Буторина-евроинтеграция-учебник

Г л а в а 1 8

СОЦИАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА

Cоциальная политика и ее типы  Особенности социальной политики ЕС  Эволюция социальной политики ЕС

Европейская стратегия занятости  Результаты социальной политики

18.1. Cоциальная политика и ее типы

Социальная политика подразумевает программы и меры, обеспечивающие общественное благосостояние, в том числе гарантированный доход граждан на период болезни, пособия по безработице, пенсии для престарелых и пособия семьям, имеющим детей. Жилищная политика, политика в области образования, коммунальные услуги и услуги здравоохранения тоже относятся к социальной политике при более широком ее понимании.

Таким образом, в социальную политику входят несколько компонентов. Выплату страховых пособий на случай болезни, безработицы, в связи с несчастным случаем на производстве или по старости обычно относят к социальному страхованию (social security). Соответствующие средства, как правило, накапливаются работником самостоятельно за период его трудовой деятельности. Термин «социальная помощь» (social assistance) подразумевает субсидии, на которые могут претендовать только остро нуждающиеся. Это минимальные средства, безвозмездно предоставляемые долговременным безработным, инвалидам и престарелым в случае, если они не заработали на социальное страхование или страховка слишком мала для поддержания приемлемого образа жизни. Жилищные и семейные пособия могут быть отнесены к тому же разряду, если объединить соответствующие меры термином «социальное обеспечение» (social provision).

Государства могут регулировать рынок труда и вводить правила, касающиеся продолжительности рабочей недели, обеспечения гигиены и безопасности на рабочем месте. Подобные формы вмешательства со стороны правительства называются социальным регулированием (social regulation). Меры по социальному страхованию, социальному обеспечению и социальному регулированию в совокупности составляют социальную защиту (social protection), которая подразумевает гарантию государством и обществом социальных прав граждан.

Государства благосостояния, исторически сложившиеся в Европе, можно разделить на четыре основные типа:

1)скандинавский тип больше характерен для Дании, Швеции и Финляндии, где широкая система социального обеспечения финансируется за счет высоких налогов при прогрессивной шкале налогообложения. Страны, принадлежащие к данному типу, в 1980-е и 1990-е годы столкнулись с большими трудностями, вызванными экономическим кризисом

ивысоким уровнем безработицы. В результате они провели реформы своих систем благосостояния, что позволило повысить эффективность национальной экономики;

2)либеральный англосаксонский тип характерен для Великобритании и Ирландии. При данном типе государства благосостояния каждому гарантируется минимальный доход, обес­ печивающий удовлетворение базовых потребностей в пище, жилье и медицинском обслуживании. Социальная система финансируется за счет страховых взносов и за счет налогов, взимаемых по единой ставке. Основная ответственность, как

ив предыдущем варианте, лежит на государстве, причем программы социального страхования образуют единую систему;

3)корпоративный тип (модель Бисмарка) прижился не только в Германии, но также в Австрии, Франции и странах Бенилюкса. Центральное место здесь отведено социальному страхованию, тесно привязанному к занятости и семейному положению. Финансирование выплат производится прежде всего за счет взносов работников и работодателей в страховые фонды, т.е. государство не берет на себя основную социальную ответственность, ожидая, что рынок справится с этим самостоятельно;

4) южноевропейский тип получил распространение в Испании, Италии, Греции и Португалии. Это развивающаяся, переходная модель. Как правило, уровень социального обес­ печения относительно низок, а социальная защита включена в сферу заботы родственников, семьи и церкви при ограниченном участии государства.

18.2. Особенности социальной политики ЕС

Вклад Евросоюза в решение социальных задач государствчленов невелик. До сих пор ЕС устанавливал только минимальные стандарты и права в данной сфере, чтобы они подошли странам (скажем, Скандинавским и южноевропейским) с разными режимами регулирования рынков труда или социального обеспечения.Тем не менее у Европейского Союза есть свое «социальное измерение». Оно включает Общую сельскохозяйственную политику (ОСП); деятельность структурных фондов; трудовое законодательство (гигиена и безопасность на рабочем месте, равная оплата за равный труд, социальная защита рабочих-мигрантов); а также обеспечение безопасности производимой продукции и защиту здоровья потребителей.

