органов государственной власти и органов местного самоуправления. При этом все политические партии должны быть равны и ни одна из них не должна иметь приоритет, привилегии согласно п. 4 ст. 13 Конституции РФ. В условиях неустойчивой политической системы, несложившейся многопартийности в Российской Федерации тем не менее вырисовываются положительные перспективы дальнейшего развития партийнополитической системы в России:

1.Либерализация Федерального закона "О политических партиях" способствует становлению в стране реальной многопартийности, которая является краеугольным камнем демократии и парламентаризма. В условиях ослабления влияния "партии власти" сделаны первые шаги в направлении преодоления монополизма одной политической силы в парламенте.

2.С принятием поправок к Закону "О политических партиях" создаются предпосылки для возрастания политической конкуренции.

3.Облегчается порядок создания политических партий по заявке от 500 человек, представляющих не менее 50 процентов регионов страны, что повысит возможность реального осуществления конституционного права граждан на объединение в политические партии и таким образом сделает их продуктами гражданского общества, а не государства. Однако порядок приобретения политическими партиями их легального статуса останется прежним: явочнорегистрационным, при котором партии создаются свободно, без какого-либо предварительного разрешения, но приобретают статус только путем регистрации в Министерстве юстиции РФ. В новой редакции Закона введена норма о приостановлении государственной регистрации политической партии или ее регионального отделения до устранения оснований, вызвавших приостановление, но не более чем на три месяца.

4.Статья 24 Федерального закона "О политических партиях" устанавливает, что внутренняя организация партии должна соответствовать демократическим принципам, т.е. ее руководящие органы должны избираться теперь не реже одного раза в пять лет в отличие от прежнего срока на четыре года, и также должна предусматриваться уставом партии ротация руководителей коллегиальных постоянно действующих руководящих партийных органов.

5.Регистрации подлежат только общероссийские политические партии, которые действуют не менее чем в половине субъектов Российской Федерации, при этом численность региональных отделений в них устанавливается не законодательством, а уставом политической партии. Таким образом, политические партии должны быть выразителями общезначимых интересов.

6.Сохранение в нашей стране пропорциональной избирательной системы, а на выборах в Государственную Думу ФС РФ введение представительства партий по 225 округам будет служить гарантией против неоправданного умножения числа претендентов на власть. А 5%-й барьер должен стать гарантией формирования работоспособного парламента, он будет способствовать вытеснению из избирательного процесса незначительных по влиянию политических партий. В свою очередь, избиратель, как правило, отдает предпочтение сильным партиям, которые реально могут преодолеть заградительный барьер. Таким образом, ответ на вопрос, а не ошибся ли законодатель в своем понимании численности политических партий и границ их деятельности, должна дать социально-политическая практика, т.е. результаты выборов и опыт работы избранного представительного органа.

С.В. ВАСИЛЬЕВА

МЕТОДОЛОГИЯ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫХ ОЦЕНОК ПОЛИТИЧЕСКОЙ КОНКУРЕНЦИИ <1>

--------------------------------

<1> Статья подготовлена в ходе работы научно-учебной группы 2012 г. над темой: "Антимонопольное регулирование политической конкуренции" (грант N 12-05-0006) при поддержке Научного фонда НИУ-ВШЭ.

Васильева С.В., доцент кафедры конституционного и муниципального права Национального исследовательского университета - Высшей школы экономики, кандидат юридических наук.

Содержание политической конкуренции сложно выразить в одном понятии. Она проявляется в разных сферах общественных отношений: в ходе социально-политического взаимодействия партий и иных организаций, в процессе работы парламента, в системе разделения властей. Она характерна для разных уровней власти: центрального, регионального, местного. Политическая конкуренция определяется качеством регулирования и реализации ряда

Резолюции 1546 (2007) "Кодекс поведения политических партий" <1>. Ассамблея Совета Европы полагает, что именно политические партии обязаны улучшить репутацию политической системы: восстановить индивидуальные контакты с гражданами и сфокусировать внимание на их ожиданиях и проблемах; повысить свою ответственность перед избирателями (в том числе отчитываться о результатах деятельности и информировать о выполнении предвыборных обещаний); повысить роль каждого избранного представителя; отбирать кандидатов и вносить их в избирательные списки на основе прозрачности и равенства возможностей; усиливать и поддерживать профилактические и репрессивные меры по борьбе с коррупцией, прежде всего внутрипартийной; содействовать достижению равенства в органах управления партии и укреплять связи между руководством партии и региональными и местными отделениями; предусматривать во внутренних правилах механизмы проведения консультаций с членами партии относительно принятий важных решений, таких как создание предвыборных коалиций или заключение соглашений при работе правительства (п. п. 8, 13).

