сборник_конституционное_право_и_политика
.pdfрассматривается в значении "начало, основа" <2>, учитывая признание его учеными в качестве специфичного универсального методологического ключа к решению той или иной научной задачи <3>. И. Кант в качестве высшего принципа всего миропорядка рассматривал всеобщую этическую норму, призванную направлять волю и поведение каждого индивида как разумного существа (знаменитый нравственный категорический императив) <4>.
--------------------------------
<1> Комкова Т.Н. Принципы конституционного права России // Принципы российского права: общетеоретический и отраслевой аспекты. Саратов: Изд-во ГОУ ВПО "Саратовская государственная академия права", 2010. С. 375.
<2> Шанский Н.М., Боброва Т.А. Этимологический словарь русского языка. М., 1994. С. 254. <3> См.: Бунге М. Причинность: место принципов в современной науке. М., 1962.
<4> Кант И. Метафизические элементы учения о добродетели. СПб., 1809. С. 133.
Ряд исследователей предлагает воспринимать гарантии как правовые средства, обеспечивающие реализацию прав и исполнение обязанностей. В этом случае гарантии трактуются либо как предоставление судебной защиты прав <1>, либо как эффективная правоприменительная деятельность компетентных органов, а также как совершенное законодательство. Некоторые связывают правовые гарантии с обеспечением законности или гарантиями реализации норм <2>. Другие утверждают, что законность - только часть правовых гарантий реализации прав и исполнения обязанностей <3>. Н.И. Матузов, А.В. Мицкевич полагают, что юридической гарантией является деятельность государственных органов и организаций, связанная с охраной прав от незаконных посягательств <4>. С.Т. Максименко связывает гарантированность с закономерностями политического строя, состоянием экономической и правовой систем <5>. В широком смысле слова под гарантиями прав и свобод
человека понимаются средства, при помощи которых обеспечивается реализация этих прав и свобод.
--------------------------------
<1> См.: Farran C.O. Atlantic democracy. Edinburgh, 1957. P. 183 - 185.
<2> См.: Керимов Д.А. Обеспечение законности в СССР. М., 1956; Самощенко И.С. Охрана режима законности Советским государством. М., 1960; Правовые гарантии законности в СССР / Под ред. М.С. Строговича. М., 1962.
<3> Максименко С.Т. Осуществление гражданских прав и обязанностей: Дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 1970. С. 160.
<4> Матузов Н.И. Субъективные права граждан в СССР. Саратов, 1966. С. 130; Мицкевич А.В. Субъекты советского права. М., 1962. С. 86.
<5> См.: Максименко С.Т. Указ. соч. С. 133; Мицкевич А.В. О гарантиях прав и свобод советских граждан // Советское государство и право. 1963. N 8. С. 25.
Полагаем, что не все правовые нормы являются юридическими гарантиями прав и свобод человека, а лишь те, которые содержат определенные средства и способы, при помощи которых достигается беспрепятственное пользование правами, их защита, реальное восстановление в случае нарушения. К сожалению, наличие множества научных и легитимных определений понятий "принципы" и "гарантии" не привело к уменьшению нарушений прав человека. Об этом достоверно свидетельствует ежегодный доклад Уполномоченного по правам человека в России.
Предлагаемая в качестве одной из основ модернизации конституционного законодательства новая концептуальная категория "принцип - гарантия Конституции РФ" позволит пересмотреть как процессы законотворчества, так и правоприменения без сложной и длительной ревизии всего действующего законодательства на его соответствие Конституции РФ, предусмотренной Указом Президента РФ от 20 мая 2011 г. N 657 "О мониторинге правоприменения в Российской Федерации" <1>.
--------------------------------
<1> Российская газета. 2011. 25 мая.
