3.3. Нормативные акты, регулирующие действие акционерных обществ в России

Наряду с Гражданским кодексом Российской Федерации Закон РФ «Об акционерных обществах» определяет порядок создания и правовое положение акционерных обществ, права и обязанности их акционеров, а также обеспечивает защиту прав и интересов акционеров. Он распространяется на все акционерные общества, созданные или создаваемые на территории Российской Федерации.

Это означает, что действие Закона РФ “Об акционерных обществах” распространяется как на общества, созданные в процессе приватизации государственных и муниципальных предприятий, так и на другие категории акционерных обществ, для которых в соответствии с этим Законом в специальном законодательстве могут предусматриваться особенности. Поскольку к сфере специального законодательства отнесено определение лишь особенностей создания и правового положения отдельных категорий акционерных обществ, следует сделать вывод, что нормы Закона, определяющие права и обязанности акционеров и устанавливающие гарантии этих прав, являются обязательными для всех акционерных обществ без исключения.

В соответствии с вышеназванным Законом особенности создания и правового положения акционерных обществ в сферах банковской, инвестиционной и страховой деятельности определяются федеральными законами.

Банковская деятельность регулируется Законом РСФСР "О банках и банковской деятельности в РСФСР" (в редакции Федерального закона РФ от 7 июля 1995 г.) и Законом РСФСР "О Центральном банке РСФСР (Банке России)" в редакции Федерального закона РФ от 12 апреля 1995 г. (СЗ РФ. 1995. N 18. ст. 1593). Законом о банках установлены требования, которые предъявляются к юридическим и физическим лицам, выступающим в качестве учредителей кредитных учреждений (банков); предусмотрено, что уставный капитал создаваемого банка должен быть не менее минимального размера, устанавливаемого Банком России; ограничена правоспособность банков - им запрещается заниматься производственной, торговой и страховой деятельностью; установлен особый порядок регистрации банков и лицензирования их деятельности Банком России; определены контрольные функции Банка России в отношении коммерческих банков и ряд других специальных правил. Права Банка России по регулированию банковской деятельности и осуществлению надзора за коммерческими банками определены также Законом о Банке России.

Из специальных актов, регулирующих банковскую деятельность, следует назвать также Указ Президента РФ от 17 ноября 1993 г. "О деятельности иностранных банков и совместных банков с участием средств нерезидентов на территории Российской Федерации" (САПП РФ. 1993. N 47. Ст. 4525); методические указания Банка России «О создании и деятельности коммерческих банков на территории РСФСР» от 2 февраля 1991 г. с изменениями и дополнениями от 11 января 1994 г. и от 27 февраля 1995 г. и др.

Специальное регулирование банковской деятельности и более строгая регламентация прав и обязанностей банков имеют целью гарантировать и защитить интересы вкладчиков и иных лиц.

Регулирование страховой деятельности осуществляется Законом РФ "О страховании" от 27 ноября 1992 г., которым ограничена правоспособность страховых организаций (они не могут заниматься производственной, торгово-посреднической и банковской деятельностью; определяется порядок лицензирования страховой деятельности; предусматриваются меры обеспечения финансовой устойчивости страховщиков. Для обеспечения своей платежеспособности страховщики обязаны, например, соблюдать нормативные соотношения между активами и принятыми ими страховыми обязательствами. Контрольные функции в отношении страховых организаций осуществляет Федеральная служба России по надзору за страховой деятельностью (Росстрахнадзор). Росстрахнадзором издаются акты, конкретизирующие нормы закона.

Особенности создания и правового положения акционерных обществ в сфере инвестиционной деятельности определены Законом РСФСР "Об инвестиционной деятельности в РСФСР" от 26 июня 1991 г. (ВВС РСФСР. 1991. N 29. Ст. 1105) и Положением об инвестиционных фондах, утвержденным Указом Президента РФ от 7 октября 1992 г. N 1186 (ВВС РФ. 1992. N 42. Ст. 2370). Инвестиционный фонд может создаваться исключительно в форме акционерного общества открытого типа. Не могут являться инвестиционными фондами банки и страховые компании. Фонды не вправе осуществлять иные виды инвестиций, кроме инвестирования в ценные бумаги. Установлены ограничения в привлечении фондами заемных средств, запрещены выпуск долговых обязательств, выдача гарантий, совершение залоговых сделок и ряд других действий. Ограничения деятельности отдельных инвестиционных фондов могут устанавливаться положениями о них. Многие вопросы организации и лицензирования деятельности инвестиционных институтов решаются в актах, издаваемых Минфином РФ.

