4. Государственная регистрация политических партий

Отдельной организационно-правовой формой общественного объединения является политическая партия. Необходимость ее вычленения из иных форм общественных объединений сводится к специфическим целям, которые преследуют политические партии в своей деятельности. А именно, предметом деятельности партии, в отличие от иных общественных объединений, выступает политическое поприще, политика, сфера управления государством. Конкретной же целью деятельности партии является завоевание политической власти государства, стремление к политическому лидерству, господству. Эти цели, конечно, имеют большую общественную значимость, нежели цели создания общественных объединений и тем более обычных коммерческих организаций. Поэтому законодательство намеренно уделяет особое внимание статусу политических партий.

Согласно статье 3 Федерального закона от 11 июля 2001 г. N 95-ФЗ "О политических партиях" *(119), под политической партией понимается "общественное объединение, созданное в целях участия граждан Российской Федерации в политической жизни общества посредством формирования и выражения их политической воли, участия в общественных и политических акциях, в выборах и референдумах, а также в целях представления интересов граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления", т.е. "добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе" (ст. 3 Федерального закона "Об общественных объединениях"). Исходя из этого определения, официальными целями политических партий являются: 1) формирование общественного мнения; 2) политическое образование и воспитание граждан; 3) выражение мнений граждан по любым вопросам общественной жизни, доведение этих мнений до сведения широкой общественности и органов государственной власти; 4) выдвижение кандидатов на выборах в законодательные (представительные) органы государственной власти и представительные органы местного самоуправления, участия в выборах в указанные органы и в их работе (п. 4 ст. 3 Закона о политических партиях).

Таким образом, основной особенностью данного объединения является нацеленность на политическое лидерство, на представительство интересов граждан (групп граждан) России на политической арене. Ясно, что подобные публичные цели требуют от государства более тщательного контроля за такими организациями, что выражается и в особом порядке их регистрации.

Согласно Конституции РФ, в России провозглашается политическое многообразие, равенство политических интересов, отсутствие единой (прогосударственной, доминирующей) политической идеологии. Но вместе с тем, ни одна организация, в том числе и политическая партия, не вправе создаваться с целью насильственного изменения основ конституционного строя и нарушения целостности России, подрыва безопасности государства, создания вооруженных формирований, разжигания социальной, расовой, национальной и религиозной розни (ст. 13 Конституции РФ). Поэтому перед органом, принимающим решение о государственной регистрации политической партии, стоит важная и вместе с тем непростая задача - обеспечить, с одной стороны, законность создания политической партии (проверить не только формальную сторону, как это присуще регистрации юридических лиц с обычным статусом, но одновременно формальную и качественную стороны представленных документов) и, с другой стороны, равенство политических партий (т.е. не создавать каких-либо противозаконных административных преград к их регистрации).

Принимая во внимание рассмотренные особенности, законодатель решил создать специальный порядок государственной регистрации политических партий, т.е. осуществлять регистрацию не по общим правилам, закрепленным в Законе о регистрации, и не органами Федеральной налоговой службы (как органами, принимающими решение о регистрации), а в специальном порядке и специальным органом. Такой порядок закреплен в основном законе, регламентирующим правовой статус политической партии - в Федеральном законе "О политических партиях".

Чтобы зарегистрировать политическую партию и ее региональное отделение, заявителям необходимо отвечать общим требованиям, предъявляемым к заявителям регистрации юридических лиц с обычным статусом, но с некоторыми особенностями.

Заявителями регистрации политической партии при ее создании могут быть а) учредитель (учредители) - физические лица (делегаты учредительного съезда партии); б) руководитель общественной организации или общественного движения, выступающий учредителем регистрируемой политической партии; в) иное лицо, действующее на основании полномочия, предусмотренного федеральным законом или актом специально уполномоченного на то государственного органа либо актом органа местного самоуправления.

При регистрации политической партии в связи с ее ликвидацией заявителями могут выступить только ликвидационная комиссия или ликвидатор.