--------------------------------

<1> Там же. С. 345 - 347.

Оппозиции должен быть предоставлен статус, позволяющей ей играть ответственную и конструктивную роль в общественно-политической системе - п. 4 Резолюции 1601 (2008) "Процедурные рекомендации относительно прав и обязанностей оппозиции в демократическом государстве" (23 января 2008 г.) <1>.

--------------------------------

<1> Там же. С. 352.

Важную роль в обеспечении политической конкуренции играют средства массовой информации (СМИ). Государства-члены должны принять меры, посредством которых издания печатных СМИ, владельцами которых являются представители власти, когда они освещают избирательные кампании, должны делать это справедливым, сбалансированным и беспристрастным образом, без дискриминации или поддержки какой-либо определенной политической партии или кандидата. Если такие издания размещают оплаченную политическую рекламу, им следует обеспечить условия, при которых обращения всех политических соперников и партий с вопросом о покупке рекламного места рассматривались бы одинаковым и недискриминационным образом - п. 2 ч. 1 Рекомендации R(99)15 государствам-членам относительно мер, связанных с освещением средствами массовой информации избирательных кампаний (принята 9 сентября 1999 г. на 678-м заседании на уровне представителей министров)

<1>.

--------------------------------

<1> См.: Международные избирательные стандарты. С. 377.

В п. п. 1 и 2 Декларации о свободе политической дискуссии в СМИ (принята Комитетом Министров 12 февраля 2004 г. на 872-м заседании Комитета Министров на уровне постоянных представителей) <1> отмечается, что плюралистическая демократия и свобода политической дискуссии требуют, чтобы общественность получала информацию по всем вопросам общественной жизни, что предполагает право СМИ распространять негативную информацию и критические мнения о политических деятелях и государственных должностных лицах, а также право общественности знакомиться с ними. Государство, правительство и любые другие публично-властные институты не должны ограждаться средствами уголовного права от клеветы и оскорблений в силу своего господствующего положения. Причем в тех случаях, когда эти институты пользуются такой защитой, она должна применяться в ограниченной степени, чтобы никоим образом не воспрепятствовать свободе критики. Лица, представляющие эти институты, сохраняют право на индивидуальную защиту.

--------------------------------

<1> Там же. С. 385.

Действия (бездействие) конкурентов в политике подлежат оценке прежде всего на

соответствие конституционному принципу политического плюрализма (ст. 13 Конституции РФ). Политическая конкуренция зачастую выстраивается не на основе правовых норм, а институционально, с учетом имеющегося смежного правового регулирования (законодательства о выборах, партиях, статусе органов публичной власти). По мнению К. Головко-Беше, политическая конкуренция - явление стихийное, естественное, поэтому преждевременное регулирование может только навредить складывающемуся правопорядку в политике. Институциональная среда в сфере получения и удержания власти и представляет собой политическую конкуренцию. В частности, конъюнктурные условия могут заставить партии занять оппозиционные позиции. Содержание этой среды в большей мере зависит от политических, а не правовых факторов. Задача же правового регулирования - последующая корректировка правил политической конкуренции <1>. С "пассивной" ролью права в регулировании политической конкуренции трудно согласиться, хотя нельзя и отрицать момент стихийности в установлении конкурентного правопорядка в политике. Несмотря на отсутствие полного свода законодательных правил политической конкуренции, а также на случаи подмены правопорядка политтехнологическими установками, юристы располагают инструментами для правовой квалификации действий (бездействия) конкурентов в политике.

--------------------------------

<1> См.: Семинар научно-учебной группы, созданной в Национальном исследовательском университете - Высшей школе экономики на тему: "Правовое содержание политической конкуренции, возможности и пределы регуляции: каких понятий и механизмов не хватает в действующем законодательстве?" // URL: http://pravo.hse.ru/legalanalysis/news/48129143.html (Дата обращения - 06.03.2012).