Обеспечение гарантирования прав человека возможно лишь при наличии развитой системы
конституционно-правовых гарантий, включающей не только деятельность государственных правоохранительных институтов, но и независимых от государства (экономически и организационно) профессионально-правовых правозащитных институтов гражданского общества. Это концептуальное положение отличается от мнения некоторых ученых, полагающих, что государство (его органы) выступает единственным гарантом защиты прав и свобод человека <1>. Среди негосударственных субъектов системы обеспечения конституционных прав нет ни одного наделенного государством контрольными функциями и властными полномочиями. По нашему мнению, фактически институты гражданского общества не имеют функции общественного контроля, несмотря на ее закрепление в ряде нормативных актов. К ним относятся Федеральные законы "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" (ст. 26)<2>, "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" (гл. 4)<3>, "О радиационной безопасности населения"<4>, "Об охране атмосферного воздуха" (ст. 26)<5>, "Об охране окружающей среды" (ст. 68)<6>, "О системе государственной службы Российской Федерации" (абз. 8 п. 1 ст. 3)<7> и др. Например, Федеральным законом Общественная палата РФ наделена полномочиями по осуществлению общественного контроля за деятельностью Правительства РФ и иных органов исполнительной власти <8>, но содержание общественно-контрольной деятельности и функции, необходимые для ее реализации, в Законе не раскрыты, что значительно снижает эффективность решения задач, возложенных на нее обществом. Законодатель зачастую использует термин "общественный контроль" без учета смысла и содержательной сущности. В последнее время появляются научные публикации, в которых говорится не только о необходимости общественного контроля за деятельностью власти, но и об отсутствии соответствующего законодательства и о дефиците научных публикаций о его значимости, роли, сущности и содержании <9>.
--------------------------------
<1> Лебедев В.А. Конституционно-правовая охрана и защита прав и свобод человека и гражданина в России. М.: Изд-во Моск. ун-та, 2005. С. 226.
<2> Федеральный закон от 15.04.1998 N 66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" (ред. от 30.12.2008) // Российская газета. 23.04.1998. N
79.
<3> Федеральный закон от 26.11.1996 N 138-ФЗ "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" (ред. от 09.11.2009) // Российская газета. 04.12.1996. N 232.
<4> Федеральный закон от 09.01.1996 N 3-ФЗ "О радиационной безопасности населения" (ред. от 23.07.2008) // Российская газета. 17.01.1996. N 9.
<5> Федеральный закон от 04.05.1999 N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха" (ред. от
27.12.2009) // Российская газета. 13.05.1999. N 91.
<6> Федеральный закон от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (ред. от
27.12.2009) // Российская газета. 12.01.2002. N 6.
<7> Федеральный закон от 27.05.2003 N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" (ред. от 01.12.2007) // Российская газета. 31.05.2003. N 104.
<8>Пункт 4 ст. 2 Федерального закона от 04.04.2005 N 32-ФЗ "Об Общественной палате Российской Федерации" (ред. от 25.12.2008) // Российская газета. 07.04.2005. N 70.
<9> См.: Акопов Л.В. Контроль в управлении государством (конституционно-правовые проблемы). Ростов н/Д, 2002; Васличев С.Ф. Правовое регулирование надзора и контроля за охраной труда и соблюдением трудового законодательства. М., 2000; Викторов И.С., Бессарабов В.Г., Алексеева Д.Г. и др. Охрана труда в Российской Федерации: Новое законодательство, правоприменительная практика и прокурорский надзор: Науч.-практ. коммент. М., 2003; Струсь К.А. Государство и гражданское общество: проблемы правового взаимодействия в России. Саратов, 2003; Орлов А.В. Недостатки законодательства об общественных объединениях // Юрист. 2004. N 2; Тихомиров Ю.А. "Закон о законах" - координатор законопроектной деятельности в государстве // Юстиция. 2005. N 1.
Для подтверждения нашего тезиса об отсутствии функции общественного контроля у институтов гражданского общества в сфере обеспечения конституционных прав человека
сошлемся на мнение М.А. Шафира, отмечавшего, что между конституционным контролем и конституционным надзором существуют определенные различия. Орган, осуществляющий надзор, не может сам ни отменить незаконный акт, ни наказать нарушителя, ни тем более давать оперативные указания по устранению обнаруженных нарушений. Контроль заключается в самом непосредственном вмешательстве контролирующих в деятельность контролируемых <1>. В основу разделения функций общественного контроля и общественного надзора в сфере обеспечения конституционных прав человека нами положен результат реализации полномочий: для контрольных - окончательность и обязательность указаний, обеспеченная силой государств, а для надзорных - лишь предварительность и рекомендательность.
--------------------------------
<1> Шафир М.А. Компетенция СССР и союзных республик. М.: Наука, 1968. С. 208 - 209.