В соответствии с п. 4 ст. 1 Закона особенности создания и правового положения акционерных обществ, образованных в соответствии с Указом Президента РФ от 27 декабря 1991 г. N 323 "О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР" (ВВС РФ. 1992. N 1. Ст. 53), определяются специальным законодательством (федеральными законами). До введения в действие необходимых федеральных законов эти общества согласно п. 5 ст. 94 Закона должны руководствоваться ранее принятыми правовыми актами Российской Федерации. К ним относятся: Постановление Правительства РФ от 29 декабря 1991 г. N 86 "О порядке реорганизации колхозов и совхозов"; Положение о реорганизации колхозов, совхозов и приватизации государственных сельскохозяйственных предприятий, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 4 сентября 1992 г. N 708 (САПП РФ. 1992. N 12. Ст. 93); Положение о преобразовании в акционерные общества кооперативно-государственных (государственно-кооперативных) предприятий, организаций и их объединений в агропромышленном комплексе, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 29 марта 1994 г. (САПП РФ. 1994. N 2. Ст. 93) с Изменениями от 28 февраля 1995 г. N 200 (СЗ РФ. 1995. N 10. Ст. 903); Указ Президента РФ от 20 декабря 1994 г. N 2205 "Об особенностях приватизации предприятий по первичной переработке сельскохозяйственной продукции, производственно-техническому обслуживанию и материально-техническому обеспечению агропромышленных комплексов" (СЗ РФ. 1994. N 35. Ст. 3691).

Необходимость специального регулирования порядка создания акционерных обществ в ходе приватизации обусловлена принципиальным отличием этого процесса от обычных условий учреждения хозяйственных обществ. Если обычно происходит первоначальное объединение капиталов ряда или значительного числа лиц для организации на этой основе общества, то при приватизации осуществляется рассредоточение государственной собственности с передачей ее - частично безвозмездно, а частично за плату - в частные руки с соответствующим изменением организационно-правовой формы действующего юридического лица.

Процесс приватизации регулируется значительным числом нормативных актов, как законодательных, так и подзаконных. В этой связи комментируемый Закон отсылает в части определения особенностей создания и правового положения таких обществ не только к законам, но и к иным правовым актам, изданным федеральными органами, к которым относятся указы Президента России, постановления Правительства РФ. Действуют также ведомственные акты, изданные федеральными ведомствами в пределах их компетенции, - преимущественно это акты ГКИ, а также ГКАП, Минфина РФ и др.

Общие вопросы приватизации, в том числе вопросы создания акционерных обществ, регулируются Законом о приватизации. Развернутая регламентация порядка преобразования государственных предприятий в акционерные общества содержится в Указе Президента РФ от 1 июля 1992 г. N 721 "Об организационных мерах по преобразованию государственных предприятий, добровольных объединений государственных предприятий в акционерные общества", которым утверждено Положение о коммерциализации государственных предприятий с одновременным преобразованием в акционерные общества открытого типа (ВВС РФ. 1992. N 2. Ст. 1657). Ряд принципиальных положений содержится в Указе Президента РФ от 16 ноября 1992 г. N 1392 "О мерах по реализации промышленной политики при приватизации государственных предприятий" (ВВС РФ. 1992. N 47. Ст. 27-22).

Правовое регулирование создания акционерных обществ в ходе приватизации получило дальнейшее развитие в Указах Президента РФ от 12 декабря 1993 г. N 2284 "О государственной программе приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации" (САПП РФ. 1994. N 1. Ст. 2) и от 22 июля 1994 г. N 1535 "Об Основных положениях государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 года" (СЗ РФ. 1994. N 13. Ст. 1478).

