Буторина-евроинтеграция-учебник

Вместе с тем масштабное наднациональное регулирование, создав преференциальные условия для местных фермеров, замедлило модернизацию отрасли. Высокие внутренние

цены (в 2–5 раз выше мировых) привели к хроническому

перепроизводству некоторых ряда товаров. Хранение интервенционных запасов и их продажи на мировом рынке требовали больших финансовых затрат. Увеличивалась нагрузка сельского хозяйства на окружающую среду.

Экспортные субсидии вызывали протесты торговых парт­ неров ЕС. Особенно сильно протекционизм ЕС ударил по развивающимся странам, где доходы населения напрямую зависели от аграрного экспорта. Об этом сожалел, правда, много позже, основатель ОСП Сикко Мансхолт. В 1995 г., незадолго до смерти, он говорил: «Признаю, я был неправ. … Что мы сделали в Европе? Мы зафиксировали цену зерна, и сельскохозяйственный рынок перестал работать, в результате мы получали годовые излишки до 40 млн т. Мы выбрасывали эти излишки на мировой рынок с помощью дорогостоящих дотаций, обрекая крестьян “третьего мира” на нищету и отчаяние».

Первую попытку реформировать ОСП Сикко Мансхолт предпринял уже в 1968 г. Он предложил ослабить роль рыночно-ценовых инструментов и усилить структурную политику. К 1980 г. планировалось сосредоточить производство на крупных предприятиях, в том числе на «группах» семейных ферм; сократить занятость в сельском хозяйстве ЕС на 5 млн человек, посевные площади — на 5 млн га, а поголовье молочных коров — на 3 млн голов. Половина выводимых из оборота сельхозземель предназначались для посадки лесов или создания природных парков.

Однако «План Мансхолта» был отвергнут. Крестьяне боялись, что укрупнение ферм приведет к разорению традиционных семейных хозяйств, а правительства опасались связанного с этим роста безработицы.

Вторая попытка реформировать ОСП была предпринята через 17 лет. В 1985 г. Европейская комиссия опубликовала Зеленую книгу «Перспективы Общей сельскохозяйственной политики», в которой содержался план действий по реорганизации ОСП. К этому времени самообеспеченность ЕС

основными продуктами составляла от 100 до 350%. Экспорт оставался нерентабельным, а интервенционные запасы росли. Мелкие, экономически нежизнеспособные хозяйства площадью до 5 га составляли около 60% всех ферм. Затраты на ОСП поглощали почти 70% общего бюджета ЕС. Вступление в Сообщество Греции, а также предстоящее членство Испании и Португалии (с их обширными, но недостаточно рентабельными сельскими угодьями, и многочисленным аграрным населением) лишь усугубляли эти проблемы.

Сутью реформы стало изменение механизма регулирования аграрных рынков. Чтобы сократить перепроизводство и снизить затраты ЕС на поддержание гарантированных цен, с 1988 г. рыночное регулирование по основным продуктам модифицировалось. При превышении фермерами установленного уровня производства («стабилизатора») интервенционные цены автоматически снижались. Данный механизм был опробован в 1984 г. на рынке молока. За нарушение гарантированных квот производства фермеры и страны облагались крупными штрафами, что позволило стабилизировать поставки и цены молока. Для сдерживания производства вводились также премии крестьянам, добровольно выводившим из обработки до 20% своих земель на срок не менее 5 лет.

Принятые в ЕС в 1988 г. новые бюджетные правила (Пакет Делора-I) ограничили рост затрат на сельскохозяйственную политику. Было установлено, что при росте совокупного ВВП стран ЕС на 1% расходы на ОСП могли повышаться не более, чем на 0,74%. К 1992 г. они не должны были превышать 55% бюджета ЕС.

В результате принятых мер в 1985–1990 гг. впервые не- сколько снизились цены на сельскохозяйственные товары и сократились их излишки. Однако основные проблемы аграрного сектора решены не были.