В аграрной политике ЕС велик элемент перераспределения, что позволяет считать ее социально ориентированной. В то же время субсидии сельскохозяйственным производителям, поглощая львиную долю бюджета ЕС, не позволяют тратить сколько-нибудь значимые суммы на других направлениях социальной политики.

Основой европейской системы социальных компенсаций и страхования от рисков в принципе могли бы послужить структурные фонды, включая Европейский социальный фонд (ЕСФ). Он оказывает финансовую помощь странам-членам в борьбе с безработицей, а также в профессиональной подготовке и переподготовке кадров. Средства ЕСФ расходуются прежде всего на достижение целей Европейской стратегии занятости, подробнее о которой речь пойдет ниже. В основном они предназначаются территориям в государствах-членах, которые, по меркам самого ЕС, менее развиты в экономическом отношении.

Важным стимулом к развитию социальной политики Евросоюза явилось строительство Единого внутреннего рынка. Суд ЕС, действуя совместно с национальными судами, создал внушительный свод судебных решений, которые способствуют повышению мобильности рабочей силы. Теперь национальные режимы благосостояния распространяются не только на граждан данной страны, но и на всех граждан ЕС, работающих на ее территории. Право на национальные выплаты сохраняется и в случае переселения в другую страну ЕС. Но поскольку мобильность рабочей силы внутри Евросоюза невысока, у органов ЕС нет действенных мотивов к разработке сложной и высокозатратной системы взаимного признания прав.

18.3.Эволюция социальной политики ЕС

ВПарижском договоре 1951 г., учредившем ЕОУС, оговаривались права профессиональных ассоциаций, гарантии на случай необоснованного снижения заработной платы, а также гарантии социальных выплат и права трудящихся мигрантов, являющихся гражданами государств — членов объединения. Договор предусматривал также финансирование отстающих регионов, что впоследствии послужило основой региональной политики ЕС. Но в целом механизмы общей социальной политики созданы не были.

ВРимском договоре 1957 г. о ЕЭС содержались:

yy формулировка общей цели содействовать социальному прогрессу и высокому уровню занятости;

yy специальный раздел, допускающий более тесное сотрудничество (и единогласное голосование в Совете) по вопросам, касающимся улучшения условий жизни и труда; yy требование, чтобы государства-члены обеспечили равную

оплату за равный труд для мужчин и женщин; yy положение об учреждении ЕСФ;

yy положение о свободе передвижения работников с предоставлением им прав на жительство, социальную защиту и условия найма без дискриминации.

Однако в 1960-х и 1970-х годах Сообщество добилось немногого на данном пути. Исключение составили меры по координации национальных систем социальной защиты рабочихмигрантов и гарантии равной оплаты труда для женщин.

Новый толчок к развитию социальная политика получила в 1980-е годы. Единый европейский акт 1986 г. ввел правила гармонизации стандартов в области защиты здоровья и безопасности на рабочем месте. В декабре 1989 г. 11 государств-членов (за исключением Великобритании, где Премьер-министром была консерватор М. Тэтчер) подписали Хартию основных социальных прав трудящихся (Социальную хартию), содержавшую 47 специальных акций.

Входе подготовки Маастрихтского договора большая часть государств-участников предложила внести в него положения Социальной хартии и впредь использовать квалифицированное большинство при решении всего круга вопросов социальной политики в Совете. Однако британское правительство консерваторов наложило вето на это предложение. В итоге остальные 11 стран заключили отдельное соглашение о социальной политике. Оно вошло в Протокол, приложенный к Договору.

Это способствовало развитию возникшего с 1985 г. социального диалога между организациями, представляющими трудящихся и работодателей на уровне ЕС. Во-первых, Протокол обязал Комиссию консультироваться с «социальными партнерами» (европейскими профсоюзами и предпринимательскими объединениями) до выдвижения законодательной инициативы, касающейся социальной политики. Во-вторых, он разрешил социальным партнерам инициировать собственные соглашения — так называемые европейские договоренности (Euroagreements).

