Буторина-евроинтеграция-учебник

Взамен провалившегося ЕОС в 1955 г. был создан Западноевропейский Союз (ЗЕС). Он стремился наладить военное сотрудничество европейских стран, а также развивать сотрудничество с НАТО и ЕС. В момент своего расцвета — к концу 1990-х годов — ЗЕС включал 28 стран с различными формами членства (члены, ассоциированные члены, наблюдатели, ассоциированные партнеры), в том числе всех тогдашних 15 членов ЕС. На практике же союз стал подчиненной структурой НАТО. Однако натовское доминирование не устраивало сторонников подлинно европейской политической и военной системы. И в 1999 г. они добились того, что Амстердамский договор узаконил роспуск ЗЕС и поглощение его структур Евросоюзом.

Большой заслугой ЗЕС стало четкое определение задач миротворческих и иных операций. Их список был утвержден на заседании Совета ЗЕС 19 июня 1992 г. в Петерсберге близ Бонна (Германия) и включал:

yy гуманитарные и спасательные задачи; yy поддержание мира;

yy задачи боевых сил в управлении кризисами, включая миротворчество.

Когда в рамках ОВПБ и ЕПБО обсуждались возможные варианты задач будущих сил быстрого реагирования, наилучшим был признан комплекс «петерсбергских задач». Под таким названием они и вошли в многочисленные документы ЕС (хотя в последующем были расширены).

Важнейшим фактором, обусловившим рождение ОВПБ и ЕПБО, явилось превращение ЕС к концу 1980-х годов в экономического гиганта, сравнимого с США. Экономическая мощь требовала соответствующего усиления политического и оборонного потенциала ЕС. Другим фактором было прекращение холодной войны. Ее «дисциплинирующее» влияние на европейских членов НАТО быстро ослабло. В Европе стали вызревать сомнения относительно готовности и способности США обеспечить при необходимости ее защиту. Так европейские страны пришли к идее создания своей собственной, европейской системы безопасности и обороны на базе ЕС.

Цитата

Европа — это экономический гигант, политический карлик и, что еще хуже, просто червяк до тех пор, пока она не займется формированием своего оборонного потенциала.

Марк Эйскенс, премьер-министр Бельгии, 1981 г.

Внутри Евросоюза в подходе к этой проблеме давно развивались два течения: «европеистов» и «атлантистов». Первые во главе с Францией и Германией полагали, что позиции Запада в мире будут прочнее, если ЕС создаст собственные структуры в дополнение к НАТО. Вторые (их лидером всегда была Великобритания) полагались прежде всего на сотрудничество с США. С укреплением ЕС и прекращением холодной войны «европеисты» начали постепенно брать верх, результатом чего явились ОВПБ и ЕПБО.

13.2. Общая внешняя политика и политика безопасности

Организация. В Лиссабонском договоре в развитие прежних договоров заново изложены принципы, на которых базируются действия ЕС на международной арене: «демократия, верховенство закона, универсальность и неделимость прав человека и фундаментальных свобод, уважение к человеческому достоинству, принципы равенства и солидарности и уважение к принципам Устава ООН и международного права». В Лиссабонском договоре подробно сформулированы и цели ОВПБ, в том числе:

yy защита ценностей, основных интересов, безопасности, независимости и целостности;

yy консолидация и поддержка демократии, верховенства закона и принципов международного права;

yy сохранение мира, предотвращение конфликтов и укреп­ ление международной безопасности в соответствии с целями и принципами Устава ООН, принципами Хельсинкского заключительного акта и принципами Парижской хартии;

yy содействие интеграции всех стран в мировую экономику; yy поддержка международной системы, основанной на усиливающемся многостороннем сотрудничестве и успешном

глобальном управлении.

ВМаастрихтском договоре были предусмотрены общие позиции (common positions) и совместные действия (joint actions).