16.2. Этапы системного реформирования ОСП

На протяжении 1990-х годов и первых лет XXI в. Евросоюз целенаправленно выстраивал новую стратегию ОСП. Особую актуальность процессу придало расширение ЕС на восток.

Реформа Макшерри названа по имени ее инициатора — члена Комиссии, ответственного за сельское хозяйство, бывшего министра сельского хозяйства Ирландии Рея Макшерри (Ray McSharry). Она была нацелена на улучшение сбалансированности аграрных рынков, повышение конкурентоспособности сельского хозяйства ЕС и усиление природоохранной направленности аграрной политики. Реформа началась в мае 1992 г. и включала два основных направления.

Первое направление — регулирование рынков, объемов производства и доходов фермеров. Суть изменений — разделение политики доходов и цен и приближение внутренних цен ЕС к мировым. Сообщество вновь попыталось реорганизовать механизм регулирования рынков с наибольшими излишками зерна, бобовых и масличных культур, молока, говядины, сахара. На эти товары приходилось 75% производимой в ЕС сельхозпродукции. В ходе реформы цены вмешательства на

зерно, маслосемена и говядину снизились на 15–33%. Бы- ли урезаны квоты на производство молока и сахара. Выпадавшая часть доходов фермеров компенсировалась прямыми субсидиями из бюджета ЕС (direct paymеnts).

Начался переход к новой философии регулирования сельского хозяйства. Прежде доходы в нем поддерживались главным образом через одинаковые для всех хозяйств завышенные регулируемые цены. Теперь значимая часть доходов стала определяться дифференцированными для каждого хозяйства адресными субсидиями. Они устанавливались в расчете на гектар земли или голову скота исходя из продуктовой (отраслевой) структуры производства и (или) состава стада на ферме и региональных нормативов. Доходы фермеров были во многом «отвязаны» как от регулируемых цен, так и от текущего объема производства. Не нужно было больше наращивать производство независимо от его эффективности и реального рыночного спроса. Система выплат была организована так, что побуждала фермеров сокращать площадь обрабатываемых земель, снижать интенсивность их использования и ограничивать объемы производства. В результате удалось уменьшить масштабы перепроизводства. Снизившиеся вслед за интервенционными рыночные цены приблизились к мировым, что усилило конкурентоспособность сельхозпродукции ЕС и ори-

ентацию фермеров на сигналы рынка, а также уменьшило потребность в поддержке экспорта и защите от импорта.

Второе направление реформы — введение сопутствующих мер. Благодаря им ОСП стала заниматься не только производством и сбытом, но и другими важными вопросами, связанными с развитием аграрного сектора: экологией и социальной сферой. Сопутствующие меры поощряли бережное отношение фермеров к окружающей среде и земельным ресурсам, активизировали выведение земель из сельскохозяйственного оборота и посадку лесов, стимулировали переквалификацию фермеров и их досрочный выход на пенсию. Данные меры заложили основы политики развития сельских территорий (сельского развития) ЕС, которая в будущем стала второй «опорой» ОСП.

Реформа Макшерри улучшила сбалансированность сельскохозяйственных рынков, снизила обременявшие их интервенционные запасы, повысила эффективность и укрепила

международные позиции аграрного сектора ЕС. За 1993–

2004 гг. расходы ЕС на регулирование рынков снизились втрое — до 10 млрд евро, тогда как прямые выплаты фермам возросли до 26 млрд евро. Расходы на экспортные субсидии за 1990—2003 гг. сократились с 10 до 3 млрд евро.

Частичная замена системы гарантированных цен прямыми выплатами фермам ослабила критику в адрес ЕС, ведь правила ВТО запрещают те меры, которые искажают условия международной торговли и относятся к так называемой «желтой корзине». К числу таких мер относятся: экспортные субсидии, рыночное вмешательство, хранение интервенционных запасов. Вместе с тем инструменты из «голубой» (меры по ограничению производства, в том числе введенные Макшерри) и «зеленой» (научно-технические, инфраструктурные, экологические, ветеринарные и фитосанитарные меры) «корзин считаются допустимыми».