Высшей контрольной инстанцией в области обеспечения прав человека и общества является Конституционный Суд РФ. Но и его деятельность как субъекта третьей ветви государственной власти требует не простого общественного надзора, а демокурии (от лат. kurij - надзор, правовой, особая группа и democ - народ). При нарушении прав требуется их восстановление, предполагающее действие правоохранительных органов, обладающих особыми властными полномочиями, реализующими их под профессионально-правовым общественным надзором институтов гражданского общества за обеспечением органами системы публичной власти конституционных прав человека. Это и есть демокурия. Субъектами демокурии могут быть признаны имеющие конституционный статус институты гражданского общества, осуществляющие публичную деятельность, отраженную в Конституции РФ, имеющую особое значение для общества и государства в сфере обеспечения конституционных прав каждого человека и всего гражданского общества. Отличие демокурии от общественного надзора заключается в степени эффективности реализации самого надзора со стороны общества, обусловленной профессиональным знанием права субъектами надзора. Признание государством прямой демокурии за правовластием (признанием верховенства права - Конституции РФ) в деятельности правоприменителей и законодателей, законодательное закрепление функций и полномочий по ее реализации за отдельными институтами гражданского общества (общественной палатой, адвокатурой, омбудсменом) на основе трех базовых принципов-гарантий Конституции РФ, внедренных в правоприменительную практику волей гаранта Конституции РФ, явится свидетельством его заинтересованности в развитии гражданского общества. От парадигмы: "нарушенные конституционные права и свободы должны незамедлительно восстанавливаться" следует перейти к парадигме "нарушить конституционные права и свободы невозможно, непрестижно и экономически невыгодно".
Введение конституционного категорического императива как универсального методологического ключа конституционности правоприменительной деятельности органов системы публичной власти изменит право- и политико-институциональный "контур" в сторону презюмирования прав человека в соответствии со ст. 2 Конституции РФ, обеспечит высокий уровень легитимации среды, позволит эффективно реализовать не только существующие меры правового регулирования и обеспечения законности институциональными системами общества, но и выработать новые. Признание и утверждение предлагаемых концептуальных изменений в конституционном праве требует политической воли и законодательного закрепления в позициях Конституционного Суда РФ. Правовой анализ рассмотренных им дел позволяет прийти к выводу о регулярном применении корреспонденции статей, образующих принцип - гарантию Конституции РФ.
В.А. ЧЕРЕПАНОВ
О РЕФОРМИРОВАНИИ ПОЛИТИЧЕСКОЙ СИСТЕМЫ ОБЩЕСТВА
Черепанов В.А., доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ (г. Ставрополь).
ВПослании Президента РФ Федеральному Собранию 2011 г. провозглашен курс на комплексную реформу политической системы и обозначены возможные ее направления. Внесенные Президентом в Государственную Думу президентские законопроекты были неоднозначно восприняты научным сообществом.
Как известно, начиная с 2001 года в нашей стране осуществлялось государственнопартийное строительство с созданием "сверху" крупных политических партий, и они были определены как единственный вид избирательных объединений на федеральных и региональных выборах. Установлены жесткие требования к их численности, закреплен сложный бюрократический порядок регистрации, введено государственное финансирование партий в зависимости от итогов выборов в Государственную Думу или Президента РФ. Однако ни ограничения права на вступление в партию, ни обязанности приостановления членства в партии в связи с нахождением на государственной и муниципальной службе не установлено.
Принятые меры привели к тому, что количество политических партий сократилось с тридцати пяти в 2006 году до семи. Как показывают опросы общественного мнения, около 25% населения не разделяет взгляды ни одной из существующих политических партий. Таким образом, в результате проведенной институционализации политических партий сложилась многопартийная система, при которой существовавшие партии не были способны адекватно выражать волю народа, а "партия власти" при ее сращивании с государственным аппаратом превращена в механизм, обеспечивающий реализацию решений руководства страны в органах публичной власти.
На основе созданной "сверху" многопартийной системы осуществлена избирательная реформа, в ходе которой на выборах всех уровней введена пропорциональная избирательная система - как единственная либо предпочтительная. На тех выборах, где используется исключительно пропорциональная избирательная система, только политические партии могут выдвигать своих представителей в органы публичной власти, а граждане лишены конституционной возможности непосредственного выражения своей воли путем выдвижения кандидатов.
Врезультате непосредственное выражение воли народа по выдвижению своих представителей в органы публичной власти было заменено решениями политических партий и, как следствие, произошло уменьшение непосредственной и представительной демократии в российском обществе. При этом не установлена ответственность народных представителей за свои действия по исполнению властных полномочий, делегированных им российским народом в результате выборов. Во всяком случае Президент РФ и выбранные по партийным спискам депутаты Государственной Думы, региональных парламентов и представительных органов местного самоуправления не несут никакой ответственности перед избравшим их народом: отсутствует как система наказов избирателей и отчетность перед населением, так и возможность досрочного прекращения полномочий по их инициативе. А с отменой выборов руководителей субъектов РФ органы государственной власти субъектов РФ оказались включенными в единую "вертикаль власти" под руководством Президента РФ и его Администрации.