Вдополнение к ним Амстердамский договор предусмотрел принятие общих стратегий (сommon strategies). Общие стратегии время от времени принимались Европейским советом относительно России, Ближнего Востока, Средиземноморья, Африки, других стран и регионов. Они также касались крупнейших международных проблем: контртерроризма, нераспространения оружия массового уничтожения, учреждения стратегического партнерства, в частности с Китаем и Индией.

ВЛиссабонском договоре общие позиции и совместные действия переименовали, не меняя их существа, в «позиции и действия Союза» (Union positions and actions). Одновременно в нем отказались от понятия множественности стратегий и заменили его более общим подходом, предусматривающим, что реализация ОВПБ исходит из комплекса стратегических интересов, целей и основных ориентиров (strategic interests, objectives and general guidelines). Это, однако, не исключает вы-

работки стратегий по конкретным проблемам.

Основные функции ОВПБ были поделены между двумя органами ЕС — Европейским советом и Советом. Общие функции (определение принципов и выработку общей стратегии) передали Европейскому совету. Конкретные функции (решения о позициях и действиях) Союза достались Совету.

Амстердамский договор определил процедуру принятия решений по ОВПБ: для них был установлен принцип единогласия (правда, голоса воздержавшихся в расчет не принимались — так называемое конструктивное воздержание). Решения о позициях и действиях Союза (и об их осуществлении) принимаются квалифицированным большинством. По отношению к решениям военного или оборонного характера применяется только принцип единогласия.

Амстердамский договор допустил продвинутое сотрудничество (enhanced cooperation) той или иной группы членов

ЕС в ОВПБ, а Ниццкий договор (вступивший в силу в феврале 2003 г.) четко ввел его в повседневную практику, кроме военных или оборонных решений. Лиссабонский договор, вступивший в силу 1 декабря 2009 г., пошел дальше: он предусматривает «постоянное структурированное сотрудничество» (permanent structured cooperation) отдельных групп членов ЕС и в военной сфере.

Совместные действия (действия Союза). Из всего набора функций ОВПБ особое значение имеют совместные действия. Именно в них осуществляется реализация ОВПБ. В ноябре 1993 г. (сразу же после вступления в силу Маастрихтского договора) Совет ЕС принял решения о первых двух совместных действиях. Одно предусматривало конвоирование гуманитарной помощи в Боснию и Герцеговину, другое — отправку команды наблюдателей на парламентские выборы в России.

В 1993–1995 гг. ежегодно предпринималось по 4–5 до- вольно скромных совместных действий. Дальше система работала все эффективнее: в 1996 г. их было 9, в 1997 г. — 16, а в 2005 г. — 43. Теперь действия Союза затрагивают важные события практически на всех континентах. Они способствуют решению крупных международных задач (противодействие терроризму, нераспространение оружия массового уничтожения, запрещение ядерных испытаний), а также регулируют отношения ЕС с ООН и другими международными организациями. Всего с 1993 по 2007 г. Евросоюз предпринял около 230 совместных действий.

Позиции Союза (ранее — общие позиции) призваны координировать действия государств — членов ЕС на международной арене. Они, как и совместные действия, вырабатываются Советом ЕС и являются обязательными для всех участников Союза, хотя иногда и формально. Общие позиции представляют собой важную составную часть большого и сложного механизма, при помощи которого происходит координация действий стран ЕС на международной арене. Другими (кроме выработки общих позиций) элементами этого механизма являются: взаимные консультации по актуальным вопросам международного положения и выработка совместных подходов к их решению. Подобные консультации проводятся в форме совещаний послов. В настоящее время

они охватывают проблематику практически всех стран мира. Государства-члены также согласуют свои позиции в ООН и других международных организациях, на международных конференциях и многочисленных официальных встречах.

В ООН государства — члены ЕС, которые являются также членами Совета Безопасности (Великобритания и Франция), должны действовать согласованно и предоставлять полную информацию другим членам ЕС. Государства, являющиеся постоянными членами Совета Безопасности ООН, призваны обеспечивать защиту позиций и интересов ЕС. Члены ЕС обязаны информировать и консультировать друг друга по любому вопросу внешней политики и политики безопасности, представляющему для них общий интерес. Система обмена информацией, в том числе конфиденциальной, надежно защищена самыми современными техническими средствами.

