Буторина-евроинтеграция-учебник

сформированы институциональные, политические и финансовые механизмы «пространства», а его развитие стало одним из стратегических приоритетов ЕС.

2.По мере создания «пространства свободы, безопасности

иправосудия» наблюдался переход от межправительственного сотрудничества к наднациональному регулированию. Однако данный процесс происходил неравномерно. Иммиграционная политика, политика убежища и охраны общей границы ЕС довольно быстро перешли в компетенцию его органов. Уголовно-правовая сфера (включая борьбу с организованной преступностью) оставалась в компетенции государств-членов, поэтому интеграция здесь могла развиваться только на основе межправительственного сотрудничества.

Лиссабонский договор (2007) положил конец асимметричному развитию «пространства». Теперь все его положения регулируются единым сводом правовых инструментов, голосованием (за некоторым исключением) квалифицированным большинством в Совете и процедурой совместного принятия решений с участием Комиссии, Совета и Европарламента.

Стокгольмская программа (2009) ставит цель перейти в рамках «пространства» от минимальных общих стандартов к общей политике.

3.Внутренние дела и правосудие остаются жизненно важной сферой деятельности Европейского Союза. Перспективным направлением развития «пространства свободы, безопасности и правосудия» становится усиление внешнего аспекта внутренней безопасности. Евросоюз признает, что международное сотрудничество, в том числе с Россией, необходимо для эффективного противодействия организованной преступности и регулирования миграционных потоков.

Контрольные вопросы

1.В чем важность положений Маастрихтского договора для развития сферы внутренних дел и правосудия?

2.Что такое «коммунитаризация» третьей «опоры»? В чем суть реформы внутренних дел и юстиции по Амстердамскому договору? По Лиссабонскому договору?

3.Как повлияли события 11 сентября 2001 г. на развитие сферы внутренних дел и правосудия? Как Вы оцените эффективность методов ЕС борьбы с терроризмом?

4.Как соотносятся процессы углубления и расширения интеграции в сфере внутренних дел и правосудия?

5.Каковы результаты иммиграционной политики и политики убежища?

Литература

О с н о в н а я

Бирюков М.М. Европейское право до и после Лиссабон-

ского договора. М.: Научная книга, 2009. С. 106–134.

Введение в право Европейского Союза: учеб. пособие /

под ред. С.Ю. Кашкина. М.: Эксмо, 2006. С. 153–158.

Европейский союз на пороге XXI века: выбор стратегии развития / под ред. Ю.А. Борко, О.В. Буториной. М.: УРСС, 2001. С. 193–235.

Европейский союз: факты и комментарии. М.: Ассоциация европейских исследований. URL: http://www.edc-aes.ru/ site/ru/union/archive.html

Какими станут внутренние и внешние политики ЕС в результате вступления в силу Лиссабонского договора. М., 2008.

С. 80–87, 195–200.

Д о п о л н и т е л ь н а я

Потемкина О.Ю. ЕС: конституционный тупик» или продолжение реформы? // Современная Европа. 2008. № 4.

Шенгенский кодекс о границах / пер. и предисл. А.О. Четверикова. URL: http://eulaw.ru/translation/ru/schengen-code

Интернет-ресурсы

Europa. Gateway to the European Union. Justice, Freedom and Security. URL: http://europa.eu/pol/justice/index_en.htm

EU Policy Portal. Justice and Security. URL: http://www. euractiv.com/Section?idNum=3751128

Сайт Европола. URL: http://europol.eu Сайт Евроста. URL: http://eurojust.eu

Сайт ОЛАФ. URL: http://ec.europa.eu/anti_fraud/index_ en.html

Сайт ФРОНТЕКС. URL: http://frontex.europa.eu

Г л а в а 1 5

СТРАТЕГИЯ УСТОЙЧИВОГО РАЗВИТИЯ ЕC

Предпосылки, цели и механизмы Лиссабонской стратегии

Реформа стратегии и ее результаты  Новая стратегия «Европа 2020»

Завершение XX столетия стало для Европейского Союза основанием для подведения полувековых итогов европейской интеграции и формирования новых ее целей. Евросоюзу предстояло сохранить за собой роль одного из главных центров современного мира, достойно отвечая при этом на вызовы глобализации. Первая долгосрочная стратегия ЕС была утверждена на сессии Европейского совета, состоявшейся в марте 2000 г. в Лиссабоне. Принятая тогда программа была рассчитана на 10 лет. С тех пор она дважды корректировалась, но главная идея — обеспечить Евросоюзу наиболее благоприятные перспективы в новом веке — сохранилась.