Из правительственных актов следует назвать: Постановление Правительства РФ от 4 августа 1992 г. N 547 "О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 1 июля 1992 г. N 721" и утвержденное им Положение о порядке регистрации выпуска акций акционерных обществ открытого типа, учрежденных в процессе приватизации (САПП РФ. 1992. N 7. Ст. 386); Постановление Правительства от 28 апреля 1995 г. N 438 "О порядке проведения межрегиональных и всероссийских специализированных аукционов по продаже акций акционерных обществ открытого типа, созданных путем преобразования государственных (муниципальных) предприятий" (СЗ РФ. 1995. N 20. Ст. 1798) и др.

ГКИ РФ утверждено Положение о закрытой подписке на акции при приватизации государственных и муниципальных предприятий (распоряжение от 27 июля 1992 г. N 308-р с Изменениями и дополнениями от 11 ноября 1992 г. N 749-р и от 16 декабря 1992 г. N 1143-р); Положение о продаже акций в процессе приватизации и Положение о специализированных чековых аукционах (распоряжение от 4 ноября 1992 г. N 701-р с Изменениями от 10 декабря 1992 г. N 1142-р, от 2 февраля 1994 г. N 236-р) и ряд других актов.

Помимо этого приняты правовые документы, определяющие особенности приватизации предприятий в отдельных отраслях промышленности, затрагивающие вопросы акционирования.

В специальном законодательстве о приватизации установлены критерии, исходя из которых выбирается способ приватизации конкретного предприятия, в том числе путем преобразования в акционерное общество, определяется порядок акционирования; устанавливается, что в качестве учредителей акционерных обществ, создаваемых на базе государственных (муниципальных) предприятий, выступают комитеты по управлению имуществом; определяются права и льготы работников предприятий, порядок размещения акций путем закрытой подписки (среди работников предприятий и приравненных к ним лиц), а также продажи их на конкурсах и аукционах.

В ч.2 п.5 комментируемой статьи указаны два критерия, определяющие период, в течение которого правовое положение обществ, созданных при приватизации, должно регламентироваться специальным законодательством:

а) до момента отчуждения государством или муниципальным образованием 75 процентов принадлежащих им акций в таком обществе;

б) не позднее окончания срока приватизации, определенного планом приватизации данного предприятия.

Семидесятипятипроцентный рубеж - это предел, за которым общество может принимать решения, не испытывая давления со стороны государственных органов, являющихся держателями принадлежащих государству акций. К этому моменту завершается, как правило, формирование общества, действующего на акционерной основе, и потому оно может перейти в общий режим правового регулирования, установленный Законом.

Несколько сложнее обстоит дело с применением второго критерия. Исходя из смысла нормы, общество, созданное в процессе приватизации предприятия, может перейти в обычный режим правового регулирования и до отчуждения государством или муниципальным органом 75 процентов принадлежащих им акций, если срок приватизации данного предприятия истечет до реализации соответствующего количества акций. Но сложность в том, что в плане приватизации срок ее завершения с достаточной определенностью не указывается. В качестве критерия для его установления можно взять дату проведения завершающего конкурса или аукциона по продаже акций данного предприятия. Вместе с тем по некоторым наиболее крупным и стратегически важным предприятиям значительные пакеты обыкновенных акций (51 процент, 38 процентов и 25,5 процента) закрепляются на срок до 3 лет в федеральной собственности либо на тот же срок выпускается "Золотая акция", находящаяся в государственной собственности и наделяющая ее держателя правом "вето" на общих собраниях акционеров при принятии решений по ряду вопросов. Закрепление пакетов акций и выпуск "Золотой акции" рассматриваются как временные ограничения приватизации соответствующих предприятий (см. ст. 2-3 Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий, утвержденной Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г. N 2284). Для акционерных обществ, созданных на базе таких предприятий, срок завершения приватизации следовало бы определять моментом выкупа пакета акций (до 75 процентов) или "Золотой акции", находящихся в государственной собственности, и, следовательно, до этого момента сохранять для них специальный правовой режим, определенный законодательством о приватизации.