Такие изменения политической системы значительно уменьшили предусмотренные Конституцией возможности граждан России участвовать в управлении государством и привели к тому, что произошло отчуждение органов публичной власти от единственного источника этой власти, единственного суверена в нашем государстве - многонационального российского народа.
Врезультате в общественной практике сложилось реальное противоречие между конституционной моделью демократии и сложившейся в стране политической системой, что представляет собой серьезную социальную проблему, требующую комплекса государственноправовых мер по ее решению.
Основным направлением преобразований, на мой взгляд, должно быть преодоление возникшего отчуждения публичной власти от народа путем создания самоуправляющегося общества с доминирующей ролью непосредственной демократии как при формировании органов представительной демократии, так и при организации контроля за их деятельностью.
С этих позиций надо оценивать и те новшества, которые отражены в президентских законопроектах о реформировании политической системы общества.
Как известно, первый из них, уже воплощенный в федеральном законе, предусматривает
возможность уменьшения (до 500 человек) численности политических партий. Такие новеллы влекут за собой коренное изменение политической системы, создают условия для создания широкого спектра политических партий, отражающих интересы различных социальных групп и могут способствовать развитию гражданского общества. Однако необходима дальнейшая реконструкция партийной системы, которая, на мой взгляд, должна быть не государственно организованным учреждением, финансируемым из государственного бюджета, не элементом системы государственного управления, а институтом гражданского общества, отделенным от аппарата публичной власти.
В связи с этим представляются необходимыми дальнейшие законодательные изменения:
-надо исключить государственное финансирование политических партий;
-следует закрепить принцип внепартийности государственной и муниципальной службы, а также вытекающие из него обязанности приостановления членства в партии в связи с нахождением на государственной и муниципальной службе, в том числе на государственных и муниципальных должностях.
Введено еще одно новшество: при проведении любых выборов, за исключением выборов Президента, все политические партии освобождаются от сбора подписей избирателей. Количество подписей, необходимое для регистрации кандидатов в порядке самовыдвижения, значительно сокращается. На выборах Президента сохраняется требование о сборе подписей избирателей непарламентскими партиями, при этом число собираемых подписей существенно уменьшено.
Упрощен порядок регистрации кандидатов, усилены гарантии избирательных прав граждан, созданы условия для выдвижения большего числа кандидатов, отражающих интересы различных социальных групп российского общества. Однако спорные вопросы остаются.
Думается, что, поскольку выдвижение кандидатов гражданами страны является высшей формой непосредственного выражения власти народа, политические партии, как опосредующее звено, не должны иметь никаких преимуществ перед непосредственным выдвижением кандидатов гражданами РФ, например в виде регистрации своих кандидатов без сбора подписей избирателей. Нет оснований для сохранения неравенства между различными политическими партиями на выборах Президента РФ в части обязанности непарламентских партий собрать определенное количество подписей для регистрации выдвинутых ими кандидатов. Такой подход ставит парламентские партии, финансируемые из государственного бюджета, в привилегированное положение по сравнению с другими, тем более - с вновь создаваемыми партиями.
Представляется необходимым законодательно закрепить, что все участники избирательного процесса - как политические партии, так и граждане - должны собирать подписи избирателей, причем одинаковое количество подписей, дифференцированное в зависимости от уровня выборов.
Идет реализация президентской инициативы по введению (восстановлению) прямых выборов глав субъектов РФ. Кандидаты на эту должность выдвигаются политическими партиями,
атакже в порядке самовыдвижения (правда, эта возможность оставлена на усмотрение субъектов РФ, и многие отказались закрепить самовыдвижение). Выдвижение кандидатов политическими партиями осуществляется на основе консультаций с Президентом. Предусматривается возможность отзыва главы региона населением в случаях нарушения им законодательства либо неоднократного без уважительных причин неисполнения своих обязанностей. Эти факты должны быть установлены судом.
При очевидных позитивных аспектах новшеств остаются и спорные вопросы. Во-первых, превращение консультаций политических партий с Президентом в обязательную часть процедуры противоречит демократической сущности свободных выборов. Политические партии, призванные выражать волю народа, не вправе ее корректировать под внешним воздействием, даже если это воздействие исходит от главы государства. Во-вторых, есть замечания по порядку отзыва: должна быть установлена постоянная обратная связь между главой региона и его населением с системой наказов избирателей, периодической отчетностью и возможностью досрочного прекращения полномочий по инициативе избирателей за неисполнение или ненадлежащее, по мнению избирателей, исполнение полномочий, причем в достаточно простом и реализуемом порядке без
привлечения судебной системы. Если отзыв связывается исключительно с правонарушениями, устанавливаемыми судом, очевидно, что таковых может не быть. А высокая планка голосов в пользу отзыва (глава региона признается отозванным, если за его отзыв проголосовало более половины всех избирателей) превращает институт отзыва в нереализуемую конструкцию с формально демократической атрибутикой.