15.1. Предпосылки, цели и механизмы Лиссабонской стратегии

Предпосылки. К началу нового столетия страны ЕС добились впечатляющих успехов в экономическом и социальном развитии. Многие из них занимали верхние строки в мировом рейтинге благосостояния. Вместе с тем Евросоюз постепенно терял позиции на мировых рынках, особенно на фоне быстро развивающихся Китая, Индии и других стран с формирующимися рынками. На протяжении всех 1990-х годов темпы роста ВВП в странах ЕС были заметно ниже, чем в США (соответственно 2,0 и 3,3%). В 2000 г. уровень производительности труда в ЕС почти на 10% был ниже, чем в США. Основные причины данных негативных явлений кроются: в недостаточном развитии науки и техники, старении населения и неадекватной структуре занятости.

В2000 г. расходы ЕС-15 на НИОКР составили 1,8% ВВП,

вСША — 2,7, а в Японии — 3%. По абсолютным показателям расходов на науку и технику Европейский Союз несколько превосходил Японию, но заметно уступал Соединенным Штатам, отставание от которых с каждым годом только увеличивалось. Если в 1992 г. ЕС тратил на НИОКР 113 млрд евро, а США 128 млрд евро, то в 2000 г. этот показатель равнялся соответственно 164 и 287 млрд евро.

Люди старше 65 лет составляли в 2000 г. 16% населения ЕС-15, а их общая численность достигала 61 млн человек. Причем по прогнозам к 2050 г. она вырастет до 103 млн человек. Как следствие, на каждого пожилого человека будет приходиться только два человека в трудоспособном возрасте, тогда как в 2000 г. их было четыре. Чтобы обеспечить достойные условия жизни пенсионерам, люди в трудоспособном возрасте должны будут трудиться с гораздо большей отдачей. В противном случае уровень жизни всех европейцев начнет снижаться. Старение населения также увеличивает государственные расходы на выплату пенсий и здравоохранение, что ограничивает возможности властей вкладывать средства в научно-технические и инфраструктурные проекты.

В2000 г. доля безработных в общей численности рабочей

силы ЕС-15 составляла 8,4% по сравнению с 4–5% в США

и Японии. Причем около половины безработных в странах ЕС не имели занятости более года, что свидетельствовало о серьезных структурных диспропорциях на европейском рынке труда — несоответствии между востребованными и предлагаемыми специальностями. Высокий уровень безработицы усиливал социальные и экономические проблемы общества,

втом числе ограничивал платежеспособный спрос, увеличивал нагрузку на бюджет (выплата пособий), снижал мотивацию к труду.

Основные цели. Лиссабонская стратегия была принята в марте 2000 г. на сессии Европейского совета в столице Португалии. Первоначально стратегия была рассчитана на 10 лет. Ее главной целью называлось превращение ЕС в «самую динамично развивающуюся и конкурентоспособную экономику в мире». При этом подчеркивались две качественные характеристики экономики ЕС: она должна основываться на

знаниях и строиться на принципах устойчивого развития. В свою очередь, устойчивое развитие предполагает: устойчивые темпы экономического роста, создание большого числа качественных рабочих мест и достижение социального сплочения (обеспечение достойных условий жизни всем группам населения).

ВЛиссабонской стратегии с момента ее старта выделялось две «опоры»: экономическая и социальная. Когда в 2001 г. на саммите ЕС в шведском г. Гётеборге была принята Стратегия устойчивого развития, к ним добавилась третья «опора» — защита окружающей среды, ведь под устойчивым развитием понимается такое «развитие, которое позволяет удовлетворять существующие в настоящем потребности, не ставя под угрозу способность будущих поколений удовлетворять свои потребности». Следовательно, сохранение окружающей среды

иприродных ресурсов является его неотъемлемой частью.

Впервой — экономической — «опоре» были заданы две количественно определенные цели: добиться ежегодного прироста ВВП на 3% и увеличить расходы ЕС на НИОКР до 3% ВВП. Инными словами, планировалось не только повысить темпы экономического роста, но и обеспечить его высокое качество за счет использования новейших достижений науки

итехники. Ставилась задача превратить экономику ЕС в экономику знаний. Помимо названных количественных показателей, стратегия содержала и другие цели, в частности завершение формирование единого внутреннего рынка, развитие финансовых рынков и информационно-коммуникационных технологий, создание европейского исследовательского пространства, улучшение условий для деятельности малого и среднего бизнеса.

Во второй — социальной — «опоре» задавались три количественно определенные цели: повысить долю занятых среди трудоспособного населения до 70%, увеличить занятость среди пожилых людей до 50, а среди женщин — до 60%. Таким образом, основная идея заключалась в том, чтобы максимально задействовать имевшиеся в обществе трудовые резервы. Это позволило бы повысить темпы роста экономики

исоответственно общий уровень жизни. В качестве других приоритетов назывались: социальная интеграция, искорене-

ние бедности, развитие образовательных программ, улучшение социальной защищенности.