Виюле 1996 г. Совет впервые принял законодательный акт во исполнение общеевропейского рамочного соглашения социальных партнеров. Им стала директива об отпуске по уходу за ребенком. В декабре 1997 г. Совет принял вторую директиву — во исполнение соглашения, касающегося работы по графику неполного рабочего дня.

Вто же время цель гармонизировать национальные системы социальной защиты была снята. Она осталась недостижимой из-за разнообразия сложившихся национальных моделей социального обеспечения. Отныне акцент был сделан на их взаимной увязке (cohesion), взаимном признании (mutual recognition) и конвергенции (convergence).

Втечение 1990-х годов большинство законодательных актов ЕС в социальной сфере основывались на Соглашении о

Благодаря Амстердамскому договору к целям Сообщества было добавлено содействие занятости, страны ЕС стали отвечать за выработку скоординированной стратегии стран — членов ЕС по созданию новых рабочих мест.

18.4.Европейская стратегия занятости

Ополной занятости как цели Сообщества говорилось уже в Римском договоре. На первых этапах развития ЕС считалось, что ключ к решению проблемы безработицы в стимулировании экономического роста. Позже создание качественных рабочих мест стало расцениваться как инструмент ускорения экономического развития. Чтобы стимулировать трансграничную мобильность рабочих, с конца 1980-х годов органы ЕС начали анализировать и распространять информацию о национальном опыте повышения занятости. Однако безработица продолжала расти, и борьба с ней постепенно стала основным приоритетом социальной политики ЕС.

На сессии Европейского совета в Эссене в 1994 г. главы государств и правительств ЕС поручили Комиссии и Совету следить за состоянием рынка труда в государствах-членах

иежегодно докладывать Европейскому совету о результатах борьбы с безработицей. С середины 1990-х годов органы ЕС уделяют особое внимание взаимосвязи экономической, социальной политики и политики занятости. Наконец, Европейская стратегия занятости (European Employment strategy) была кодифицирована в Амстердамском договоре и введена в действие Люксембургской сессией Европейского совета в ноябре 1997 г. (еще до вступления в силу Амстердамского договора). Она подразумевает диалог между государствами-членами и Европейской комиссией, который ведется в формате открытого метода координации.

Однако несмотря на все усилия, во второй половине 1990-х годов социальная политика Евросоюза продолжала отставать от его экономической политики. Очередной попыткой достичь баланса между этими приоритетами явилась принятая в 2000 г. Лиссабонская стратегия. В 2005 г. она была пересмотрена, а повышение занятости стало одной из главных задач. Созданию новых рабочих мест должны бы-

ли способствовать меры, направленные на развитие малого и среднего бизнеса, рост высокотехнологичных отраслей, повышение гибкости рынков труда.

18.5. Результаты социальной политики

Общая политика позволила странам ЕС продвинуться в решении нескольких важных социальных задач.

Свобода передвижения трудящихся. Право европейских граждан постоянно жить в стране ЕС, не будучи ее гражданином, распространяется на всех работающих по найму, студентов, пенсионеров, бывших работодателей и лиц свободных профессий. Проблемы, возникающие в данной области, связаны с необходимостью взаимного признания профессиональной квалификации и университетских дипломов. Хотя в государствах-членах по-разному регулируются права на занятия профессиональной деятельностью, страны ЕС в принципе договорились о взаимном признании профессиональных квалификаций. ЕС координирует действия компетентных органов государств-членов и помогает гражданам получать информацию о возможностях трудоустройства в других странах Союза. Специально для этого был учрежден информационный центр Europe direct.

Гигиена и безопасность на рабочем месте. Советом была принята серия директив, которые установили общие параметры здоровых и безопасных условий труда во всех отраслях производства. Для отдельных отраслей промышленности были приняты особые нормы. Законодательство ЕС также обес­ печивает охрану здоровья и безопасность лиц, работающих неполный день. Европейское агентство по охране здоровья и безопасности на рабочем месте было учреждено в 1995 г. и находится в Бильбао (Испания).