Согласно Амстердамскому договору государства — члены ЕС должны обеспечивать соответствие своей национальной политики общим позициям. В реальности это удается не всегда, если национальные интересы отдельных стран ЕС противоречат друг другу. Тем не менее ОВПБ создала необходимые условия для формулирования и реализации общего курса ЕС в мире.

Общий курс ЕС в мире нуждался после провозглашения ОВПБ в адекватной организационной базе. Важную роль в ее формировании сыграл Кельнский саммит Европейского со-

вета, состоявшийся (3–4 июня 1999 г.). Амстердамский до- говор учредил пост Высокого представителя по ОВПБ, возложив его полномочия на Генерального секретаря Совета ЕС. В Кельне на этот пост назначили бывшего Генерального секретаря НАТО Хавьера Солану. Должность Генерального секретаря Совета позволяла ему поставить на службу ОВПБ весь потенциал Совета ЕС, ведь именно Совет принимает решения об общих позициях и совместных действиях членов Союза и обеспечивает их выполнение. Структуры, обслуживавшие Высокого представителя по ОВПБ/Генерального секретаря Совета ЕС, были основательно модернизированы и расширены после провозглашения ЕПБО/ОПБО.

Лиссабонский договор радикально перестроил и усилил высший эшелон руководства ОВПБ и ОПБО, учредив пост

Верховного представителя по иностранным делам и политике безопасности, по существу, министра иностранных дел (а частично и обороны) Евросоюза. Первым Верховным представителем избрана британский политик Кэтрин Эштон, ставшая одновременно и заместителем председателя Еврокомиссии. Под ее руководстовом формируется внешнеполитическая служба ЕС в составе (по разным данным) от 4 до 6 тыс. чиновников. Иными словами, сделан новый большой шаг в развитии внешней и военной политики ЕС.

Одной из острейших международных угроз, с которыми столкнулись инициаторы ОВПБ и ЕПБО, стал терроризм. Нападение международных террористов на Нью-Йорк и Вашингтон 11 сентября 2001 г. вызвал бурную ответную реакцию в ЕС, как и во всем цивилизованном мире. 12 сентября состоялось экстренное заседание Совета ЕС, на котором была принята декларация солидарности с американцами, а 14 сентября 2001 г. объявлен (впервые в истории) днем траура на всей территории Союза.

21 сентября 2001 г. в Брюсселе прошло чрезвычайное заседание Европейского совета, где была принята первая развернутая антитеррористическая программа — План действий. Затем к нему была выработана «дорожная карта», состоявшая из 68 направлений. Европейский совет указал, что главным вкладом ОВПБ и ЕПБО в антитеррористическую борьбу будет скорейшее достижение оперативной готовности военных сил ЕС. После трагических событий 11 сентября 2001 г. ЕС существенно сблизился с США. Он активно и единогласно поддержал начатую США и Великобританией 7 октября 2001 г. военную кампанию против Аль-Каиды и режима талибов в Афганистане. После принятия Советом Безопасности ООН решения о формировании международных сил содействия безопасности для их размещения в Афганистане страны ЕС быстро включились в эту операцию, которую возглавила НАТО. В первоначальной численности данного контингента военнослужащие стран — членов ЕС составили примерно 95%.

Однако подобная солидарность членов ЕС имеет место далеко не всегда. Хотя ОВПБ помогала Евросоюзу вырабатывать общий внешнеполитический курс, она отнюдь не гарантировала успех. Яркий пример тому — конфликт в связи с ин-

тервенцией США и их союзников в Ираке, начатой 20 марта 2003 г. В операцию против Ирака включились 15 из 25 членов ЕС и кандидатов, ставших членами в 2004 г. Основную часть из 20 тыс. европейских военнослужащих (в дополнение к 140 тыс. американцев) в Ирак направили Великобритания, Италия, Польша, Нидерланды и Испания. Против интервенции в Ираке выступили 10 членов ЕС, в том числе четыре из шести стран-основательниц: Франция, Германия, Бельгия и Люксембург. Иракский кризис продемонстрировал, что политическая интеграции в ЕС имеет свои вполне ощутимые пределы.