Третья «опора» — защита окружающей среды — включала широкий комплекс мер, а именно исполнение государствами ЕС обязательств по Киотскому протоколу; выполнение плана действий ЕС в области защиты окружающей среды; сохранение биологического разнообразия и оптимальное использование природных ресурсов.

Механизмы. В Лиссабонскую стратегию были включены практически все направления политики ЕС, касающиеся социально-экономического развития и инноваций. Таким образом, Евросоюз пытался увязать все действия в данных областях и получить синергетический эффект — результат, превосходящий по качеству и масштабу сумму результатов по отдельным направлениям. Лиссабонская стратегия должна была не только объединить усилия стран, но и позволить им выйти на качественно новый уровень социально-экономического развития, что невозможно сделать поодиночке.

До 2000 г. отдельные части будущей Лиссабонской стратегии находились «на разных этажах» административного аппарата ЕС. Общие направления экономической политики Евросоюза (ОНЭП) (Broad Economic Policy Guidelines) обеспечивали реализацию экономической части ЭВС. Параллельно в ЕС действовало три так называемых процесса, инициированных тем или иным саммитом Европейского совета:

yy Люксембургский процесс, известный также как Европейская стратегия в области занятости, был начат в 1997 г. В его рамках Совет и Комиссия принимают направления деятельности в области занятости. Содержащиеся в них рекомендации реализуются странами ЕС при проведении национальной политики занятости.

yy Кардиффский процесс, название которому дал г. Кардифф в Уэльсе (Великобритания), действует с 1998 г. Он увязал политику занятости с задачами устойчивого развития и другими общими задачами хозяйственного развития. Основные среди них — повышение конкурентоспособности экономики, а также улучшение функционирования рынков товаров, услуг и капиталов;

yy Кельнский процесс действует с 1999 г. В его рамках был принят Европейский пакт занятости. Цель данного пак-

та — наладить эффективное сотрудничество между всеми сторонами, от деятельности которых зависит состояние рынка труда. К таковым относятся органы, ответственные за формирование бюджета, определение денежнокредитной политики, установление уровня зарплат и проведение структурной политики, а также общественные организации и профсоюзы.

Таким образом, сессия Европейского совета в Люксембурге выделила проблему занятости в самостоятельное направление деятельности ЕС. Саммит ЕС в Кардиффе увязал ее с макроэкономической политикой. Кельнский саммит поставил задачу усилить связи между государствами, предпринимателями и профсоюзами в решении вопросов занятости. Лиссабонская стратегия сделала очередной шаг вперед: она объединила все существовавшие ранее «процессы» и сформулировала долгосрочную стратегию социально-экономического развития ЕС.

Лиссабонская стратегия проводилась в жизнь при помощи открытого метода координации (подробнее см. гл. 8, п. 6). Он предусматривает, что принятие мер, необходимых для реализации стратегии, находится в компетенции государств-членов, а не органов ЕС. Ежегодные задачи Лиссабонской стратегии и их количественные показатели определялись государствамичленами на весеннем саммите Европейского совета. Комиссия брала на себя дополнительные функции: осуществляла общую координацию действий отдельных стран и проводила сравнительный анализ принятых ими мер.

Полезно запомнить Лиссабонская стратегия — комплексная программа

социально-экономического развития Европейского Союза. Первоначально принята в 2000 г. на десять лет, а в 2005 г. реформирована.

Количественные цели стратегии были определены следую­ щим образом:

yy повышение расходов на НИОКР до 3% ВВП;

yy увеличение числа занятых до 70% общей численности населения;

yy увеличение числа занятых среди женщин до 60%; yy увеличение числа занятых среди пожилых до 50%;

yy повышение ежегодных темпов прироста ВВП до 3%.

К другим целям стратегии относились: защита окружающей среды и выработка единой энергетической политики ЕС.

15.2.Реформа стратегии

иее результаты

Реализация Лиссабонской стратегии сразу натолкнулась на множество препятствий. В 2001 г. темпы роста ВВП

15 стран ЕС резко замедлились, а в 2002–2003 гг. едва превы- шали 1% в год. Повышение мировых цен на энергоносители и усиление геополитической нестабильности сократило спрос на европейские товары в других частях мира.

В 2004 г. в ЕС вступили десять стран ЦВЕ с быстрорастущими экономиками, что немного улучшило экономическую динамику всего Союза. В то же время усугубилась проблема социального сплочения. ВВП на душу населения в странахновичках был вдвое ниже, чем в ЕС-15, разрыв между 10% самых богатых и 10% самых бедных граждан ЕС увеличился в 2 раза. В отдельных новых странах отмечалась высокая безработица. В Польше и Словакии она приближалась к 20%, в то время как в ЕС-15 составляла 8%. Производительность труда в странах Центрально-Восточной Европы была почти вдвое ниже, чем в странах Западной Европы.