Повестка дня 2000, принятая в марте 1999 г. в связи с предстоявшим в 2004 г. расширением ЕС на восток, продолжила реформу Макшерри. После присоединения к Евросоюзу десяти новых стран общая площадь обрабатываемых земель должна была возрасти почти на 30%, а численность занятых в сельском хозяйстве — на 50%. Аграрный сектор государств

ЦВЕ был менее рентабельным, а цены на сельскохозяйственные товары гораздо более низкими, чем в ЕС-15. Старые страны-члены опасались, что на их рынки хлынут потоки дешевого продовольствия из стран-новичков, которым достанется и большая часть средств аграрного бюджета ЕС.

Повестка дня 2000 установила до 2006 г. потолок ежегодных расходов на ОСП в 40,5 млрд евро (при 2%-ной поправке на инфляцию). Цены вмешательства на основные товары (зерно, говядину, сухое молоко, масло) были снижены еще

на 15–20%. Эти же цены были распространены и на новых

членов ЕС. Однако для них были установлены более низкие, чем для ЕС-15, нормы прямых выплат. Процесс их увеличения до уровня западноевропейских стран растягивался на 10 лет — до 2013 г. Многие фермы и пищевые предприятия стран ЦВЕ не могли продавать свои товары на едином внут­ реннем рынке из-за их несоответствия стандартам ЕС.

Для адаптации стран ЦВЕ к ОСП был создан специаль-

ный фонд САПАРД. В течение 2000–2004 гг. он ассигновал

свыше 800 млн евро на реализацию 35 тыс. проектов. Однако его средства шли в основном на непроизводственные цели. Многие крестьяне не могли воспользоваться помощью из-за сложных административных процедур. В самой «крестьян-

ской» из новых стран ЕС — Польше — в 2000–2003 гг. на

одного среднестатистического фермера пришлось всего 5 евро из средств фонда.

Реформированию ОСП в значительной мере помогала новая концепция европейской сельскохозяйственной модели, оглашенная в 1997 г. Ее центральным звеном стала не традиционная ферма, нацеленная на максимизацию производства и прибыли, а многофункциональное предприятие, обеспечивающее устойчивое производство при выполнении важных для общества функций. В их числе: ответственное природопользование, диверсификация хозяйственной деятельности и повышение качества жизни на сельских территориях. Реализация новой европейской сельскохозяйственной модели способствовала сокращению расходов на ОСП и развитию ее новых функций — природоохранных и социальных.

С 1999 г. страны ЕС могли добровольно применять новые инструменты ОСП — принцип взаимообусловленности

(cross-compliance) и принцип модуляции (modulation). Согласно принципу взаимообусловленности стране разрешалось уменьшать или отменять прямые субсидии фермам, если те не выполняли нормы охраны окружающей среды и качества продукции. Принцип модуляции позволял сокращать прямые выплаты ферме, если число ее работников было меньше нормы или ее доходы превышали установленный потолок. Сэкономленные средства государство могло направлять на развитие сельских территорий.

Политика сельского развития была официально признана второй «опорой» ОСП. Входящие в нее инструменты стали охватывать весьма широкий спектр мер: помощь молодым фермерам в организации производства, финансирование досрочного выхода на пенсию, содействие инвестициям в переработку и торговлю сельхозпродуктами. Расходы на эту политику в 2003 г. превысили 4 млрд евро и составили около 9% всех расходов на ОСП.

Реализация Повестки дня 2000 смягчила, но не сняла основные проблемы аграрного сектора ЕС. Размер субсидий, а следовательно, и доходов конкретной фермы по-прежнему зависел от номенклатуры и размера производства товаров, а не от показателей эффективности. Международная конкурентоспособность основных отраслей оставалась невысокой.

Реформа Фишлера была призвана завершить цикл системных изменений ОСП. Она разрабатывалась под руководством бывшего министра сельского хозяйства Австрии, члена Комиссии ЕС Франца Фишлера (Franz Fischler). Программа была одобрена Советом ЕС в июне 2003 г. и дополнена в апреле 2004 г.