Но внутри этих пределов сторонники ОВПБ продолжили активную деятельность и приступили ко второму этапу ее развития — формированию элементов общей обороны. На протяжении десятилетий этому препятствовала Великобритания — главный «атлантист» и верный союзник США. Лондон всегда добивался, чтобы все военные проблемы ЕС решались исключительно в рамках НАТО. До конца ХХ в. лидеры ЕС мирились с этим. Однако новая обстановка, сложившаяся в Европе и в мире после прекращения холодной войны, способствовала радикальным сдвигам.

В 1998 г. Великобритания сделала шаг, который в Европе назвали «историческим». Она не только согласилась на создание в ЕС общей обороны, но и стала одним из ее инициаторов. Причин такого поворота несколько. Во-первых, на фоне быстро нараставшего стремления стран ЕС к общей обороне Британии грозила изоляция. ее союзники-«атлантисты» (Нидерланды и др.) начали отдаляться от нее, Лондон рисковал потерять свое влияние в ЕС. Во-вторых, Вашингтон уже не особенно препятствовал британским подвижкам. В США решили, что, если создание общей обороны ЕС неизбежно, то будет удобнее иметь своего союзника внутри новой системы, чем вне ее.

13.3. Общая политика безопасности и обороны

В европейской политике безопасности и обороны (с 1 декабря 2009 г. — Общей политике безопасности и обороны)

решающее событие произошло 4–5 декабря 1998 г. во фран- цузском курортном городке Сен-Мало. Саммит Президента

Франции Жака Ширака и Премьер-министра Великобритании Тони Блэра принял совместную декларацию с призывом к ЕС начать формирование общей политики безопасности и обороны. С этих дней в Европе принято начинать отсчет ЕПБО/ОПБО.

Уточним понятия. Европейская общая политика безопас­ ности и обороны

В первых документах 1999 г. Общая европейская политика безопасности и обороны так и именовалась (сокращенно — ОЕПБО). Однако через год-полтора слово «общая» из документов ЕС исчезло. На протяжении целого десятилетия речь шла лишь о ЕПБО. Исчезнувшее слово вновь всплывало лишь в несостоявшемся проекте конституции, где ЕПБО было переименована в Общую политику безопасности и обороны (ОПБО). В таком виде она вошла и в Лиссабонский договор, что весьма логично, так как ОПБО созвучна ОВПБ. С 1 декабря 2009 г. в документах Евросоюза фигурирует лишь одна аббревиатура: ОПБО.

Цели и организационная структура. Официальное создание ЕПБО произошло в 1999 г. в два этапа. Сначала Европейский совет на Кельнском саммите принял Декларацию, в которой формулировались основные задачи ЕПБО: «Союз должен обрести способность к автономным действиям, обеспеченную эффективными военными силами … чтобы быть в состоянии реагировать на международные кризисы без ущерба для действий НАТО. ЕС тем самым расширит свою способность сделать вклад в международный мир и безопасность в соответствии с принципами Устава ООН». Было решено нарастить потенциал ЕС в области разведки, усовершенствовать системы командования и управления в целом, усилить промышленную и технологическую базу обороны ЕС, обеспечить высокую мобильность сил ЕПБО путем развития стратегического транспорта (крупнотоннажной авиации, самолетов-танкеров для дозаправки в воздухе, десантных морских судов).

Европейский совет решил, что теперь он возьмет на себя реализацию «петерсбергских задач», тогда как ЗЕС прекратит свою деятельность, а его органы вольются в систему ЕС. «Петерсбергские задачи», таким образом, с самого начала

стали официальными задачами ЕПБО. В операциях ЕС были приглашены участвовать члены НАТО, нейтральные и другие страны, не входившие в ЕС. Впоследствии Европейским советом было особо оговорено, что Россия и Украина могут быть приглашены принять участие в руководимых ЕС операциях.