Приведу лишь один пример. На выборах депутатов Государственной Думы 4 декабря 2011 г. средняя явка избирателей по стране составила 60,2%. Если на голосовании по отзыву главы региона достигается такая же достаточно высокая явка, то он будет признан отозванным, если за отзыв проголосует более 83% от принявших участие в голосовании, что представляется нереальным. В случае если явка избирателей составит 55%, для отзыва потребуется более 91% от принявших участие в голосовании.
Таким образом, уже с появлением новых демократических правил видна необходимость их совершенствования в интересах обеспечения народовластия в нашей стране.
А.А. СЕРГЕЕВ
ПРИЗНАКИ СОЦИАЛЬНОГО ГОСУДАРСТВА В СОВРЕМЕННОЙ РОССИЙСКОЙ ПОЛИТИЧЕСКОЙ И ПРАВОВОЙ ДОКТРИНЕ
Сергеев А.А., доктор юридических наук, г. Москва.
Избирательные кампании последних лет, сопровождавшиеся активизацией политических процессов, наглядно показали, что широкие слои российского общества ожидают, а иногда и решительно требуют от государства качественного повышения эффективности его социальной политики. Идеи социального государства сегодня заняли центральное место в программных документах многих политических сил. Реальное положение дел с обеспечением и защитой социально-экономических прав граждан справедливо рассматривается в качестве ключевого индикатора реализации положений Конституции РФ <1>.
--------------------------------
<1> См.: Авакьян С.А. Конституция Российской Федерации: итоги развития // Конституционное и муниципальное право. 2008. N 23.
Принцип социального государства, составляющий одну из основ конституционного строя России, в современной политической и правовой доктрине рассматривается как весьма сложный и многогранный. Во всяком случае его нельзя сводить к уравнительному распределению средств государственных социальных фондов и поощрению социального иждивенчества. Единого мнения по поводу конституционно-правовых характеристик социального государства в научной литературе до сих пор нет. Между тем указанный принцип ценен не столько в качестве красивой идеи - мечты или лозунга, провозглашающего цели государственной политики, сколько в качестве конкретного правового императива, определяющего стратегию законодательного регулирования общественных отношений.
С этих позиций современное социальное государство, как нам представляется, можно охарактеризовать пятью основными признаками.
Первый признак социального государства - это гарантированность государством условий, которые позволяют человеку реализовать свои способности и своей инициативной деятельностью обеспечить достойную жизнь себе и своим близким. Этот признак проявляется в различных отраслях российского права, в частности в гражданском праве - в виде гарантий свободы предпринимательской и иной экономической деятельности, в налоговом праве - в виде запрета установления налогов и сборов, являющихся произвольными, не имеющих экономического основания, препятствующих реализации гражданами своих социальных прав, и т.д. В ст. 37 Конституции РФ провозглашается право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию. Это должно подразумевать реальную возможность каждого своими силами добиваться материального благополучия, иметь работу и достойный заработок.
Не может считаться подлинно социальным то государство, в котором трудоспособные граждане не в состоянии самостоятельно обеспечить себе достаток и вынуждены уповать исключительно на социальную помощь со стороны органов власти. В социальном государстве не может быть чрезмерно высоких налогов или административных барьеров, препятствующих развитию бизнеса, приводящих к стагнации экономики, потере заинтересованности членов общества в результатах своей экономической деятельности.
Характерно, что Конституционный Суд РФ в одном из своих первых решений, содержащих интерпретацию принципа социального государства, указал, что этому принципу противоречит установление налогов и сборов при отсутствии каких-либо ограничений, учитывающих социальное положение налогоплательщика (Постановление от 04.04.1996 N 9-П). Налогообложение, парализующее реализацию гражданами их конституционных прав, как указал Суд, неконституционно. В Постановлении от 20.12.2010 N 22-П Конституционный Суд РФ отметил неразрывную связь принципов социального государства и социально ориентированной рыночной экономики, основанной на свободе договора и защите собственности.