Как и реформа Макшерри, она включала два основных направления, соответствующих нынешним первой и второй «опорам» ОСП. Первое направление решало проблемы, связанные с производством, регулированием сельскохозяйственных рынков и доходами фермеров, второе — проблемы комплексного развития сельских территорий. Реализация реформы Фишлера началась в 2005 г. и уже к 2007 г. дала определенные результаты.

На рынках, где реорганизация была начата ранее, ее следовало завершить. Для этого были снижены цены интервен-

ции и изменен режим вмешательства ЕС на рынках зерна, кормов, табака, молока и т.д. Интервенционные запасы масла

исухого молока были полностью распроданы, а запасы зерна резко сократились. Развернулась масштабная реорганизация рынка сахара, который оставался неизменным почти 40 лет, для чего были значительно снижены интервенционные цены и разрешенные квоты производства. Вследствие этого объемы производства сахарной свеклы и сахара сократились, уменьшились экспортные излишки, улучшился доступ на рынок ЕС дешевого сахара из развивающихся стран. Началось реформирование других традиционных рынков: вина, овощей

ифруктов, бананов.

Главным нововведением стала схема единого аграрного платежа (single payment scheme). В отличие от прямых выплат фермам, введенных реформой Макшерри, размер единого платежа больше не зависел не только от текущего объема, но и от продуктовой (отраслевой) структуры сельскохозяйственного производства. Таким образом, у фермеров исчезал мотив заниматься выращиванием именно тех культур или разведением тех пород скота, которые получали щедрое субсидирование.

Единый платеж — фиксированная денежная сумма, которая дается каждому владельцу фермы, при условии соблюдения им агроэкологических и социальных требований ЕС. Остальная и подавляющая часть доходов фермы зависит от ее эффективности, выбранной стратегии развития и гибкой рыночной ориентации. Все риски, связанные с изменением рыночной конъюнктуры, несет именно владелец фермы, а не структуры ОСП. Единый платеж сдерживает производство невостребованной рынком продукции и помогает экономить средства бюджета ЕС

Цитата

Наша аграрная политика кардинально изменится… Основная часть прямых выплат больше не будет связана с производством. Нашим фермерам предлагается политика, которая стабилизирует их доходы и позволит производить то, чего хотят потребители. Мы прощаемся со старой сис­ темой субсидий, которая существенно искажала междуна-

родную торговлю и наносила ущерб развивающимся странам.

Франц Фишлер, член Комиссии ЕС, ответственный за сельское хозяйство, июль 2002 г.

Реформа Фишлера сделала обязательным применение принципа взаимообусловленности. Теперь размер единого платежа, который получает ферма, напрямую зависит от того, как на ней соблюдаются нормы охраны труда, стандарты в отношении землепользования, охраны окружающей среды, условий содержания животных, безопасности и качества продукции.

Расширился масштаб применения принципа модуляции, который позволяет сокращать затраты ЕС на субсидирование ферм, высвобождая средства для комплексного развития сельских территорий (вторая «опора» ОСП). Сэкономить решено в первую очередь на крупных фермах. С 2005 г. началось сокращение выплат фермам, размер ежегодного платежа которым превышает 5 тыс. евро. К 2013 г. расходы на их субсидирование сократятся на 30%.

16.3.Современное состояние и перспективы

Сначала 1960-х годов, когда в ЕС была сформирована общая аграрная политика, в сельском хозяйстве произошли крупные перемены. Изменились его экономическое положение и социальная структура, усилилась технологическая составляющая, повысились требования к охране окружающей среды и к качеству продуктов питания. По мере расширения ЕС его сельский ландшафт и структура аграрного производства становились все более разнообразными. Увеличивался разрыв между фермами по их социально-экономическим показателям. В результате глобализации изменилась конфигурация мировых сельскохозяйственных рынков. Все это привело

кизменению целей и механизмов ОСП.

