10.3. Направление совершенствования управления пакетами акций, находящимися в собственности государства.

В качестве альтернативы показавшему свою несостоятельность институту государственных пред­ставителей стали рассматриваться два варианта управления государственными пакетами акций, представляющие собой развитие первого и треть­его направлений документальной базы, появившей­ся в 1994 году.

Во-первых, представление интересов госу­дарства в АО на договорной основе (для физи­ческих лиц – институт поверенных в делах го­сударства) [33, с. 34].

По ряду вопросов функционирования АО (на­значение конкретных лиц на руководящие должнос­ти в АО, получение предприятием кредитов в сум­ме, превышающей 10% его чистых активов продажа и иное отчуждение имущества, участие в иных хо­зяйственных структурах, включая ФПГ) поверенный в обязательном порядке должен согласовывать с доверителем свою позицию в работе его руководя­щих органов. Наиболее существенные изменения, внесенные в эту схему летом 1998 г. (новая редак­ция постановления от 24 июня 1998 г.), вменяют в обязанность поверенного заботу о сохранении мо­билизационного потенциала предприятия и вводят запрет на разглашение для посторонних лиц инфор­мации о ситуации вокруг АО.

Во-вторых, в качестве варианта повышения эффективности управления государственными паке­тами акций рассматривается передача пакетов ак­ций в доверительное (трастовое) управление [23, с. 66].

После введения в действие 1 марта 1996 г второй части Гражданского кодекса РФ в российс­ком правовом поле вместо «доверительной со­бственности» утвердилось понятие «доверительное управление», предполагающее наличие ряда серь­езных ограничений для доверенного лица. Дальней­шие возможности для использования этой формы открылись с выходом Указа Президента РФ от 9 декабря 1996 г № 1660 «О передаче в доверитель­ное управление закрепленных в федеральной со­бственности акций акционерных обществ, создан­ных в процессе приватизации». С выходом этого указа было определено, что общим условием пере­дачи пакетов в доверительное управление являют­ся итоги конкурса на право заключения договора доверительного управления акциями. Доверитель­ный управляющий (в отличие от залоговой схемы) не имеет права распоряжения переданными ему акциями, а в договоре указываются ограничения для действий доверительного управляющего по важней­шим вопросам функционирования АО.

Коренное изменение управления государственной соб­ственностью может произойти, если управление государст­венными пакетами акций будет выведено из компетенции чиновников, станет возмездным и ответственным. Вместо чиновника управлять государственным имуществом должен бизнесмен, который примет на себя управление, во-первых, не бесплатно, а во-вторых, рискуя своей собственностью. Этим требованиям соответствует институт доверительного управления. Непосредственное управление собственностью передается доверительному управляющему, определяемо­му на аукционе. Министерство в установленных пределах должно осуществлять лишь контроль за доверительным уп­равляющим.

Доверительный управляющий не является собственником. Поэтому правила доверительного управления не предостав­ляют ему права распоряжения доверенными акциями. Имея полную свободу в повседневной деятельности, доверенный управляющий обязан письменно согласовывать с государ­ством свои стратегические действия, перечень которых очень напоминает изложенные выше ограничения предста­вителя государства в АО (изменение и дополнение учреди­тельных документов, изменение величины уставного капита­ла, получение кредитов в размере, превышающем 10 про­центов величины чистых активов АО, эмиссия ценных бумаг, утверждение годовых отчетов и др.).

Принципиально важно, что доверительный управляющий будет нести ответственность собственным имуществом за исполнение взятых на себя обязательств. Эта ответствен­ность обеспечивается установленными законом способами обеспечения обязательств (залог, неустойка, банковская га­рантия и т. п.). Размер такого обеспечения определяется конкурсной комиссией и является одним из условий конкур­са. Если государство решит продать доверенные акции, уп­равляющий будет иметь право на вознаграждение в разме­ре доли стоимости акций (в случае с угольными компаниями – не более 4 процентов).

Применительно к каждому случаю участия государства в хозяйственных товариществах и обществах должна быть определена и зафиксирована цель такого участия, которой руководствуются лица, привлекаемые в качестве управляющих. Способы достижения цели определяются государственными органами в исключительных случаях и только при назначении государственных служащих представителями в указанные организации. Предложения о способе достижения цели представляются управляющими и оцениваются на конкурсной основе.

Утвержденные государственным органом предложения (программы деятельности управляющего) становятся неотъемлемой частью договора, заключаемого с управляющим и предусматривающего порядок отчетности, требования к отчетности, формы контроля, ответственность управляющего.