Затруднения возникли также из-за недостатков самой Лиссабонской стратегии. Ее повестка дня оказалась перегруженной, а приоритеты слабо выделены. Органы ЕС не проявили должного упорства и воли для реализации стратегии. Их действия плохо координировались и чрезмерно зависели от позиции национальных правительств.

Уже к концу 2003 г. Лиссабонская стратегия оказалась на грани срыва. Для ее спасения органы ЕС приняли комплекс экстренных мер. В 2004 г. была создана Группа высокого уровня во главе с Вимом Коком — бывшим премьерминистром Нидерландов. Она провела независимую экспертизу Лиссабонской стратегии и предложила пути ее

модернизации. Весной 2005 г. на сессии Европейского совета в Брюсселе был утвержден обновленный вариант стратегии. Проведенная реформа коснулась трех аспектов: названия, целей и механизмов стратегии.

Программа стала называться «Лиссабонская стратегия роста экономики и занятости» (The Lisbon Strategy for Growth and Jobs), а не просто Лиссабонская стратегия, как в 2000 г. Из текста программы исключили амбициозную цель — создать в ЕС «самую конкурентоспособную экономику в мире». Вместо этого (как следует из нового названия) были обозначены два основных приоритета: экономический рост и увеличение числа рабочих мест. Последнее отчасти преследовало пропагандистскую цель — убедить граждан ЕС в том, что стратегия наполнилась реальным содержанием, отвечающим их насущным интересам. Задача повысить качество экономического роста, сформулированная еще в 2000 г., сохранилась. Поэтому­ остался и ее количественный показатель — увеличить долю расходов на НИОКР в ВВП до 3%. Сохранились и другие прежние приоритеты: социальное сплочение и защита окружающей среды. Еще одна цель — выработать общую энергетическую стратегию ЕС — появилась уже в 2006 г. (она стала четвертой «опорой» Лиссабонской стратегии). Механизм реализации стратегии был усовершенствован и упрощен, также были четко разведены полномочия национальных правительств и органов Евросоюза.

Судить о результатах выполнения Лиссабонской стратегии можно в основном по тем критериям, которые имеют количественное определение: динамика ВВП, расходы на НИОКР, общая занятость и занятость по отдельным категориям граждан. Они касаются двух первых «опор» стратегии — экономической и социальной. Третья «опора» — охрана окружающей среды — не поддается количественной оценке.

В 2006 г. Евросоюз вышел на запланированный уровень роста ВВП — 3% в год. Однако сохранить эту динамику не удалось. С началом в 2008 г. глобального экономического кризиса темпы роста экономики резко замедлились, а в 2009 г. ВВП Евросоюза сократился на 4%.

Из всех количественных показателей хуже всего дело обстоит с расходами на НИОКР. В 2008 г. для ЕС-27 они

равнялись 1,9% ВВП, что даже ниже показателя 2000 г. ЕС-15 — 1,92%. Сейчас европейские инвестиции в НИОКР сосредоточены в традиционных отраслях (в частности, в автомобилестроении). При этом быстрорастущие отрасли (фармацевтика, программное обеспечение, аппаратное оборудование) испытывают значительную нехватку вложений в научные исследования и технологии. ЕС отстает от многих других стран мира по масштабу инвестиций в информационные и коммуникационные технологии (являющихся, кроме всего прочего, важным фактором роста производительности труда). Дополнительные проблемы возникают из-за отсутствия единого европейского патента, формат которого союз не может согласовать уже много лет.

Не реализуется должным образом и концепция «обучения в течение всей жизни» (lifelong learning). В странах ЕС национальные системы образования и подготовки кадров медленно реагируют на запросы рынка труда. В высшем образовании ощущается нехватка курсов и программ, дающих практические навыки. При этом многие университеты испытывают длительное недофинансирование.

Уровень занятости трудоспособного населения в ЕС-27 составил в 2008 г. 65%, что не соответствовало поставленной цели — 70%. По сравнению с 2004 г. Евросоюзу удалось на треть сократить структурную безработицу, однако среди молодежи безработица, наоборот, выросла. С началом в 2008 г. экономического кризиса численность безработных в ЕС вновь стала увеличиваться. В качестве позитивного сдвига следует отметить рост числа людей, работающих неполный день или по временному соглашению. Считается, что это повышает гибкость и эффективность рынка труда.

Доля работающих женщин в общей их численности в трудоспособном возрасте составляла в 2008 г. 59%, при целевом значении 60%. Данные по отдельным странам сильно отличались и напрямую зависели от принятой модели семьи. В Греции и Италии работало около 50% женщин, а в Дании, Эстонии, Латвии, Нидерландах, Финляндии и Швеции — более 70%. В среднем по ЕС доля занятых среди пожилых людей равнялась 44%, что значительно ниже целевого показателя в 50%. Для исправления ситуации предлагалось повысить пен-