Буторина-евроинтеграция-учебник

ском договоре пришлось ограничиться лишь упоминанием о ней. Более того, Великобритания, Польша и Чехия добились исключений, оговорив, что в отношении них положения Хартии не имеют обязательного характера. Подчеркивая внимание, которое ЕС уделяет интересам граждан, ст. 6(2) ДЕС фиксирует намерение Союза присоединиться к Европейской конвенции по защите прав человека и основных свобод 1950 г.

Среди отдельных направлений политики Евросоюза наиболее серьезной реформе подверглась ОВПБ/ОПБО. Особое значение имеет учреждение поста Председателя Европейского совета (ст. 15 ДЕС), поскольку ОВПБ/ОПБО до сих пор осуществляется на основе межправительственного сотрудничества. Еще более важная новация — изменение статуса Высокого представителя по ОВПБ, должность которого отныне будет называться Высокий представитель Союза по внешним делам и политике безопасности (ст. 18 ДЕС). Ему передаются все нынешние функции и полномочия Высокого представителя по ОВПБ и комиссара по внешним связям. Он становится заместителем председателя Комиссии и постоянным Председателем Совета министров иностранных дел. Согласно ст. 27(3) ДЕС в подчинение высокого представителя Союза передаются все зарубежные представительства, объединенные в Службу внешних действий ЕС.

Суд ЕС получает возможность контролировать решения, принимаемые в сфере ОВПБ/ОПБО. Статьей 42(7) ДЕС) вводятся обязательства оказывать помощь «всеми возможными средствами» государству-члену, ставшему жертвой внешней агрессии, а ст. 222 ДФЕС — действовать «совместно, в духе солидарности» в случае террористической атаки, стихийного или техногенного бедствия. В целом Лиссабонский договор создает предпосылки для того, чтобы сделать внешнюю политику ЕС если не единой, то более согласованной, а сам Союз — более влиятельным на международной арене.

Реформа институтов ЕС. Именно реформа институтов спровоцировала напряженную дискуссию, ведь вопрос об институтах — это вопрос о власти, балансе сил между Союзом и государствами-членами, влиянии отдельных государств на принимаемые решения.

Европейский совет в полной мере становится институтом ЕС (ст. 13, 15 ДЕС). Хотя он и выведен за рамки законодательного процесса, его решения из политических деклараций фактически превращаются в нормативные акты и попадают под контроль Суда ЕС (ст. 263(1) ДФЕС). Часть решений будет приниматься не консенсусом, а голосованием. Руководить работой Европейского совета будут не сменяющиеся каждые полгода страны-председатели, а председатель, избираемый в личном качестве на срок в 2,5 года (ст. 15 ДЕС).

В число сфер деятельности ЕС включены: энергетика, туризм, защита граждан от чрезвычайных ситуаций и катастроф, сотрудничество государственных служб с целью обеспечить более качественное применение права ЕС. При этом энергетика входит в сферу совместной компетенции, а туризм, защита граждан и сотрудничество государственных служб — в сферу «поддерживающей, координирующей и дополняющей» компетенции.

Одной из наиболее значимых тенденций развития ЕС в 1990-е годы было расширение сферы голосования квалифицированным большинством. Согласно Лиссабонскому договору такое голосование будет применяться в большинстве сфер компетенции Союза. Однако принцип консенсуса сохраняется в ряде ключевых направлений политики, в частности в налоговой политике и ОВПБ/ОПБО, при регулировании права на труд иммигрантов, в вопросах борьбы с финансовыми нарушениями и уклонением от налогов, при сотрудничестве по вопросам уголовного права, а также в ряде аспектов социальной и экологической политики.

Эффективность работы Совета ЕС напрямую связана с принятием решений квалифицированным большинством и соответственно с распределением голосов между государствамичленами. Распределение голосов являлось результатом компромисса между шестью государствами — основателями ЕС и закрепляло примерный баланс между малыми и крупными

странами. В процессе расширения 2004–2007 гг. этот баланс

был нарушен: увеличение числа малых стран в ЕС создало предпосылки для их доминирования в Совете ЕС. Чтобы усилить позиции крупных стран, в Лиссабонском договоре решено отказаться от системы голосов и увязать влияние го-

сударства в Совете ЕС с численностью его населения. Решение считается принятым, если «за» проголосовали более 55% стран (но не менее 15), представляющих как минимум 65% населения Союза (ст. 16 ДЕС). Это положение позволяет крупным странам ЕС сохранить ключевые позиции в процессе принятия решений. Однако, как отмечалось, по настоянию Польши новая система голосования в полной мере начнет применяться лишь в 2017 г.