Необходимо определить:

пределы полномочий управляющих в зависимости от категории управляющих и характера объекта управления, порядок взаимодействия управляющих и государственных органов при принятии последними решений, выходящих за пределы полномочий управляющего;

порядок получения информации о деятельности управляющих и состоянии дел соответствующих хозяйственных товариществ и обществ, ведения соответствующих баз данных, обработки информации;

обязательные требования к форме и содержанию предложений о способе достижения целей государства (программы деятельности управляющего), отчетов управляющих, критерии оценки достижения результата управления деятельностью хозяйственных товариществ и обществ;

порядок взаимодействия государственных органов при принятии управленческих решений о выборе (назначении) управляющих, а также решений, принимаемых по результатам отчетности управляющих, контроля за их деятельностью и оценки иной информации о состоянии дел соответствующих хозяйственных товариществ и обществ. При обосновании невозможности достижения цели государства или выполнения программы деятельности управляющего могут приниматься решения о прекращении участия Российской Федерации в деятельности хозяйственного товарищества или общества, либо о распоряжении акциями (долями) иным образом (в том числе путем передачи акций в уставные капиталы холдингов, создания иных вертикально интегрированных структур), либо об изменении целей или программы деятельности управляющего. В противном случае к управляющим применяются меры воздействия.

Ключевым элементом системы взаимоотношений с управляющими является принцип приоритета привлечения в качестве доверительных управляющих и управляющих компаний юридических лиц, имеющих в штате аттестованных специалистов, а также опыт соответствующей деятельности, безупречную деловую репутацию и предоставляющих надежное обеспечение выполнения своих обязательств в сфере управления.

Назначение государственных служащих представителями в хозяйственные товарищества и общества производится при наличии обоснования такого назначения (экономия ресурсов по управлению, в целях безопасности).

Однако рассчитывать на массовое применение новых норм и скорый эффект от них было нельзя, поскольку общие (безотносительно отраслевой спе­цифики) «Правила передачи в доверительное управ­ление закрепленных в федеральной собственности пакетов акций, созданных в процессе приватизации, и заключения договоров доверительного управления этими акциями» были утверждены только 7 августа 1997 г. Постановлением Правительства РФ от № 989 (новая редакция от 17 апреля 1998 г.). В документе определялось, что доступ к этим операциям могут иметь физические лица, имеющие лицензию на ра­боту с ценными бумагами, и юридические лица, чьи собственные средства составляют величину не ме­нее 20% стоимости передаваемого в управление пакета акций. В отношении классификации возме­щаемых издержек этот документ практически пол­ностью повторял порядок компенсации затрат, ут­вержденный Минфином РФ 13 мая 1997 г. в связи с передачей в доверительное управление закреплен­ных в федеральной собственности акций предпри­ятий угольной промышленности. В отношении их размера и размера вознаграждения указывалось, что он не может быть выше размера, утвержденного Правительством РФ при объявлении конкурса по каждому АО (без указания конкретных величин), а стоимость залога (как вариант – безотзывная бан­ковская гарантия), вносимого доверительным управ­ляющим, должна быть не меньше стоимости пере­даваемого в управление пакета (при внесении в ка­честве залога недвижимости или ценных бумаг не­обходимо использование независимой оценки).

Практическое внедрение новых методов управ­ления происходит весьма непросто.

К настоящему времени сделаны лишь первые шаги по организации представления интересов го­сударства в АО на договорной основе на базе ряда учебных заведений начата подготовка специалистов из числа госслужащих и предпринимателей, некото­рые из них уже прошли аттестацию, представление интересов государства на этой основе ведется в АО «Мосэлектрофольга», «Совбункер», «Кирово-Чепецкий химический комбинат». В целом, хотя базовые доку­менты для внедрения института поверенных приня­ты, этот механизм еще не работает, главным обра­зом из-за отсутствия конкретных решений по источ­никам оплаты соответствующей деятельности.

Оценка степени распространенности трастовых отношений в управлении государственными пакета­ми акций довольно затруднительна. В статистичес­ких данных Госкомстата РФ до 1998 г. присутствует лишь информация о размере акционерного капита­ла, который в процессе акционирования бывших госпредприятий передается в траст или холдинго­вую компанию. Причем в отчетности Госкомстата РФ этот показатель представлен единой графой, кото­рую интересно сопоставить с долей акций, закреп­ляемых в государственной (муниципальной) соб­ственности (см. табл. 2.7.).

Таблица 2.7.

Доля акций, закрепляемых в государственной (муниципальной) собственности и передаваемых в траст или холдинговую компанию в ходе приватизации в России в 1995 – 1998 гг. в общем объеме выпущенных акций (в %)

Период	По количеству		По номинальной стоимости пакета
	Закреплено в государственной (муниципальной) собственности	Передано в траст или холдинговую компанию	Закреплено в государственной (муниципальной) собственности	Передано в траст или холдинговую компанию
1995	32,0	3,0	23,8	3,3
1996	13,1	11,4	9,5	7,9
1997	3,0	0,7	6,5	0,5
1998	73,6	1,9	68,6	1,6

Очевидно, что, хотя важней­шей общей чертой передачи акций и в траст, и в холдинговую компанию является их исключение из процесса распределения приватизируемой госсоб­ственности на конкурентных началах посредством сво­бодной продажи через основные приватизационные процедуры, между этими двумя экономическими ка­тегориями существуют весьма значительные разли­чия. Статистика за 1998 г впервые дает информа­цию и о количестве ОАО, у которых пакет акции пе­редан в доверительное управление или холдинго­вую компанию. Из 28 таких предприятий наиболь­шее число было расположено в Архангельской об­ласти (10 ед.) и Татарстане (7 ед.), относясь в от­раслевом разрезе к лесопромышленным организа­циям (6 ед.) и строительству (4 ед.)

