2. Законодательство о государственной регистрации юридических лиц

До недавнего времени в Российской Федерации не было ни всеобъемлющего правового акта, который регулировал бы процесс государственной регистрации юридических лиц, ни единой системы такой регистрации, хотя принятие соответствующего закона было предусмотрено еще в 1994 г. первой частью Гражданского кодекса РФ: "Юридическое лицо подлежит государственной регистрации в органах юстиции в порядке, определяемом законом о регистрации юридических лиц" (п. 1 действовавшей в то время ст. 51).

Порядок государственной регистрации юридических лиц определялся ст. 34, 35 Закона РСФСР от 25 декабря 1990 г. "О предприятиях и предпринимательской деятельности"; Указом Президента РФ от 8 июля 1994 г. N 1482 "Об упорядочении государственной регистрации предприятий и предпринимателей на территории Российской Федерации"; рядом других специальных законов, принятых в соответствии с нормами Гражданского кодекса РФ. Кроме того, существовало множество подзаконных актов, издаваемых местными органами власти. По этой причине процедура регистрации в разных субъектах федерации имела "местные" особенности, причем весьма существенные *(5).

С 1 июля 2002 г. вступил в силу Федеральный закон от 8 августа 2001 г. N 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц" (далее - Закон о регистрации), который регулирует отношения, возникающие в связи с государственной регистрацией юридических лиц при их создании, реорганизации и ликвидации, при внесении изменений в учредительные документы и при ведении ЕГРЮЛ *(6).

Помимо Закона о регистрации регистрационное законодательство включает в себя большое количество и иных нормативных правовых актов. Для более эффективного их учета и применения все они объединены в единую систему законодательства о государственной регистрации юридических лиц.

В соответствии с абз. 3 ст. 1 Закона о регистрации, "Законодательство Российской Федерации о государственной регистрации состоит из Гражданского кодекса Российской Федерации, настоящего Федерального закона и издаваемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации".

Из процитированной нормы следует, что высшим юридическим актом, регулирующим отношения государственной регистрации юридических лиц, является Гражданский кодекс РФ. Вместе с тем, такое положение необоснованно не учитывает вклада в правовое регулирование любых отношений на территории Российской Федерации норм Конституции. Конституция как основной закон государства в силу своей природы отличается принципиальным характером своих норм, что создает для нее признак универсальности. По своему действию она распространяется на все правоотношения, складывающиеся на территории России. Так, в отношении государственной регистрации коммерческих организаций важно принципиальное положение о свободе предпринимательской деятельности, закрепленное в ст. 34: "Каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности". Ст. 28 заложила основу для беспрепятственной государственной регистрации на территории Российской Федерации религиозных организаций: "Каждому гарантируется свобода совести, свобода вероисповедания, включая право исповедовать индивидуально или совместно с другими любую религию или не исповедовать никакой, свободно выбирать, иметь и распространять религиозные и иные убеждения и действовать в соответствии с ними". То же самое закреплено в ст. 30 в отношении общественных объединений: "Каждый имеет право на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов. Свобода деятельности общественных объединений гарантируется".

Наряду с этими и иными уполномочивающими нормами, Конституция закрепила и основу для ограничения на их реализацию, что выражается, например, в необходимости учета прав и свобод других лиц (ч. 3 ст. 19), в ограничении прав и свобод в случае, если это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ч. 3 ст. 55) и др.

Гражданский кодекс РФ (далее - ГК РФ) является вторым по юридической силе актом, регулирующим отношения в сфере государственной регистрации юридических лиц. Статья 51 "Государственная регистрация юридических лиц", которая закрепляет следующие основополагающие правила:

1) юридическое лицо обязательно подлежит государственной регистрации, осуществляемой уполномоченным государственным органом в предусмотренном законом порядке. Причем согласно п. 2 ст. 51, юридическое лицо считается созданным со дня внесения соответствующей записи в ЕГРЮЛ (т.е. с момента государственной регистрации);

2) данные государственной регистрации включаются в ЕГРЮЛ, открытый для всеобщего ознакомления;

3) отказ в государственной регистрации допускается только в оговоренных законом случаях, причем отказ, а также уклонение от такой регистрации могут быть обжалованы в суд.