Вторым признаком социального государства является сглаживание социального неравенства. Способы, применяемые государством для достижения этой цели, могут быть различными: публично-правовые методы регулирования социально-экономических отношений (требования к минимальному размеру оплаты труда, обязательное социальное страхование и т.д.); обеспечение общедоступности наиболее важных благ и услуг (регулирование цен на социально значимые товары, установление тарифов для естественных монополий, предоставление услуг в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения, образования и т.д.); материальная помощь малоимущим в виде государственных выплат (социальные пособия, субсидии, компенсации); сглаживание имущественного неравенства финансово-правовыми мерами (дифференциация налогов, сборов и иных платежей) и т.д.
Государство призвано заботиться о благополучии своих граждан, их социальной защищенности. Человек, если он в силу возраста, состояния здоровья или по другим не зависящим от него причинам не может трудиться и не имеет дохода для обеспечения прожиточного минимума себе и своей семье, вправе рассчитывать на получение соответствующей помощи, материальной поддержки. Средством, которое используется для этих целей, является осуществляемое за счет бюджетных ресурсов социальное обеспечение - третий признак социального государства.
Реальные объемы помощи лицам, нуждающимся в социальной защите, предопределяются финансовыми возможностями государства, наполненностью его бюджета. Однако бюджетное финансирование социальной сферы не может осуществляться по остаточному принципу. Кроме того, недопустимо произвольное изменение объема социальных гарантий, предоставляемых гражданам. В Постановлении от 24.05.2001 N 8-П Конституционный Суд РФ указал на недопустимость отказа государства от выполнения в отношении отдельных категорий граждан ранее взятых на себя социальных обязательств. Впоследствии эта правовая позиция многократно повторялась Судом и стала важным конституционным принципом, детерминирующим свободу усмотрения законодателя при изменении им объема и содержания социальных льгот.
Федеральный законодатель, закрепляя право граждан на получение социальных выплат и определяя условия их назначения, вправе вносить изменения в ранее установленные правила. Однако при этом не должно ухудшаться положение тех лиц, которые на основании ранее действовавших норм приобрели или должны были приобрести соответствующее право. Эти лица вправе рассчитывать на добросовестное выполнение государством своих публично-правовых обязательств. Иное означало бы отказ государства от выполнения своих обязательств, что подрывает доверие граждан к его действиям. Недопустимо придание обратной силы закону, ухудшающему положение граждан, отменяющему право на социальную поддержку, приобретенное в соответствии с ранее действовавшим законодательством.
Социальное обеспечение граждан, в нем нуждающихся, является обязанностью государства. Вместе с тем следует согласиться с мнением Б.С. Эбзеева о недопустимости излишне широкого толкования формулы социального государства. Принцип социального государства не должен упразднять ответственность за собственную свободу <1>. Обеспечить необходимый баланс между государственным патернализмом, с одной стороны, и свободой и личной ответственностью
каждого, с другой стороны, должен принцип субсидиарности - четвертый признак социального государства. Этот принцип предполагает дополнительный (субсидиарный) характер социальной поддержки государством личности, такая поддержка оказывается только тогда, когда она является востребованной и необходимой.
--------------------------------
<1> См.: Эбзеев Б.С. Человек, народ, государство в конституционном строе Российской Федерации. М., 2005. С. 389.
Всовременном конституционализме принцип субсидиарности рассматривается в основном как методология разграничения социальных обязанностей различных уровней власти. Между тем исторически этот принцип появился как ориентир разделения частного и публичного. Классической формулировкой этого принципа считаются положения социального послания католикам Папы Пия XI от 15 мая 1931 г.: "То, что отдельный человек может достичь по собственной инициативе и своими силами, нельзя отнять у него и объявить ведением общества. Это будет иметь негативные последствия и сбивать весь общественный порядок. Каждая общественная деятельность по своей сути субсидиарна".
Если отдельный человек или коллектив лиц успешно преодолевают стоящие перед ними социально-экономические проблемы и при этом не нарушают закон, не ущемляют права иных лиц, то государство не должно необоснованно вмешиваться в их деятельность, брать на себя функции руководства ими, подавлять инициативу. Социальная помощь государства необходима только в тех случаях и в той части, в которых социальные задачи не могут быть самостоятельно решены членами общества. Бюджетный сектор экономики должен брать на себя предоставление гражданам только тех социальных услуг, которые являются жизненно важными и которые не может оказывать в качестве общедоступных услуг конкурентная рыночная экономика. Меры государственной поддержки не должны провоцировать в обществе иждивенчество, им должен придаваться субсидиарный характер.
