Буторина-евроинтеграция-учебник

ская база данных, содержащая отпечатки пальцев претендентов на политическое убежище.

Во исполнение Гаагской программы в декабре 2005 г. Совет принял Директиву о статусе беженцев, что явилось важным шагом на пути к созданию общеевропейского режима политического убежища. В документе содержатся положения о минимально возможной гармонизации соответствующих режимов государств-членов. В феврале 2006 г. Комиссия представила рабочую программу взаимодействия государств — членов ЕС с целью дальнейшей гармонизации системы предоставления убежища.

Врамках Гаагской программы в сентябре 2005 г. Комиссия выдвинула проект директивы о репатриации нелегальных иммигрантов, которая после долгих дебатов была утверждена Европарламентом в июне 2008 г. Документ предусматривает установление общих правил репатриации, включая принудительные меры вплоть до тюремного заключения. Он также вводит процедуры, обеспечивающие соблюдение прав иммигрантов.

В2007 г. Президент Франции Николя Саркози в ходе своей предвыборной кампании выдвинул идею Пакта об иммиграции. Он был одобрен главами государств и правительств ЕС на саммите в Брюсселе в октябре 2008 г. в ходе французского председательства. Пакт представляет собой программу формирования общей иммиграционной политики Евросоюза по пяти основным направлениям.

Защита внешней границы Евросоюза. На национальном уровне каждое государство Евросоюза, имеющее внешнюю границу, по-прежнему контролирует свой участок, опираясь на нормы шенгенского законодательства. На уровне Евросоюза усиливается агентство охраны внешних границ — ФРОНТЕКС (подробнее о нем см. п. 3 данной главы).

Регулирование легальной миграции в соответствии с возможностями каждого государства-члена принимать и трудо­ устраивать иммигрантов. Главную роль здесь призвана сыграть «голубая карта» (blue card) по образцу американской «зеленой карты», которая вводится для привлечения в страны ЕС высококвалифицированных специалистов.

Сокращение притока неквалифицированной иностранной рабочей силы, главным образом в форме нелегальной иммиграции. Как отмечалось, это направление почти целиком покрывается Директивой о репатриации. В Пакте об иммиграции предусмотрены новые методы сотрудничества государствчленов. Теперь страны ЕС, например, могут использовать совместные­ рейсы для вывоза нелегалов, заключать соглашения о реадмиссии (возвращении нелегальных мигрантов на родину) объединять усилия в борьбе с торговлей людьми.

Создание общей системы предоставления убежища.

С 2010 г. вводятся единые гарантии предоставления убежища всеми государствами-членами и унифицированный статус беженца.

Поддержка стран — экспортеров мигрантов. Евросоюз стремится улучшить условия поступления и проживания легальных иммигрантов, одновременно сократив численность нелегальных иммигрантов. На его средства в третьих странах организуются пункты сбора переселенцев и курсы изучения европейских языков. Для легальных мигрантов расширяются возможности обучения и трудоустройства в странах ЕС, облегчается перевод заработанных ими средств на родину. В отношении нелегальных мигрантов ЕС вводит меры, содействующие их добровольному возвращению на родину, а также развивает взаимодействие с властями стран — поставщиков мигрантов.

14.3. Регулирование пересечения границ

Соглашение между правительствами Бельгии, Люксембурга, Нидерландов, ФРГ и Франции о постепенной отмене контроля на общих границах было подписано в местечке Шенген (Люксембург) 14 июня 1985 г. Соглашение преследовало следующие цели:

yy взаимное признание визы одного из государств Европейских сообществ на территории других;

yy постепенная отмена контроля на внутренних границах; yy установление режима свободного передвижения для всех

граждан стран — участниц Соглашения, а также других государств ЕС и третьих стран.

Шенгенская конвенция, подписанная теми же государствами в 1990 г., учредила правила пересечения внутренних

границ на основе принципа прозрачности (что означало отмену контроля за пересечением) и установила ответственность государств — членов ЕС за рассмотрение заявлений о предоставлении политического убежища. Право на передвижение внутри шенгенского пространства получили также граждане третьих стран — на три месяца и без возможности занятия профессиональной деятельностью. На основе этой конвенции были установлены единые условия въезда в ЕС для иностранцев и введена единая шенгенская виза.

Уточним понятия

Шенгенские правила (Schengen acquis) представляют собой свод нормативных актов, изначально принятых на основе межправительственного сотрудничества, а затем инкорпорированных в право ЕС посредством Протокола к Амстердамскому договору. В состав Schengen acquis входят Шенгенское соглашение (1985); Конвенция о его применении, или Шенгенская конвенция (1990); протоколы о постепенном присоединении к шенгенской зоне государств — членов ЕС, а также все документы, которые развивают законодательство и вносят в него поправки.