Помимо ст. 51, в ГК РФ содержится еще немало положений, затрагивающих институт государственной регистрации. Так, п. 2 ст. 54 ГК РФ закрепляет важное правило, в соответствии с которым государственная регистрация юридических лиц осуществляется по месту нахождения его постоянно действующего исполнительного органа, а в случае отсутствия постоянно действующего исполнительного органа - иного органа или лица, имеющего право действовать от имени юридического лица без доверенности. Или, например, все правовые значения акта регистрации, исследованные в предыдущем параграфе, прежде всего закреплены в нормах ГК РФ. Там же содержатся и требования к учредительным документам юридических лиц и многие другие важные положения статусообразующего характера.

Важное место в системе законодательства о государственной регистрации юридических лиц занимают иные федеральные законы. В соответствии со ст. 10 Закона о регистрации, они могут определять специальный порядок государственной регистрации отдельных видов юридических лиц, т.е. создавать отличные от предусмотренных в Законе о регистрации правила регулирования соответствующих отношений.

Если говорить более конкретно, то на сегодняшний день в рамках реализации ст. 10 Закона о регистрации соответствующие нормы закреплены в Федеральных законах "Об акционерных обществах", "Об обществах с ограниченной ответственностью", "О некоммерческих организациях", "Об общественных объединениях", "О политических партиях", "О свободе совести и о религиозных объединениях", "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности", "О банках и банковской деятельности", "О защите конкуренции" и некоторых других.

Как правило, положения таких специальных законов регулируют лишь основные, концептуальные и принципиальные положения (необходимые для регистрации документы, правовую экспертизу таких документов, отказ в государственной регистрации и т.п.), в то время как остальные (детальные) правила регламентируются в субсидиарном порядке Законом о регистрации.

Меньшую юридическую силу имеют указы Президента РФ - особые акты главы государства, обладающие признаком нормативности. Согласно требованию ч. 3 ст. 90 Конституции РФ, они "не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам". При издании указа, противоречащего Конституции РФ или любому из федеральных законов, приоритет отдается соответственно Конституции РФ либо федеральному закону. Сегодня указы Президента РФ не получили распространения в регулировании отношений по государственной регистрации юридических лиц. Это объясняется прежде всего общей тенденцией по сокращению "указного" нормотворчества, для которого характерно регулирование важных общественных отношений не федеральными законами, как это было бы разумно и правильно, а указами Президента РФ, т.е. нормативными актами одного конкретного лица.

Ранее, правда, действовал Указ Президента РФ от 8 июля 1994 г. "Об упорядочении государственной регистрации предприятий и предпринимателей на территории Российской Федерации". Ему отводилось одно из центральных мест в регулировании рассматриваемого правового института. На сегодняшний же день большинство указов Президента РФ, которые можно приобщить к законодательству о государственной регистрации юридических лиц, дополняют, главным образом, правовой статус отдельных организационно-правовых форм *(7) либо определяют общий статус отдельных федеральных органов исполнительной власти *(8), т.е. имеют, главным образом, характер косвенного (обеспечительного, организационного) регулирования.

Постановления Правительства РФ - следующие по юридической силе нормативные правовые акты, регламентирующие отношения по государственной регистрации юридических лиц. Федеральное Правительство вправе принимать постановления, содержащие нормы, посвященные государственной регистрации юридических лиц только в случаях, прямо предусмотренных федеральными законами либо указами Президента РФ. В соответствии с ч. 1 ст. 115 Конституции РФ, постановления Правительства РФ к тому же не должны противоречить, во-первых, Конституции РФ, во-вторых, федеральным законам и, в-третьих, указам Президента РФ. В случае нарушения такого требования, приоритет будет отдаваться соответственно нормам либо Конституции РФ, либо федеральных законов, либо указов Президента РФ. По сравнению с указами Президента РФ, постановления Правительства РФ являются гораздо более распространенными источниками правового регулирования государственной регистрации юридических лиц *(9). Необходимость регулирования соответствующих общественных отношений постановлениями Правительства обусловлено главным образом небольшой важностью таких отношений, их сравнительно высокой динамичностью, что не позволяет закреплять их в федеральных законах.