Заявителями регистрации внесения изменений в устав политической партии и (или) государственный реестр могут являться: а) руководитель постоянно действующего исполнительного органа регистрируемой политической партии, а в случае отсутствия такового - иное лицо, имеющие право без доверенности действовать от имени этой партии; б) иное лицо, действующее на основании полномочия, предусмотренного федеральным законом, или актом специально уполномоченного на то государственного органа, или актом органа местного самоуправления.

Аналогичным с последним является список возможных заявителей государственной регистрации политической партии, созданной в результате реорганизации.

Особый список заявителей предусмотрен для государственной регистрации регионального отделения политической партии. Так, заявителем регистрации регионального отделения при создании может выступить руководитель политической партии, структурным подразделением которой и является отделение, и иное лицо, действующее на основании полномочия, предусмотренного федеральным законом, или актом специально уполномоченного на то государственного органа, или актом органа местного самоуправления. Заявителями регистрации регионального отделения, созданного путем реорганизации, и внесения изменений в сведения об отделении в ЕГРЮЛ являются руководитель постоянно действующего исполнительного органа регистрируемого регионального отделения, а в случае отсутствия такового - иное лицо, имеющее право без доверенности действовать от имени отделения, а также иное лицо, действующее на основании полномочия, предусмотренного федеральным законом, или актом специально уполномоченного на то государственного органа, или актом органа местного самоуправления. Заявителем при ликвидации по общему правилу является только ликвидационная комиссия (ликвидатор).

Согласно статье 11 Федерального закона "О политических партиях", партия может быть создана двумя способами:

1) на учредительном съезде;

2) путем преобразования в политическую партию общероссийской общественной организации и (или) общероссийского общественного движения.

В первом случае политическая партия считается созданной со дня принятия учредительным съездом решений: о создании политической партии; об образовании ее региональных отделений; о принятии устава политической партии и о принятии ее программы; о формировании контрольно-ревизионных органов политической партии. С этого момента политическая партия осуществляет организационную и информационно-пропагандистскую деятельность, связанную с формированием региональных отделений партии и получением политической партией документа, свидетельствующего о ее государственной регистрации (п. 3 ст. 11 Закона о политических партиях). Принятию этого решения предшествует образование учредителями политической партии (численностью не менее десяти человек) организационного комитета, в задачи которого ставятся подготовка, созыв и проведение учредительного съезда партии. Помимо этого, организационный комитет уведомляет в письменной форме орган, принимающий решение о государственной регистрации политических партий, о своем намерении создать политическую партию и указывает ее предполагаемое наименование. Вместе с уведомлением в указанный орган предоставляются:

1) сведения не менее чем о десяти членах организационного комитета (фамилии, имена, отчества, даты рождения, гражданство, контактные телефоны);

2) протокол собрания организационного комитета, в котором указываются цель его создания, срок полномочий (но не более одного года), место нахождения, порядок использования денежных средств и иного имущества организационного комитета, а также сведения о члене организационного комитета, уполномоченном открыть расчетный счет для формирования средств организационного комитета и заключать гражданско-правовые договоры для обеспечения его деятельности (фамилия, имя, отчество, дата рождения, адрес места жительства, гражданство, серия и номер паспорта или заменяющего его документа, контактный телефон) (п. 2 ст. 12 Закона о политических партиях).

Получив все эти сведения, орган, принимающий решение о регистрации, в день получения таких сведений выдает заявителям документ, подтверждающий их представление. В течение месяца со дня выдачи такого документа организационный комитет публикует хотя бы в одном общероссийском печатном издании сведения о намерении создать политическую партию и о представлении всех необходимых документов в уполномоченный орган, принимающий решение о государственной регистрации. При этом следует иметь в виду, что заявители на любом этапе, предшествующем принятию решения о создании партии, могут отказаться от своего намерения без наступления какой-либо юридической ответственности.