Отмена контроля на внутренних границах шенгенских стран потребовала укрепления их внешних границ. С этой целью в Страсбурге в 1995 г. начала работать Шенгенская компьютерная информационная система (SIS) для обмена информацией между иммиграционными и полицейскими ведомствами стран-участниц. Главный компьютер системы (C-SIS) связан с национальными (N-SIS), что дает возможность собирать данные о нарушителях визового режима, разыскиваемых преступниках и пропавших без вести людях.

Шенгенская конвенция вступила в силу 26 марта 1995 г. Первоначально пограничный контроль отменили семь стран: Бельгия, Нидерланды, Люксембург, Франция, Германия, Италия и Португалия. В течение нескольких лет в шенгенское пространство вошли все государства ЕС, кроме Великобритании и Ирландии. Не входящие в ЕС Норвегия и Исландия были в 2001 г. допущены в шенгенское пространство благодаря тому, что у них отсутствовал контроль на грани-

цах с Финляндией и Швецией. За это Норвегия и Исландия обязались участвовать в полицейском сотрудничестве в рамках шенгенской группы. Особое положение Великобритании и Ирландии, а также Норвегии и Исландии было учтено во всех нормативных актах, развивающих шенгенское законодательство.

Страны — кандидаты на вступление в ЕС согласно Протоколу об интеграции Schengen acquis в Амстердамский договор обязывались полностью принять шенгенское законодательство. В декабре 2007 г. к шенгенскому пространству присоединились девять новых стран Евросоюза. Вступление Кипра было отложено до 2011 г. В ноябре 2008 г. в шенгенское пространство вошла также Швейцария. Болгария и Румыния, вступившие в ЕС в 2007 г., войдут в него не раньше 2011 г.

Стремясь упорядочить имеющееся законодательство об охране границ, в марте 2006 г. Евросоюз принял Кодекс Сообщества о пересечении людьми границ ЕС, или так называемый Шенгенский кодекс о границах.

В 2005 г. в Варшаве начало работать агентство охраны внешних границ ФРОНТЕКС (FRONTEX). В его задачи входит:

yy координация оперативных действий государств-членов по охране внешних границ;

yy анализа угроз и рисков на отдельных участках границы ЕС; yy оказание помощи государствам-членам в обучении персо-

нала национальных пограничных служб;

yy оказание помощи государствам-членам в организации совместных операций по депортации нелегальных иммигрантов.

Агентство является органом Сообщества и юридическим лицом.

14.4. Правоохранительные ведомства ЕС

Европейское полицейское ведомство (Европол) действует с 1999 г., его штаб-квартира расположена в Гааге. Европол оказывает содействие полицейским службам государств — членов ЕС в расследовании тяжких преступлений, затрагивающих интересы двух и более стран.

В функции Европола входят сбор, анализ и обмен информацией с целью противодействия нелегальной торговле наркотиками, ядерными, взрывчатыми и радиоактивными веществами, оружием, крадеными машинами, антиквариатом, произведениями искусства, и фальшивыми документами. Его работа направлена против таких явлений, как:

yy деятельность сетей нелегальной иммиграции и транспортировка людей;

yy терроризм;

yy покушения на собственность, мошенничество, кражи и рэкет;

yy подделка денежных знаков; yy кибер-преступления;

yy коррупция;

yy нанесение ущерба окружающей среде.

Мандат Европола распространен на отмывание денег в связи с каждым из перечисленных видов преступлений. С ноября 2003 г. Совет наделил Европол еще более широкими полномочиями, включающими координацию действий в борьбе с международным терроризмом.

С 1 января 2010 г. Европол стал агентством ЕС, и теперь его финансирование осуществляется не силами государствчленов, а непосредственно из общего бюджета ЕС. Возросли операционные возможности агентства, в частности в расследовании тяжких трансграничных преступлений, также борьбе с подделками банкнот и монет евро. Также улучшилось информационное обеспечение деятельности Европола.

Евроюст. В марте 2002 г. в Гааге начал функционировать Евроюст (EUROJUST) — своего рода прообраз Европейской генеральной прокуратуры. Евроюст координирует деятельность национальных ведомств, ответственных за расследование тяжких преступлений, а также облегчает оказание государствами-членами взаимной правовой помощи. В состав Евроюста входят прокуроры национальных государств, судьи высокого ранга и офицеры полиции.