Законом о регистрации прямо предусмотрена необходимость принятия Правительством РФ своих актов по следующим вопросам:

- об определении федерального органа исполнительной власти, специально уполномоченного на осуществление государственной регистрации юридических лиц (ст. 2 Закона о регистрации);

- о ведении ЕГРЮЛ (п. 2 ст. 4);

- о порядке представления в регистрирующий орган соответствующих сведений из органов государственных внебюджетных фондов и банков (абз. 3, 4 п. 4 ст. 5);

- об установлении формы и порядка предоставления содержащихся в ЕГРЮЛ сведений (абз. 5 п. 2, п. 3 и 7 ст. 6, абз. 2 п. 1, п. 2 ст. 7);

- об иных способах представления документов в регистрирующий орган (абз. 1 п. 1 ст. 9);

- об установлении требований к оформлению документов, используемых при государственной регистрации юридических лиц, количества представляемых копий данных документов и дополнительных способов их представления (абз. 2 п. 1 ст. 9, п. 3 ст. 11);

- о порядке передачи сведений, содержащихся в ЕГРЮЛ, в государственные внебюджетные фонды для регистрации юридических лиц в качестве страхователей (п. 3.1 ст. 11);

- об определении круга государственных органов, куда регистрирующий орган должен переслать необходимые сведения о зарегистрированном юридическом лице (п. 4 ст. 11);

- об определении порядка взаимодействия регистрирующих органов, если место нахождения юридических лиц, создаваемых путем реорганизации и подлежащих государственной регистрации, отличается от места нахождения реорганизуемого юридического лица (абз. 2 п. 1 ст. 15);

- об установлении порядка и сроков передачи федеральному органу исполнительной власти, уполномоченному на осуществление государственной регистрации юридических лиц, регистрационных дел о юридических лицах, зарегистрированных до вступления в силу Федерального закона "О государственной регистрации юридических лиц" (п. 2 ст. 26).

Помимо этих вопросов, постановления Правительства РФ приняты и по регулированию иных отношений в сфере государственной регистрации юридических лиц.

В основании иерархии федеральных нормативных правовых актов находятся ведомственные акты федеральных органов исполнительной власти. В соответствии с Указом Президента от 9 марта 2004 г. "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти", федеральными органами исполнительной власти являются федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. Каждое из них издает собственные нормативные правовые акты (постановления, приказы, распоряжения, правила, инструкции и положения *(10)), содержание которых опосредуется сферой деятельности соответствующего органа. Наибольший массив данных актов приходится на Федеральную налоговую службу, которая и является органом, осуществляющим государственную регистрацию юридических лиц (т.е. является регистрирующим органом).

Нередки на практике и такие ситуации, когда нормативный правовой акт принимается совместно несколькими федеральными органами исполнительной власти или одним из них по согласованию с другими *(11).

Значимость таких актов достаточно высока и главным образом потому, что органы, их издавшие, непосредственно ощущают на себе все проблемы и пробелы правового регулирования. Исходя из этого, основная цель таких актов - повышение эффективности практики правоприменения, что достигается, как правило, устранением возникших неясностей в рамках законодательного смысла.

Нормы, закрепленные в ведомственных актах, по своей юридической силе уступают Конституции РФ, федеральным законам, указам Президента РФ, постановлениям Правительства РФ, и поэтому не могут им противоречить. В связи с этим, несмотря на высокую значимость корректировки практики применения законодательства, ведомственные органы довольно ограничены в своих полномочиях по осуществлению нормативно-правового регулирования.

Необходимо отличать нормативные правовые акты, издаваемые федеральными органами исполнительной власти, от иного рода актов этих же органов. Так, в последнее время большое распространение получили так называемые письма федеральных органов исполнительной власти, которые носят, главным образом, комментирующий, информационный характер. Их основная задача - не создать новую норму права (т.е. не создать какое-либо правило поведение), а разъяснить смысл уже существующей нормы (истолковать ее, прокомментировать), этим решив проблемы практики применения конкретного нормативного акта.