Отступление от этих правил, возложение на государство избыточных социальных обязанностей, с которыми оно не способно справиться, зачастую заманчиво выглядит в политических программах. На деле это приводит лишь к низкому качеству социальных услуг, декларативности законодательства, неэффективности социальной политики государства и, как следствие, к недовольству в обществе.
Подлинно социальное государство предполагает торжество социальной справедливости. Поэтому пятым признаком такого государства следует назвать справедливость правовой дифференциации социально-экономических прав и свобод человека и гражданина, т.е. оправданность и обоснованность указанной дифференциации. Как неоднократно отмечал Конституционный Суд РФ, любая дифференциация, приводящая к различиям в правах граждан, должна отвечать установленным Конституцией РФ критериям, в том числе вытекающим из закрепленного ею принципа равенства (ст. 19), в силу которых такие различия допустимы, если они объективно оправданны, обоснованны и преследуют конституционно значимые цели (ч. 3 ст. 55), а используемые для достижения этих целей правовые средства соразмерны им; соблюдение конституционного принципа равенства, гарантирующего защиту от всех форм дискриминации при осуществлении прав и свобод, означает, помимо прочего, запрет вводить такие различия в правах лиц, принадлежащих к одной категории, которые не имеют объективного и разумного оправдания (запрет различного обращения с лицами, находящимися в одинаковых или сходных ситуациях).
Впоследние годы в Государственную Думу вносилось множество законопроектов, предлагавших дополнительные меры социальной поддержки для отдельных категорий граждан: ветеранов, инвалидов, пенсионеров, многодетных семей и т.д. Далеко не всегда эти инициативы одобрялись парламентом, и дело здесь не в равнодушии депутатского корпуса к социальным проблемам. Подготовленные отдельными субъектами законодательной инициативы предложения зачастую некорректно определяли круг лиц, для которых предлагалось установить различные льготы или социальные выплаты, т.е. основывались на ненадлежащем критерии правовой дифференциации.
Иногда круг получателей льгот очерчивался не вполне определенно, что могло повлечь
отсутствие единообразия в правоприменительной практике, недопустимую свободу исполнительной власти в толковании законоположений, т.е. нарушение конституционных принципов юридического равенства и верховенства закона. Во многих случаях законодательные предложения не учитывали того, что установление предлагаемых преференций нарушит принцип справедливости: эти преференции не получат иные категории граждан, которые также нуждаются
всоциальной защите и в не меньшей степени достойны их получения.
Ксожалению, отличающиеся теми же дефектами предложения нередко встречаются в научных публикациях и диссертациях вузовских работников. Их авторы иногда не задумываются о том, что, прежде чем сформулировать предложение о новых льготах для отдельных категорий граждан, необходимо провести системный и скрупулезный анализ следующих вопросов: существуют ли иные категории лиц, находящихся в сходных ситуациях и в той же степени нуждающихся в государственной поддержке; не поставит ли закон одну категорию лиц в необоснованно привилегированное положение по сравнению с иными категориями?
Известно, что человек оценивает уровень своего благополучия путем сравнения своего положения с положением окружающих. Если пенсионер или ветеран видит, что иное лицо, явно имеющее меньший стаж работы, меньшие заслуги перед обществом, получает те же самые социальные выплаты и льготы, что и он, это вызывает у него чувство несправедливости. То же чувство возникает у гражданина, когда он видит, что социальные преференции получают лица, формально относящиеся к другим социальным категориям, но фактически находящиеся в сходной с ним ситуации, а ему эти преференции не полагаются. Непродуманная, необоснованная, не учитывающая всех значимых обстоятельств и возможных на практике нюансов правовая дифференциация является грубым нарушением принципа социальной справедливости.
В этом отношении показательно дело, рассмотренное Конституционным Судом РФ по жалобе гражданина А.Е. Остаева (Постановление от 15.12.2011 N 28-П). Обжалованная норма ст. 261 Трудового кодекса РФ устанавливала меры защиты от увольнения для одиноких матерей и лиц, воспитывающих детей без матери. Уволенный с работы заявитель не подпадал под действие этой нормы, хотя являлся отцом троих малолетних детей, один из которых не достиг трехлетнего возраста, а другой был инвалидом (жена заявителя осуществляла уход за детьми и поэтому не работала).
Устанавливая с самыми благими намерениями дополнительные гарантии трудовых прав для одиноких матерей и приравненных к ним лиц, законодатель не учел наличие иных лиц, которые в не меньшей степени в них нуждаются и их заслуживают. Это привело к признанию соответствующей нормы Трудового кодекса не соответствующей Конституции РФ.