Во втором случае политическая партия считается созданной со дня внесения записи в ЕГРЮЛ о создании политической партии, т.е. по завершении процедуры ее регистрации. Этому предшествует принятие съездом общероссийской общественной организации или общероссийского общественного движения решения о преобразовании соответственно общероссийской общественной организации или общероссийского общественного движения в политическую партию, о преобразовании их региональных подразделений в субъектах РФ в региональные отделения политической партии, о принятии устава партии и о принятии ее программы, о формировании руководящих и контрольно-ревизионных органов политической партии. Важное значение для регистрации политической партии, созданной подобным образом, имеет опубликование в общероссийском периодическом издании сведений о дате и месте проведения такого съезда.

Но несмотря на то что фактическое создание политической партии предшествует ее государственной регистрации (в случае создания ее учредительным съездом), полный объем прав и обязанностей (главным образом, право на участие в выборах) политическая партия и ее региональные отделения получают только после государственной регистрации соответственно политической партии и ее региональных отделений (п. 1 ст. 15 Закона о политических партиях).

Законодательством (п. 3 ст. 15 Закона о политических партиях) четко обозначен срок, в течение которого заявители должны официально заявить (т.е. подать необходимые документы в указанный выше орган) о государственной регистрации политической партии. Он исчисляется шестью месяцами со дня проведения учредительного съезда политической партии либо съезда общероссийской общественной организации или общероссийского общественного движения, принявшего решение о преобразовании соответствующих общественных объединений в политическую партию.

Законом также разделены списки документов, которые подаются заявителями для государственной регистрации политической партии, учрежденной учредительным съездом и для государственной регистрации политической партии, учрежденной путем преобразования из соответствующих общественных объединений.

Для регистрации политической партии при ее создании на учредительном съезде необходимо подать в орган, принимающий решение о регистрации, следующие документы (ст. 16 Закона о политических партиях):

1) нотариально удостоверенное заявление о государственной регистрации политической партии, подписанное уполномоченными лицами политической партии (как правило, лидером партии), - представляется в двух экземплярах по форме, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 15 апреля 2006 г. N 212;

2) устав политической партии - основной документ, по которому партия, ее региональные отделения и иные структурные подразделения осуществляют свою деятельность (п. 1 ст. 21 Закона о политических партиях). Содержание устава в обязательном порядке должно включать в себя следующие сведения:

а) цели и задачи политической партии;

б) наименование политической партии, в том числе сокращенное, а также описание символов (если они имеются);

в) условия и порядок приобретения и утраты членства в политической партии, права и обязанности ее членов;

г) порядок учета членов политической партии;

д) порядок создания, реорганизации и ликвидации политической партии, ее региональных отделений и иных структурных подразделений;

е) порядок избрания руководящих и контрольно-ревизионных органов политической партии, ее региональных отделений и иных структурных подразделений, срок полномочий и компетенцию указанных органов;

ж) порядок внесения изменений и дополнений в устав политической партии и ее программу;

з) права политической партии, ее региональных отделений и иных структурных подразделений в области управления денежными средствами и иным имуществом, финансовую ответственность политической партии, ее региональных отделений и иных структурных подразделений и порядок отчетности политической партии, ее региональных отделений и иных структурных подразделений;

и) порядок выдвижения от политической партии кандидатов (списков кандидатов) в депутаты и на иные выборные должности в органах государственной власти и органах местного самоуправления;

к) основания и порядок отзыва выдвинутых политической партией кандидатов, зарегистрированных кандидатов в депутаты и на иные выборные должности в органах государственной власти и органах местного самоуправления.

Устав политической партии представляется в двух экземплярах, сброшюрованный, пронумерованный и заверенный уполномоченными лицами политической партии, а также в считываемом машиночитаемом виде;

3) программа политической партии, удостоверенная уполномоченными лицами политической партии, - документ, определяющий принципы деятельности партии, ее цели, задачи, а также методы реализации целей и решения задач (п. 1 ст. 22 Закона о политических партиях). Программа должна быть заверена уполномоченными лицами политической партии, а также, наряду с бумажным вариантом, иметь машиночитаемый вид;