Вторая часть комплекса решений о создании ЕПБО была принята Европейским советом на сессии в Хельсинки

(10–11 декабря 1999 г.), где. был одобрен план формирова- ния исполнительных органов ЕПБО. Политический комитет, состоявший из послов стран — членов ЕС, был существенно укреплен и переименован в Комитет по политике и безопасности — КПБ. Данный Комитет осуществляет политическое управление реализацией ОВПБ и ЕПБО/ОПБО. Кроме того, был создан совершенно новый орган — Военный комитет ЕС (ВКЕС) в составе высших военных чинов стран ЕС, в функции которого входят управление подготовкой и проведением операций в рамках ЕПБО. Практическая отработка этих операций возложена на также впервые созданный Военный штаб ЕС, входящий в состав Генерального секретариата Совета ЕС.

После возникновения ЕПБО система органов при Высоком представителе / Генеральном секретаре (и теперь при Верховном представителе по иностранным делам и политике безопасности) росла, как на дрожжах. Она превратилась в сложный многофункциональный механизм и полдюжины департаментов. Военный штаб ЕС тоже постепенно вырос в обширную систему, состоящую из различных структур планирования, информации, коммуникаций, логистики. Крупным достижением Евросоюза стало формирование полностью самостоятельного центра управления военными операциями — Гражданско-военной ячейки (Civil-Military Cell).

Ее созданию предшествовала многомесячная ожесточенная борьба между ЕС и НАТО, закончившаяся победой «европеистов». 12 декабря 2003 г. Европейский совет принял решение о создании Гражданско-военной ячейки. Более того, внутри нее образовали Оперативный центр ЕС (EU Operations Centre — EU OpsCentre) для руководства конкретными операциями ЕС. В качестве уступки НАТО было решено создать еще одну ячейку ЕС в бельгийском городке Монсе, где расположен штаб объединенных вооруженных сил НАТО в

Европе. Гражданско-военная ячейка в составе Военного штаба ЕС начала функционировать к лету 2005 г. Оперативный

центр был официально активирован 7–15 июня 2007 г.

В Генеральном секретариате Совета ЕС был создан еще ряд важных подразделений для обеспечения ОВПБ и ЕПБО: директораты по всем главным регионам мира, структура координации ОВПБ; Директорат по оборонным аспектам, включая ЕПБО, Директорат по гражданскому управлению кризисами, группа по антитерроризму, ситуационный центр и т.д. А в ходе работы над Лиссабонским договором началось создание единого центра стратегического планирования и руководства — Директората управления кризисами и планирования (Crisis Management and Planning Directorate), решение о котором было принято Европейским советом в декабре 2008 г.

Силы и средства. Сердцевиной хельсинкских решений явился комплекс мер под названием «Головная цель» (Headline goal). Ее цель состояла в том, чтобы обеспечить к 2003 г. способность Европейского Союза развернуть за 60 дней и поддерживать не менее одного года контингент корпусного

уровня (до 15 бригад, или 50–60 тыс. личного состава). Такие

контингенты в ЕС стали называть силами быстрого реагирования. В их формирование включились все страны ЕС (кроме Дании). Общая численность выделенных сил превысила 100 тыс. военнослужащих, 400 самолетов и 100 судов. Самые значительные контингенты выделили крупнейшие страны ЕС: Германия, Великобритания, Франция и Италия. Однако столь большие силы в реальности не действовали и фактически многое оставалось на бумаге.

Параллельно с военным открылось второе направление ЕПБО — невоенное, или гражданское. Его главным содержанием стало создание потенциала быстрого реагирования для управления кризисами с применением невоенных средств. Для этого Евросоюз должен быть способен быстро развернуть и поддерживать в зоне кризиса необходимое число сил гражданской полиции, а также выдвинуть в эту зону в течение 24 часов объединенные силы и средства поиска и спасения. Кроме того, предусматриваются оказание гуманитарной помощи, административная и правовая реабилитация, мониторинг проведения выборов и соблюдения прав человека.