Деятельность Евроюста обычно распространяется на те случаи, когда в расследовании участвуют сразу несколько государств. Но он может заниматься и делами, которые затра-

гивают лишь одну из стран ЕС или третьи страны. В сферу компетенции Евроюста попадают все преступления, перечисленные в Конвенции о Европоле, а также компъютерные преступления, отмывание денег, преступления против окружающей среды, мошенничество и коррупция. Евроюст — коллективный орган, в котором представитель каждой страны-члена имеет по одному голосу. Деятельность Евроюста финансируется из бюджета Сообщества, за исключением заработной платы судей, прокуроров и полицейских, которые находятся на содержании государств — членов ЕС.

По Лиссабонскому договору оперативные возможности Евроюста расширяются. Он сможет начинать уголовное расследование, рекомендовать национальным властям начать судебное преследование, а также координировать уголовные расследования и судебные преследования, проводимые странами ЕС.

Европейское ведомство по борьбе с мошенничеством — ОЛАФ (Office Européen de Lutte Anti-Fraude — OLAF) было учреждено в 1998 г. для борьбы с мошенничеством, коррупцией и иной противоправной деятельностью, посягающей на финансовые интересы Сообществ. Основной задачей ОЛАФ является выявление случаев недоплаты средств в бюджет ЕС или незаконного их использования. ОЛАФ уполномочен осуществлять проверку деятельности органов Союза, обладающих автономным бюджетом, например, Европейского цент­ рального банка.

14.5. Борьба с организованной преступностью

До вступления в силу Лиссабонского договора борьба с организованной преступностью находилась в основном в компетенции национальных государств в отличие от описанных выше иммиграционной политики, политики предоставления убежища и охраны границ — сферы смешанного компетенции ЕС и государств-членов. Сотрудничество государств-членов в борьбе с организованной преступностью осуществляется по таким направлениям, как терроризм, распространение наркотиков, торговля людьми, отмывание нелегальных доходов, экономические и компьютерные преступ­

ления (кибер-преступления). Начиная с 1997 г. Евросоюз принял несколько планов по борьбе с организованной преступностью.

Борьба с наркотиками. С конца 1990-х годов Европейский Союз реализует комплексную стратегию действий в данной сфере. Ее основными направлениями являются противодействие производству наркотиков и их транспортировке через границы государств-членов, борьба с поставками прекурсоров — препаратов, используемых для изготовления наркотиков, борьба с отмыванием доходов от наркобизнеса. Стратегия предусматривает создание совместных групп по расследованию преступлений, связанных с наркотиками. Координация действий государств-членов возлагается на Европол и Евроюст.

В рамках стратегии разработаны планы действий, содержащие перечень приоритетных направлений и конкретных задач. В настоящее время действует План, рассчитанный на

2005–2012 гг. В нем анализируются сильные и слабые сторо- ны международного сотрудничества правоохранительных органов по противодействию наркоугрозе и определяются три уровня сотрудничества. Первый уровень охватывает деятельность в рамках компетенции ЕС (охрана здоровья, отмывание денег, помощь развивающимся странам); второй — сотрудничество между государствами ЕС; третий — партнерство с международными организациями.

Важным событием в борьбе с потреблением наркотиков стало учреждение в 1993 г. Европейского центра мониторинга наркотиков и наркомании, расположенного в Лиссабоне. Он координирует деятельность национальных центров и пуб­ ликует ежегодные доклады, информирующие органы ЕС и общественность о положении дел в данной сфере.

Борьба с терроризмом. На сотрудничество стран ЕС в сфере внутренних дел и правосудия значительное влияние оказали события в США 11 сентября 2001 г., когда террористическим атакам подверглись башни Всемирного торгового центра в Нью-Йорке и здание Пентагона. В ответ на это Евросоюз усилил взаимодействие с США и в двухнедельный срок принял решения о Плане действий по борьбе с терроризмом и введении европейского ордера на арест. Названный

план предусматривал усиление полицейского и правового сотрудничества, разработку международной правовой базы для антитеррористических действий, противодействие финансированию террористических организаций, ужесточение требований к безопасности авиарейсов.

Полезно запомнить. Определение терроризма

В соответствии с Рамочным решением Совета «О борьбе с терроризмом» 13 июня 2002 г. террористическими считаются умышленные действия, которые способны нанести серьезный ущерб какой-либо стране или международной организации, если человек или группа лиц, совершающих эти действия, ставят своей целью:

yy значительно запугать население;

yy оказать сильное давление на власти государства или международную организацию для того, чтобы они совершили какое-либо действие или отказались от его совершения;

yy серьезно дестабилизировать или разрушить основные политические, конституционные, экономические или социальные структуры страны или международной организации.