Конституционный Суд отметил, что предоставление дополнительных гарантий лицам, имеющим детей, не может ставиться в зависимость исключительно от того, кто - мать или отец - работает, а кто осуществляет уход за детьми, поскольку дифференциация, основанная лишь на указанном критерии и не учитывающая всех иных значимых обстоятельств, снижает эффективность системы государственной поддержки института семьи и может приводить к не имеющим объективного и разумного оправдания различиям в положении семей с малолетними детьми, т.е. к нарушению принципов равенства и справедливости.
Принцип социального государства сегодня является не просто красивой идеей, элементом правовой идеологии, он реально предопределяет цели и методологию законодательного регулирования во многих сферах общественных отношений, правовыми средствами задает приоритеты государственной политики, определяет иерархию правовых ценностей и обеспечивает разрешение коллизий, служит критерием справедливости и обоснованности правовой дифференциации.
И.А. КРАВЕЦ
ЮРИДИЧЕСКИЕ ПРОЦЕДУРЫ И ПОЛИТИЧЕСКИЕ МОТИВЫ РЕАЛИЗАЦИИ МЕР КОНСТИТУЦИОННОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ (ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ)
Кравец И.А., заведующий кафедрой конституционного и муниципального права Сибирского института - филиала РАНХиГС при Президенте РФ, заведующий кафедрой теории и истории
государства и права, конституционного права Новосибирского национального исследовательского государственного университета, доктор юридических наук, профессор.
Политические отношения в конституционном праве занимают значительное и непреходящее место. Конституционно-правовые отношения имеют двойственный характер: одновременно являются политическими и правовыми отношениями. Политический характер конституционно-правовых отношений особенно сильно проявляется при реализации властеотношений в конституционном праве. Связь ответственности и политических отношений опосредуется властеотношениями, реализация которых в условиях конституционных систем правления вызывает потребность согласовать ограничения при осуществлении государственной власти и ответственность органов государства в случае нарушения конституционных императивов.
Современный конституционализм формировался на основе нескольких ключевых правовых и политических идей, среди которых одно из доминирующих положений занимала идея социальной ответственности власти. Применительно к конституционной системе и конституционному праву эта идея воплощалась в различные формы политической ответственности государственной власти. В XVII - XIX вв. в европейских государствах с ранними формами конституционных (дуалистических) монархий доминировали институты политической ответственности различных государственных органов перед монархом, который сохранял суверенные права в вопросах организации и функционирования исполнительной (включая правительственную) власти. В XX столетии стали преобладать и получили широкое развитие те формы политической ответственности, которые ставили в зависимость органы исполнительной власти (и правительство) от воли и политической поддержки парламентских учреждений общенационального характера.
В современном конституционализме, по мнению Н.С. Бондаря, "присутствуют как космополитические (наднациональные) начала, так и национально-государственные, социокультурные характеристики, что позволяет данной категории, с одной стороны, служить единой (универсальной) мерой правового прогресса и критерием правовой эффективности воздействия на социальную действительность, с другой стороны - обеспечивать достаточную свободу обществу и государству самостоятельно определять для себя конституционные формы существования и развития" <1>.
--------------------------------
<1> Бондарь Н.С. Конституционализм как нравственно-этическая категория: методология познания в контексте моих университетов конституционализма // Современный российский конституционализм: доктрина и практика / Отв. ред. проф. Н.С. Бондарь. Ростов н/Д; СПб.: Профпресс, 2011. С. 25.
Вместе с тем современный конституционализм тесным образом связан с национальной спецификой конституционной культуры в рамках имеющихся в мировой практике моделей конституционного развития и конституционного строя. На наш взгляд, теория понимания современного конституционализма должна учитывать в равной мере и то, что в этом явлении имеется определенный набор универсальных принципов, характерных для конституционных и демократических государств, различающихся по этническим и социально-экономическим характеристикам, и то, что подобные принципы могут иметь национальные особенности реализации в конкретных государствах и существовать наряду с уникальными (специфическими и неповторимыми) конституционными учреждениями. Данные взгляды лежат в основе интеграционной, или синтетической, теории происхождения российского конституционализма, которая способна объективно объяснить общее и особенное в конституционном развитии России
<1>.
--------------------------------
<1> Кравец И.А. Российский конституционализм: проблемы становления, развития и осуществления. СПб., 2005. С. 50.
Современный российский конституционализм использует институты конституционноправовой и конституционно-политической ответственности органов государственной власти на