В последнее время на практике существенно возрос спрос на правовые оценки политической конкуренции. В частности, соответствует ли закону образование партией "Единая Россия" Общероссийского народного фронта (ОНФ) и какому? Что это: экспертная структура самой партии (и закон в этой части "не вмешивается" в ее внутреннюю организацию) или самостоятельное общественное объединение (и тогда оценивать создание и деятельность ОНФ необходимо в соответствии с Федеральными законами "Об общественных объединениях" и "О политических партиях")? В прессе давались такие оценки образования ОНФ: попытки ребрендинга партии, ее реклама; ее предвыборный маневр; использование административного ресурса "Единой Россией"; подмена формальных механизмов учреждения объединения неформальными, в частности, "вступить в ОНФ нельзя, можно только присоединиться" <1>.

--------------------------------

<1> См.: Дискуссия между первым заместителем секретаря президиума Генерального совета "Единой России" Андреем Исаевым и председателем партии "Справедливая Россия" Николаем Левичевым // Итоги. 2011. 18 июня.

В прессе звучал упрек конституционно-правовому сообществу, которое не проявляет профессионального интереса к оценке объявленной руководством партии "Единая Россия" рокировки в занятии высших должностей государства (Президента и Председателя Правительства) - к образованию так называемого тандема. Одни эксперты полагают, что такая рокировка нарушает конституционные принципы плюралистичности и сменяемости власти и противоречит прежде всего ч. 3 ст. 13 Конституции РФ <1>. Другие не видят в этом никакого нарушения конституционных норм <2>.

--------------------------------

<1> См.: Пастухов В. Третий срок Путина не совсем легитимен // Новая газета. 30 сент. 2011.

URL: http://www.novayagazeta.ru/politics/48753.html.

<2> См.: Джагарян А.А. Президентская арифметика: третий раз - не третий срок // URL: http://pravo.ru/review/face/view/67820.

Много споров в прессе вызвал и такой казус предвыборной агитации: в конце октября 2011 г. в Москве появились агитационные билборды - плакаты, размещенные на больших рекламных щитах преимущественно вдоль проезжих частей. На одних плакатах Московская городская

избирательная комиссия (МГИК) информировала избирателей о том, что 4 декабря 2011 г. состоится голосование на выборах депутатов Государственной Думы и призывала граждан: "Приходить и голосовать!". На других плакатах партия "Единая Россия" призывала избирателей голосовать за N 6 в избирательном бюллетене, который она получила согласно жеребьевке в Центральной избирательной комиссии РФ. Основной слоган агитационного материала партии - "Развитие для жизни, для людей".

Билборды МГИК и партии "Единая Россия" оказались сходными до степени смешения. Вопервых, одинаковым явилось цветовое решение плакатов: в их оформлении использованы белый, синий и красный цвета. Во-вторых, были похожи шрифты букв, нанесенных на агитационные материалы. И, в-третьих, на билбордах МГИК и "Единой России" использовался одинаковый образ группы людей на фоне большого города. Даже цветовая гамма была почти идентична: синим цветом обозначались люди и в голубом цвете представлялся город. Образ людей на фоне большого города занимал значительную часть и того, и другого агитационного материала. В сети Интернет блогеры вопрошали: "Что скажут юристы?" <1>. В СМИ отмечалось, что представители Центральной избирательной комиссии РФ и МГИК, а также партии "Единая Россия" не видят в этом совпадении нарушений закона: каждая из сторон воспользовалась правом на изображение законно <2>.

--------------------------------

<1> См.: Козырев О. Избиркомы рекламируют "Единую Россию" // Живой журнал. URL: http://oleg-kozyrev.livejournal.com/3802802.html.

<2> URL: http://www.gazeta.ru/politics/elections2011/2011/11/07_a_3825294.shtml.

Для юридических оценок действий (бездействия) конкурентов в политике существуют различные приемы (подходы). Они выработаны правовой наукой прежде всего в тех случаях, когда правовое регулирование спорной ситуации (казуса) отсутствует или когда в законодательстве встречаются коллизии относительно ее разрешения. Идеи справедливости и равноправия - общеправовые мерила законодательства о политической конкуренции и практики его правоприменения. Кстати, в отличие от юристов экономисты анализируют состояния институтов на предмет их полезности, оценивают выгоды и издержки, которые понесет тот или иной субъект общественных отношений. При разрешении казусов политической конкуренции правовой подход заключается в ответах на несколько вопросов: не нарушает ли кто-либо из конкурентов права и свободы соперников, не ограничивает ли он конкурентный правопорядок в целом, не ущемляются ли при этом права избирателей и соблюдается ли равный подход к реализации статусов всех участников спорной ситуации?