4) заверенные уполномоченными лицами политической партии копии решений учредительного съезда политической партии о создании политической партии, о принятии устава политической партии и о принятии ее программы, о создании региональных отделений политической партии, о формировании ее руководящих и контрольно-ревизионных органов с указанием данных о представительстве делегатов на этом съезде и результатах голосования, - представляются по форме, утвержденной Приказом Министерства юстиции РФ от 5 декабря 2003 г. N 310 "Об утверждении образцов документов, необходимых для государственной регистрации политической партии и ее регионального отделения" *(120);

5) документ об уплате государственной пошлины в двух экземплярах - оформляется по правилам, применимым к регистрации юридических лиц с обычным статусом. Особенность состоит лишь в размере пошлины, который составляет 1000 рублей (в два раза меньше, чем за регистрацию создания юридического лица с обычным статусом);

6) сведения об адресе (месте нахождения) постоянно действующего руководящего органа политической партии, по которому осуществляется связь с политической партией - представляется в произвольной форме (чаще всего в форме гарантийных писем);

7) экземпляр общероссийского периодического печатного издания, в котором опубликованы сведения о месте и дате проведения учредительного съезда политической партии;

8) заверенные уполномоченными лицами региональных отделений политической партии копии протоколов проведенных более чем в половине субъектов РФ конференций или общих собраний региональных отделений политической партии с указанием численности членов политической партии в ее региональных отделениях, а также места нахождения руководящих органов региональных отделений политической партии.

Помимо указанных документов для органа, принимающего решение о государственной регистрации политической партии, важна также информация об опубликовании организационным комитетом в средствах массовой информации сведений о проведении учредительного съезда политической партии. Для этого в уполномоченный орган необходимо представить экземпляр общероссийского периодического печатного издания, в котором опубликованы сведения о месте и дате проведения учредительного съезда политической партии.

Для государственной регистрации политической партии, созданной путем преобразования общероссийской общественной организации или общероссийского общественного движения, в орган, принимающий решение о государственной регистрации, необходимо представить следующий пакет документов (ст. 17 Закона о политических партиях):

1) нотариально удостоверенное заявление о государственной регистрации, подписанное уполномоченными лицами общероссийской общественной организации, общероссийского общественного объединения или иного органа, ответственных за их преобразование в политическую партию, с указанием фамилий, имен, отчеств, адресов места жительства и контактных телефонов таких лиц;

2) устав политической партии, удостоверенный подписью уполномоченными лицами общероссийской общественной организации, общероссийского общественного движения или иного органа, ответственными за их преобразование в политическую партию, а также текст устава в машиночитаемом виде;

3) программа политической партии, удостоверенная подписью заверенная уполномоченными лицами общероссийской общественной организации, общероссийского общественного движения или иного органа, ответственными за их преобразование в политическую партию, а также текст программы в машиночитаемом виде;

4) копии решений съезда общероссийской общественной организации или общероссийского общественного движения об их преобразовании в политическую партию, о принятии устава политической партии и о принятии ее программы, о преобразовании региональных отделений общероссийской общественной организации или общероссийского общественного движения в региональные отделения политической партии, о формировании ее руководящих и контрольно-ревизионных органов с указанием данных о представительстве делегатов на этом съезде и результатах голосования, удостоверенные уполномоченными лицами общероссийских общественных объединений (общественной организации или общественного объединения) или иного органа, ответственного за такое преобразование, - оформляется по образцу, содержащемся в приложении к Приказу Министерства юстиции РФ от 5 декабря 2003 г. N 310;

5) документ об уплате государственной пошлины;

6) сведения об адресе (месте нахождения) постоянно действующего руководящего органа политической партии, по которому осуществляется связь с политической партией;

7) экземпляр общероссийского периодического печатного издания, в котором опубликованы сведения о месте и дате проведения съезда общероссийской общественной организации или общероссийского общественного движения, созываемого для их преобразования в политическую партию;