Количественные оценки, сделанные на основе анализа данных Госкомстата РФ, показывают, что после 1994 г. закрепление акций в государственной (муниципальной) собственности было гораздо бо­лее обширным, нежели передача акций в траст или холдинговую компанию, за исключением 1996 г., ког­да эти показатели были сопоставимыми.

Прочая же информация о развитии трастовых отношений носит отрывочный характер, что позволяет весома обоснованно предположить единичный характер их применения Из 5 угольных компаний («Башкируголь», «Востсибуголь» (Иркутская об­ласть), «Красноярская угольная компания», Ленин-градсланец», «Хакасуголь»), выделенных в качестве первоочередных объектов внедрения доверительного управления Постановлением Правительства РФ от 11 декабря 1996 г. № 1485, реальное внедрение этой схемы в декабре 1997 г. состоялось в АО «Зостсибу-голь» и «Хакасуголь». Далее работа затянулась, и в августе 1998 г. АО «Башкируголь», «Красноярская угольная компания» были исключены из числа пред­приятий, на которых, исходя из документов 1996 г., должно было внедряться доверительное управление. По всей вероятности, причиной данного решения послужили противоречия между федеральными ор­ганами управления и региональными властями В то же время новыми потенциальными объектами дове­рительного управления в 1997 г. были избраны за­крепляемые в федеральной собственности 51%-ные пакеты акций 6 угольных компаний Кузбасса и од­ной угольной компании в Коми, а год спустя – 25%-ные пакеты акций предприятий бывшего Главного военно-строительного управления МО РФ, которое и выступало в качестве субъекта управления после преобразования в акционерную холдинговую компа­нию с закреплением в федеральной собственности 25,5% акций самого холдинга и вышеупомянутых ор­ганизаций.

Величина доходов бюджетной системы от пе­редачи в залог, доверительное управление акций АО пока носит чисто символический характер. По дан­ным Госкомстата РФ, она составила 8 млн руб. в 1997 г (по объектам муниципальной собственности в Саратовской области) и 9 тыс. руб. (масштаб цен после деноминации) в 1998 г (3 тыс. руб. по объек­там муниципальной собственности в Саратовской области и 6 тыс. руб. по собственности субъекта РФ в Алтайском крае) В 1995 – 1996 гг. такая статья до­ходов отсутствовала вовсе [32, с. 10].

Еще одним подходом к управлению государ­ственной собственностью можно считать создание крупных холдинговых структур, начавших форми­роваться с 1992 г специально для управления от­раслями топливно-энергетического комплекса путем включения в их уставный капитал всего капитала (имущества) или контрольных пакетов акций бывших государственных предприятий – производителей топлива и связанных с ними технологическими свя­зями предприятий смежных отраслей. Названия этих холдингов сегодня достаточно хорошо известны (РАО «ЕЭС России» и «Газпром», «ЛУКойл», «ЮКОС» и другие вертикально интегрированные нефтяные ком­пании). Кроме включения в уставный капитал хол­дингов контрольных пакетов акций дочерних акцио­нерных обществ на основании серии специальных указов Президента РФ 1992 г произошла передача федеральных пакетов акций в электроэнергетичес­кой, нефтяной и угольной отраслях в управление РАО «ЕЭС России» и тогда еще государственным пред­приятиям «Роснефть» (в 1995 г. преобразовано в акционерное общество) и «Росуголь» (в 1997 г. было ликвидировано). Полномочия госпредприятия «Ро­суголь» и РАО «ЕЭС России» несколько позже были конкретизированы в Типовых договорах о коммер­ческом управлении акциями, закрепленными в фе­деральной собственности. В других отраслях (поми­мо топливно-энергетического комплекса) возникло около 100 холдингов с участием государства (напри­мер, «Связьинвест», «Рослеспром», упраздненное после почти 2 лет существования АО «Российская металлургия»), холдинг «Российская электроника»)[43, с. 56].

Отличительная черта всех этих структур состо­яла в том, что проблема корпоративного управления формально не являлась для них первоочередной, поскольку они и создавались государством специ­ально с задачей контроля над деятельностью подчи­ненных или интегрированных в них предприятий при определении на федеральном уровне порядка пред­ставительства государства в их руководящих орга­нах. Исходя из этого, исполнительная власть исполь­зовала такой способ управляющего воздействия на крупные компании со смешанным капиталом, как кол­легии представителей государства, особенно пыта­ясь активизировать его потенциал в 1997 – 1998 гг., в период активизации экономических реформ. К это­му времени эти органы действовали в РАО «ЕЭС России» и АО «Росгазификация» Позднее в рамках политики реструктуризации в сферах естественных монополий эта практика была распространена на РАО «Газпром» и холдинг «Связьинвест», а в РАО «ЕЭС России», несмотря на высокую степень конфликтности, прошло персональное обновление и ак­тивизация института представителей государства.