Юридическим подходом к оценке средств и целей ограничения прав и свобод является тест на пропорциональность (метод взвешивания интересов)<1>. И хотя этот тест применяется судами преимущественно к оценке ограничения прав и свобод личности органами власти, ничто не мешает правоприменителю использовать его методологию в разрешении спорных ситуаций в сфере политической конкуренции. Можно говорить, что принцип пропорциональности предполагает разрешение ценностных конфликтов через оценку степени соотнесения ценностей друг с другом <2>. В отношении политической конкуренции тест на пропорциональность может заключаться в установлении факта ущемления прав избирателей действием (бездействием) того или иного конкурента по отношению к другому конкуренту и соразмерности следующих ценностей: свободы деятельности политических партий, в том числе в ходе выборов и прав избирателей на конкурентный правопорядок в политике, который только и позволяет им делать адекватный электоральный выбор.

--------------------------------

<1> См.: Моше Коэн-Элия, Иддо Порат. Американский метод взвешивания интересов и немецкий тест на пропорциональность: исторические корни // Сравнительное конституционное обозрение. 2011. N 3 (82). С. 74.

<2> См.: Цакиракис Ставрос. Пропорциональность: посягательство на права человека? // Сравнительное конституционное обозрение. 2011. N 2 (81). С. 51, 54.

Юристы могут апеллировать к идее злоупотребления правом. Она более разработана и

используема в сфере гражданского права. В публично-правовых отношениях злоупотребление правом означает то, что субъект реализует свои право или свободу, выходя за пределы заложенной в норме общественно значимой цели (или даже в противовес ей). Оценки действий (бездействия) конкурентов в политике через призму идеи злоупотребления правом также требуют обращения к оценочному понятию "справедливость", но становятся определенными при правильном истолковании буквы и духа применяемой нормы права.

Идея злоупотребления правом в политике достаточно используема в ряде международных документов. В частности, в п. 3 Международного кодекса поведения государственных должностных лиц (приложение к Резолюции Генеральной Ассамблеи ООН N 51/59 "Борьба с коррупцией" от 12 декабря 1996 г.) <1>: государственные должностные лица никогда не оказывают какое бы то ни было неправомерное предпочтение какой-либо группе лиц или отдельному лицу, не допускают дискриминации по отношению к какой-либо группе лиц или отдельному лицу или не злоупотребляют иным образом предоставленными им полномочиями и властью. Применительно к российской ситуации хочется продолжить эту международную норму следующим образом: даже в то время, когда они являются кандидатами на выборные должности.

--------------------------------

<1> См.: Международные избирательные стандарты: Сборник документов: Выпуск второй / Отв. ред. д-р юрид. наук В.И. Лысенко. М.: Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, 2009. С. 87 - 88.

В соответствии с п. 6 рассматриваемого приложения к этой Резолюции государственные должностные лица никогда не пользуются недолжным образом государственными денежными средствами, собственностью, услугами или информацией, полученной ими при исполнении или в результате исполнения ими своих служебных обязанностей, для осуществления деятельности, не связанной с выполнением ими официальных функций. В п. 11 говорится, что государственные должностные лица участвуют в политической или иной деятельности вне рамок их официальных обязанностей в соответствии с законами и административными положениями таким образом, чтобы не подрывать веру общественности в беспристрастное выполнение ими своих функций и обязанностей.

Политическую конкуренцию обеспечивает и документ, который вроде бы регулирует иную сферу: борьбу с коррупцией на уровне бюрократии (чиновничества). Тем не менее в нем решаются вопросы злоупотребления правом конкурентами в политике. В соответствии с п. 3 ст. 7 Конвенции ООН против коррупции (Резолюция "Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции" (пятьдесят восьмая сессия Генеральной Ассамблеи ООН, 21 ноября 2003 года) <1> каждое государство-участник рассматривает возможность принятия надлежащих законодательных и административных мер, сообразно целям настоящей Конвенции и в соответствии с основополагающими принципами своего внутреннего законодательства, с тем чтобы усилить прозрачность в финансировании кандидатур на избираемые публичные должности и, где это применимо, финансировании политических партий. Это положение имеет важное значение, если административный ресурс как злоупотребление правом приводит к неправомерной трате средств налогоплательщиков на избирательные кампании кандидатов.