8) копии протоколов проведенных более чем в половине субъектов РФ конференций или общих собраний региональных отделений общероссийской общественной организации или общероссийского общественного движения с решениями о преобразовании региональных отделений общероссийской общественной организации или общероссийского общественного движения в региональные отделения политической партии и с указанием численности членов политической партии в ее региональных отделениях, а также места нахождения руководящих органов региональных отделений политической партии, удостоверенные уполномоченными лицами региональных отделений реорганизуемых общественных объединений, - составляются по образцу, находящемуся в приложении к Приказу Министерства юстиции от 5 декабря 2003 г. N 310;

9) передаточный акт общероссийской общественной организации или общероссийского общественного движения, который содержит сведения о правопреемстве по всем обязательствам реорганизуемого общественного объединения в отношении всех его кредиторов и должников, включая обязательства, оспариваемые сторонами (п. 1 ст. 59 ГК РФ).

Законодательством также отдельно закреплен и список документов, необходимых для государственной регистрации регионального отделения политической партии. Согласно п. 4 ст. 15 Закона о политических партиях, регистрация региональных отделений партии (при этом более чем в половине субъектов РФ) должна быть осуществлена не позднее чем через шесть месяцев со дня государственной регистрации политической партии.

Чтобы зарегистрировать каждое региональное отделение политической партии в уполномоченный орган, принимающий решение о государственной регистрации региональных отделений политической партии, представляются следующие документы (ст. 18 Закона о политических партиях):

1) копия решения учредительного съезда политической партии либо съезда общероссийской общественной организации или общероссийского общественного движения о создании (преобразовании) региональных (территориальных) отделений политической партии либо копия решения уполномоченного органа политической партии о создании (преобразовании) региональных (территориальных) отделений политической партии *(121);

2) копия документа о государственной регистрации политической партии, удостоверенная уполномоченными лицами политической партии;

3) копии устава и программы политической партии, удостоверенные уполномоченными лицами политической партии;

4) копия протокола конференции или общего собрания регионального отделения политической партии с указанием численности членов политической партии в ее региональном отделении, а также места нахождения руководящих органов регионального отделения политической партии, удостоверенная уполномоченными лицами политической партии;

5) документ об уплате государственной пошлины, который оформляется по обычным правилам. Размер государственной пошлины регистрации каждого регионального отделения составляет одну тысячу рублей;

6) сведения об адресе (месте нахождения) постоянно действующего руководящего органа регионального отделения политической партии, по которому осуществляется связь с региональным отделением политической партии;

7) список членов регионального отделения политической партии.

Как и все остальные юридические лица, политическая партия может быть ликвидирована как в добровольном порядке (по воле ее участников), так и в принудительном порядке (без учета воли ее участников). При этом необходимо учитывать особенности, закрепленные в статьях 41 и 42 Закона о политических партиях.

Одной из таких особенностей является тот факт, что решение о ликвидации политической партии принимается Верховным Судом РФ, а решение о ликвидации регионального отделения политической партии и иного ее структурного подразделения - соответствующим судом субъекта РФ: верховным судом республики, краевым, областным судом, судом города федерального значения, судом автономной области и автономного округа.

Так же, как и в общем порядке, по окончании расчетов с кредиторами, ликвидационная комиссия направляет в орган, принимающий решение о государственной регистрации политической партии, документы для проведения государственной регистрации политической партии и ее структурных подразделений в связи с их ликвидацией. Перечень таких документов в отсутствие специальных правил определяется статьей 21 Закона о регистрации. При этом следует отметить, что форма заявления о государственной регистрации данного факта утверждена Постановлением Правительства РФ от 15 апреля 2006 г.

В соответствии с абзацем 3 п. 5 ст. 15 Закона о политических партиях орган, принимающий решение о государственной регистрации политической партии и ее региональных отделений, должен выдать свидетельство о государственной регистрации в течение одного месяца со дня подачи от имени заявителя документов. Государственная регистрация политической партии, регионального отделения и иного структурного подразделения политической партии в связи с их ликвидацией осуществляется в срок не более чем десять рабочих дней со дня представления всех оформленных в установленном порядке документов (абзац 6 п. 7 ст. 41 Закона о политических партиях).