Цели и организация ОСП. Официальными целями ОСП являются повышение продуктивности сельского хозяйства; поддержание достойного уровня жизни сельского населения и стабильное функционирование рынков сельхозпродукции. В первые десятилетия своего существования ОСП прежде

всего стимулировала рост производства и гарантировала стабильные доходы фермеров, теперь она акцентирована на таких вопросах, как эффективность производства, развитие новых направлений хозяйственной деятельности, рациональное использование земли и воды, улучшение качества и безопасности продукции, комплексное развитие сельской местности.

Первая (производственно-торговая) «опора» ОСП охватывает вопросы организации сельскохозяйственных рынков и фермерских доходов. При этом используются преимущественно наднациональные меры регулирования, в основном посредством системы Общей организации рынков. В 2007 г. в ЕС действовал 21 организованный аграрный рынок. Важнейшими из них были рынки зерна, свинины, говядины, мяса птицы и яиц, молочных продуктов, фруктов и овощей, вина, сахара. Для некоторых товаров (например, хлопка) действуют специальные режимы поддержки производителей. За пределами данной системы оставлена лишь небольшая часть продукции аграрного сектора, например шелковичные черви, мед, кофе, конина. Однако ОСП затрагивает и их. С 2009 г. для всех рынков введены новые единые правила организации.

В целом Общая организация рынков постепенно утра-

чивает свое значение. В 2000–2006 гг. расходы на нее со- ставляли 10% общего бюджета первой «опоры». Падает и роль экспортных субсидий: на них приходится менее 9% затрат на эту «опору». В то же время растет значение прямых субсидий фермам: расходы на них составляют 80% бюджета первой «опоры» ОСП. Планируется, что к 2013 г. прямые выплаты превысят 90% ее расходов. При этом ЕС окончательно перейдет к системе единого платежа, который напрямую зависит от соблюдения фермерами экологических и социальных норм, а также стандартов на производимую ими продукцию.

Вторая (социально-структурная) «опора» ОСП охватывает вопросы комплексного развития сельских территорий, повышения уровня жизни на селе, а также уменьшения социально-экономических диспропорций между странами и регионами ЕС. Она формируется вокруг трех основных направлений, или осей (axes).

Первая ось — повышение конкурентоспособности аграрного сектора. Она включает широкий комплекс мер, направленных на модернизацию производства и развитие человеческого капитала. Сообщество помогает фермам осваивать производство новых видов продукции, внедрять современные технологии ее производства и переработки. Особое внимание уделяется качеству и безопасности продуктов питания, соблюдение стандартов которых контролирует специальное агентство ЕС. Органы ЕС содействуют профессиональной подготовке фермеров, оказывают хозяйствам различные информационно-консультационные услуги, субсидируют досрочные пенсии для пожилых работников.

Вторая ось — улучшение окружающей среды и сельских ландшафтов. В ЕС действуют особые экологические плате-

жи (200–900 евро на гектар) и платежи за улучшение усло- вий содержания животных (50 евро на голову). Из бюджета Евросоюза субсидируется залесение неиспользуемых сельхозземель. Предусмотрены специальные платежи фермерам, ведущим хозяйство в труднодоступных и горных районах. Данное направление является самым капиталоемким во вто-

рой «опоре» ОСП: в 2007–2013 гг. на него выделялось 46%

ее расходов.

Третья ось — качество жизни и диверсификация хозяйственной деятельности на сельских территориях. Она включает такие меры, как улучшение доступа селян к основным услугам, благоустройство и обновление жилищного фонда деревень, охрана культурного наследия, развитие несельскохозяйственных видов занятости, поощрение агротуризма, содействие малому бизнесу.

Финансирование и перспективы ОСП. Расходы на ОСП представляют собой значительную часть общего бюджета Ев-

росоюза, в 2007–2013 гг. их доля превысит 40%.

Для упорядочения процесса финансирования ФЕОГА в 2005 г. был разделен на два специализированных фонда: Европейский фонд сельскохозяйственных гарантий (European Agricultural Guarantee Fund), который финансирует первую «опору» ОСП, и Европейский сельскохозяйственный фонд сельского развития (European Agricultural Fund for Rural Development), финансирующий вторую «опору».