--------------------------------

<1> Там же. С. 108.

Недопустимость злоупотребления правом лежит в основании ограничения политической деятельности государственных служащих США (Закон Хэтча, принятый Конгрессом в 1939 г.). Законом им запрещено участвовать в любом качестве в избирательных кампаниях, включая сбор пожертвований и пропаганду, а также использовать служебное положение для действий в пользу какой-либо политической партии. В основе Закона лежали антитоталитарные по своей природе опасения, что политически ангажированные государственные служащие могут использовать свое служебное положение для создания гигантской, сращенной с государством политической машины, а также стремление запретить использование публичного статуса в частных целях.

Непосредственным стимулом для принятия Закона было желание сбалансировать предпринятое Президентом Ф. Рузвельтом в рамках "нового курса" расширение полномочий

федеральной исполнительной власти. Но в более широком историческом контексте этот Закон продолжал линию Закона Пендлтона на ограничение негативных последствий джексоновской spoils system. Задачей было заблокировать возможность злоупотребления служебным положением в партийных либо личных интересах и максимально ограничить возможность влиять на голоса избирателей через правительство, а также взять под контроль коррупцию. Закон Хэтча неоднократно подвергался критике, а конституционность устанавливаемых им ограничений прав служащих дважды оспаривалась в Верховном суде. В 1966 г. в ответ на жалобы служащих на несправедливость установленных Законом ограничений была образована специальная комиссия Конгресса. Комиссия пришла к выводу, что Закон пытается примирить две стороны объективно существующего в демократическом обществе противоречия: с одной стороны, судьба демократии зависит от участия граждан в политическом процессе, включая свободу слова и ассоциаций; с другой - обществу для нормальной жизни необходима гражданская служба, в которой на постоянной основе работают люди, отобранные не по принципу политического фаворитизма, а по профессиональным качествам. Комиссия также отметила расплывчатость ряда положений Закона. Тем не менее за прошедшие с тех пор полвека Закон не отменен, хотя появились новые основания для его критики. В частности, говорят, что той угрозы, которую опасался и пытался заблокировать Хэтч, - доминирование сильного президента с подвластной ему партийной машиной и "своим" большинством в Конгрессе - давно уже не существует <1>.

--------------------------------

<1> См.: Оболонский А.В. Кризис бюрократического государства: Реформы государственной службы: международный опыт и российские реалии. М.: Фонд "Либеральная миссия", 2011. С. 104

- 105.

Наконец, в оценках политической конкуренции можно применять аналогию закона (в частности, Федерального закона "О защите конкуренции" и конкурентного (антимонопольного) права как отрасли законодательства). В теории права это допускается при определенных условиях <1>. С помощью аналогии можно попытаться определить, какие действия конкурентов влекут ограничение и недопущение политической конкуренции, что такое доминирующее положение политической партии, злоупотребление им, политическая концентрация. В данном случае речь фактически идет о переносе экономических категорий, используемых в регулировании конкуренции на товарных рынках, в зону политико-правовых отношений. Аналогия и ее различные методы признаются допустимыми в связи с выявлением сходных свойств у разных объектов, даже входящих в орбиту различных сфер знаний (в данном случае права и экономики)

<2>.

--------------------------------

<1> См.: Общая теория права и государства: Учебник / Под ред. В.В. Лазарева. 4-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2005.

<2> См.: Лексин И.В. Основы теории права: Учебное пособие. М.: ФОРУМ; ИНФРА-М, 2011. С.

126.

Н.Н. НЕРОВНАЯ

ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПОЛИТИКА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В СФЕРЕ ДЕТСТВА (НА ПРИМЕРЕ ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОГО МЕТОДА)

Неровная Н.Н., доцент кафедры конституционного права и муниципального права ФГБОУ ВПО "Челябинский государственный университет", кандидат юридических наук, доцент.

Любое демократическое правовое государство признает детство важным этапом в жизни человека и исходит из принципов приоритетности подготовки детей к полноценной жизнедеятельности в обществе.

Конституция РФ провозгласила, что детство, семья находятся под защитой государства: ч. 2. ст. 7 - в Российской Федерации обеспечивается государственная поддержка... детства; ст. 38 Конституции РФ - ...детство находится под защитой государства; забота о детях, их воспитание -