Приняв решение о регистрации политической партии или ее структурного подразделения, орган Федеральной регистрационной службы направляет в регистрирующий орган сведения и документы, необходимые для осуществления данным органом функций по ведению ЕГРЮЛ. Регистрирующий орган должен в течение пяти дней с момента получения сведений и документов внести их в ЕГРЮЛ и не позднее дня, следующего за днем внесения такой записи, сообщить об этом в орган, принявший решение о государственной регистрации политической партии или ее регионального отделения. Орган министерства юстиции не позднее чем через три рабочих дня с момента получения информации о внесении данных в государственный реестр выдает уполномоченному лицу политической партии или ее регионального отделения документ, подтверждающий факт внесения соответствующих сведений в ЕГРЮЛ. Таким документом является свидетельство о государственной регистрации политической партии или ее регионального отделения.

Основания отказа в государственной регистрации политической партии или ее регионального отделения закреплены в статье 20 Закона о политических партиях. Политической партии может быть отказано в государственной регистрации в следующих случаях:

1) положения устава политической партии противоречат Конституции РФ, федеральным конституционным законам, Федеральному закону "О политических партиях" и иным федеральным законам;

2) наименование и (или) символика политической партии не соответствует установленным законом требованиям, а именно, а) в наименовании политической партии используется наименование иных существующих в РФ политических партий и других общественных объединений, а также политических партий, прекративших свою деятельность вследствие осуществления ими (а равно планирования осуществления) экстремистской деятельности; б) в наименовании политической партии используется наименование органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также имени и (или) фамилии гражданина; в) наименование политической партии не соответствует требованиям законодательством РФ об охране интеллектуальной собственности и (или) авторских прав; г) наименование политической партии оскорбляет расовые, национальные или религиозные чувства; д) символика политической партии совпадает с государственной символикой РФ, государственной символикой субъектов РФ, символикой муниципальных образований, а также с государственной символикой иностранных государств; е) в качестве эмблемы и иных символов политической партии использованы эмблемы и иные символы существующих в РФ политических партий и других общественных объединений, а также эмблемы и иные символы организаций, деятельность которых на территории РФ запрещена; ж) символика политической партии не соответствует требованиям законодательства РФ об охране интеллектуальной собственности и (или) авторских прав; з) символика политических партий оскорбляет или порочит Государственный флаг РФ, Государственный герб РФ, флаги, гербы, гимны субъектов РФ, муниципальных образований, иностранных государств, религиозные символы, а также в случае оскорбления символами политической партии расовых, национальных или религиозных чувств;

3) не представлены документы, необходимые для государственной регистрации;

4) органом, принимающим решение о государственной регистрации политической партии, установлено, что содержащиеся в представленных для государственной регистрации политической партии документах информация не соответствует требования Федерального закона "О политических партиях";

5) нарушены сроки представления документов, необходимых для государственной регистрации политической партии.

Региональному отделению политической партии может быть отказано в государственной регистрации в случае, если:

1) не представлены документы, необходимые для государственной регистрации регионального отделения политической партии;

2) территориальным органом, уполномоченным принимать решение о государственной регистрации региональных отделений политических партий, установлено, что содержащаяся в представленных для государственной регистрации регионального отделения политической партии документах информация не соответствует требованиям Федерального закона "О политических партиях".

При этом случаи обнаружения ошибок и неточностей в программе политической партии не могут служить основанием для отказа в государственной регистрации партии, за исключением обнаружения в программе положений, свидетельствующих о направленности политической партии на осуществление экстремистской деятельности.

Решение об отказе в государственной регистрации политической партии или ее регионального отделения должно быть принято также в течение месяца со дня подачи заявителем документов в орган, принимающий решение о регистрации. В решении должно быть указано на конкретные положения законодательства РФ, нарушение которых повлекло за собой отказ в государственной регистрации данной политической партии или ее регионального отделения.

Решение об отказе в государственной регистрации может быть обжаловано в суд. Заявление об обжаловании решения уполномоченного органа рассматривается судом в течение месяца со дня подачи такого заявления.