Условия труда. Советом были приняты директивы, регулирующие условия труда для беременных женщин (1991), о предоставлении гарантий по контракту о найме (1992), о продолжительности рабочего времени (1993), об отпуске по уходу за ребенком (1996), обеспечении равных прав для временных работников (1997) и о правах лиц, нанятых на работу на фиксированный срок (1999). Согласно Директиве 2003/88/

EC и Совета от 4 ноября 2003 г. установлена средняя продолжительность рабочего времени (т.е. с учетом сверхурочных работ) для каждого семидневного периода не более 48 часов, а также перерывы для отдыха: 11 часов­ ежедневно и 35 часов­ каждую неделю в дополнение к тому.

Право рабочих на консультации по производственным вопросам. Директива об информировании наемных работников и консультациях с ними на предприятиях и в группах предприятий европейского масштаба была принята Советом в 1994 г. Согласно данной директиве фирмы и группы, где занято не менее 150 человек в каждой из двух и более стран ЕС и имеющие в целом не менее 1000 работников, должны по требованию последних создать Европейский рабочий совет, который имеет право участвовать в рассмотрении производственных вопросов. К концу 1990-х годов подобные советы имели около 600 ТНК, действовавших на территории ЕС.

Равенство мужчин и женщин. Соответствующее законодательство появилось в ЕС в 1976 г. и было изменено в 2002 г. Вследствие этого доказывать соблюдение на предприятии правил, обеспечивающих равенство работников мужского и женского пола, теперь в основном приходится нанимателю. Впрочем, уже в 1970-е годы общие для ЕС нормы гендерного равенства были заметно прогресивнее норм большинства государств-членов.

В 2006 г. Европейский парламент одобрил проект создания института по гендерным вопросам, призванного заниматься сбором и изучением данных о состояния дел в ЕС в сфере равенства мужчин и женщин. Для ЕС принцип равенства между мужчинами и женщинами важен не только с политической точки зрения, но и с экономической: активное участие женщин в хозяйственной жизни содействует росту конкурентоспособности. Тем не менее жительницы ЕС получают в среднем на 15% меньшую заработную плату, чем мужчины, за равную с ними работу.

Антидискриминационные меры. Статья 13 Амстердамского договора содержит общий пункт об отказе от дискриминации. В 2000 г. были приняты Директива о равном отношении

к работникам вне зависимости от их расы или этнической принадлежности и Директива о равном отношении к работникам вне зависимости от их религиозной самоидентификации, наличия инвалидности, возраста или сексуальной ориентации. В целом новое законодательство ЕС в данной сфере гораздо шире по охвату, чем имевшееся ранее в отдельных государствах-членах.

Занятость. Согласно основополагающему договору каждая страна-участница должна представлять институтам ЕС национальный план действий по обеспечению занятости. Опираясь на эти планы, Комиссия и Совет дают национальным правительствам рекомендации необязательного характера, облекая их в форму совместного доклада о занятости. Кроме того, была учреждена сеть европейских служб занятости (European Employment Services — EURES), объединившая с 1994 г. национальные агентства по занятости, профсоюзы и организации предпринимателей, а также содействующая трансграничному найму работников. Подчеркнем еще раз, что ЕС не в состоянии принудить государства-члены к проведению общей политики на рынке труда.

Выводы, проблемы, тенденции

1.Социальная политика в традиционном понимании подразумевает совокупность действий государства с целью компенсировать издержки, возникающие в обществе из-за действия рыночных сил, путем распределения ресурсов, выплат неимущим и отстаивания прав граждан. Однако такого рода централизованной социальной политики Европейский Союз пока не имеет.

2.Самыми развитыми сферами социальной политики ЕС являются обеспечение прав рабочих-мигрантов, здоровых и безопасных условий труда, а также безопасности поступающей на рынок продукции. Настойчиво и последовательно внедряются принципы равенства и недискриминации. Однако стандарты ЕС относительно условий труда и производственных отношений в целом ниже, чем в наиболее развитых государствах-членах.

3.Общая социальная политика ЕС, при всей ее значимости, имеет скромную цель: обезопасить единый внутренний