Террористическими считаются следующие действия: нападение на человека с целью его убийства или нанесения серьезных телесных повреждений; захват заложников; массовые разрушения; захват судна или самолета; изготовление биологического, ядерного, химического оружия; действия, вызывающие пожар или стихийное бедствие, угрожающее жизни населения; нанесение ущерба системам водо- и электроснабжения.

Общее определение терроризма упростило процедуру задержания преступника и следствие над ним. Во многих государствах Евросоюза ранее не было законов о борьбе с терроризмом, поэтому там не преследовались лица за подстрекательство к терроризму, финансирование террористов и членство в террористических организациях. К декабрю 2001 г. в ЕС был подготовлен список европейских и международных террористических организаций, а также их лидеров и активистов. ЕС

обязался заморозить финансовые средства и счета лиц и международных организаций, упомянутых в данном перечне.

Списки террористических организаций постоянно обновляются. Теперь в Евросоюзе фактически действует три списка. Первый целиком посвящен Талибану, Аль-Каиде и всем лицам и организациям, связанным с ними (всего 305 лиц и 101 организация). Он составлен на основании решения Совета Безопасности ООН. Второй — собственный список Евросоюза. Третий список засекречен и используется лишь спецслужбами.

В январе 2004 г. вступил в силу единый европейский ордер на арест (ЕОА), заменивший существовавшую процедуру экстрадиции. ЕОА представляет собой решение суда одного из государств — членов ЕС, направленное другому государству с целью задержания и передачи разыскиваемого лица для уголовного преследования или тюремного заключения. Новая процедура не требует административных и политических решений, сводится только к юридической стороне и занимает максимум 90 дней. Однако государство ЕС имеет право потребовать вернуть своего гражданина после того как он осужден, для отбывания наказания на родине.

Уточним понятия Экстрадиция (выдача преступников) в международном

праве — передача для привлечения к ответственности или приведения в исполнение приговора лица, совершившего преступление, тем государством, на территории которого находится преступник, государству, на территории которого было совершено преступление, или государству, гражданином которого является преступник.

Применение ордера опирается на статус гражданства ЕС и взаимное признание государствами-членами их судебной практики. Например, в свое время французские и бельгийские судебные власти отказались выдать баскских террористов Испании. Франция тщетно пыталась добиться экстрадиции из Великобритании Рашида Рамди, обвинявшегося в организации взрывов в парижском метро. После вступления в силу европейского ордера на арест судебные власти государств-членов уже не могут уклоняться от его исполнения. Статистика применения ордера в странах Евросоюза растет из года в год.

Государства ЕС пришли к соглашению по поводу списка трансграничных преступлений, к которым будет применяться ордер. К ним относятся преступления с применением насилия, посягательство на общественную собственность, мошенничество, незаконная торговля, биотерроризм, отмывание денег, транспортировка наркотиков, компьютерные преступления. Но в список не включены действия, которые по-разному толкуются законодательством в государствах ЕС: эвтаназия, хранение наркотиков и др.

После террористических актов в Мадриде (2004) и в Лондоне (2005) лидеры ЕС заявили о необходимости создания новых инструментов для борьбы с терроризмом. Для этого был организован Ситуационный центр (Situation centre), который собирает информацию о возможных террористических действиях в ЕС и третьих странах, а также введен пост Координатора по борьбе с терроризмом.

В июне 2008 г. Совет принял два важных решения о противодействии терроризму. Во-первых, был одобрен проект директивы о защите ключевых инфраструктур ЕС в случае угрозы теракта. Каждое государство вправе определять, какие объекты на своей территории отнести к жизненно важным — «критическим». Ключевыми в директиве названы объекты энергетической инфраструктуры (электро-, нефте- и газо­ снабжение) и транспортные сети. Во-вторых, Совет принял поправку к действующему рамочному решению по борьбе с терроризмом. К числу уголовно наказуемых преступлений были добавлены подстрекательство и вовлечение в террористическую деятельность путем рекрутирования, подготовки, использования Интернета для распространения информации и пропаганды терроризма.

Выводы, проблемы, тенденции

1. «Пространство свободы, безопасности и правосудия» –

третий по счету амбициозный проект Евросоюза после ЕВР

иЭВС. Его реализация началась после принятия Амстердамского договора (1997), который заложил правовую основу «пространства» и определил его состав: иммиграционная политика; политика убежища и охраны границ, полицейское

иуголовно-правовое сотрудничество, а также сотрудничество по гражданским делам. За десять с небольшим лет были