В ходе реформы так и не удалось сократить число членов Комиссии. Статья 17(5) ДЕС предусматривает, что лишь с 2014 г. число членов Комиссии должно составить 2/3 от колличества государств-членов, а также предполагает разработку системы ротации. Однако уже после подписания Лиссабонского договора, для того чтобы обеспечить его ратификацию

вИрландии, было решено отказаться от намерения сократить число членов Комиссии.

Европарламент значительно усилил свои позиции в законодательном процессе. Процедура совместного принятия решений, позволяющая Европарламенту максимально участвовать

взаконодательном процессе, будет применяться примерно в 80 областях вместо нынешних 37. Однако Европарламент так и не получил права законодательной инициативы, которого он настойчиво добивался в последние годы.

Выводы, проблемы, тенденции

1.Лиссабонский договор дал возможность Евросоюзу выйти­ из конституционного кризиса, вызванного отрицательным итогом референдумов во Франции и Нидерландах. Он содержит ряд важных нововведений, но в целом дублирует уже существующие положения договоров. Он важен прежде всего потому, что упрощает и делает более стройной действующую­ в ЕС систему многоуровневого управления. Он также ясно признает целый ряд концепций, принципов, практик и процедур, сложившихся за 50-летнюю историю развития ЕЭС/ЕС.

2.Лиссабонский договор превращает институциональную структуру Союза в сбалансированную систему наднациональных и межправительственных элементов. Он фиксирует достигнутый уровень интеграции и одновременно минимизиру-

ет угрозу дальнейшего ограничения национального суверенитета государств-членов.

3. В числе стоящих перед Европейским Союзом задач одной из важнейших является повышение легитимности. Конституция ЕС была призвана продемонстрировать гражданам, что Европейский союз — это не только единый рынок, но и система политического управления, основанная на общих ценностях и принципах. Цель включения в Конституцию ЕС большого числа символических положений (флаг, гимн, девиз и т.п.) — воздействовать на самосознание жителей стран Европы, содействовать их превращению в граждан Европы и таким образом повысить легитимность Союза. Конституция ЕС была призвана разрешить кризис легитимности, но ее провал лишь сделал этот кризис более заметным. Лиссабонский договор не в состоянии изменить ситуацию. Не случайно его ратификация путем референдума была предусмотрена лишь в Ирландии, и лишь в ходе второго референдума народ поддержал Лиссабонский договор. Во всех остальных странах ЕС референдумы не проводились, чтобы не ставить под угрозу процесс ратификации.

В то время как политическая элита в целом выступает за дальнейшую интеграцию, население стран Европы весьма скептически относится к ЕС. К настоящему времени этот разрыв мнений достиг такого размера, при котором реализация новых крупных интеграционных проектов становится в ближайшие годы нереальной.

Контрольные вопросы

1.Чем обусловлена компромиссная природа Лиссабонского договора?

2.Какие два договора будут регулировать деятельность Европейского Союза после вступления в силу Лиссабонского договора?

3.Почему из Лиссабонского договора исчезли положения

осимволике ЕС?

4.В чем отличие Высокого представителя Союза по внешним делам и политике безопасности от ранее действовавшего Высокого представителя по ОВПБ?

5.Каковы правила голосования в Совете ЕС в соответствии с Лиссабонским договором?

Литература

О с н о в н а я

Кавешников Н.Ю. Конституция Европейского Союза: не­ опознанный политический объект приближается // Космопо-

лис. Зима 2004/2005. № 4 (10). С. 33–52.

Кавешников Н.Ю. Лиссабонский договор и его последствия для развития ЕС // Актуальные проблемы Европы.

2010. № 2. С. 54–76.

Энтин М. Евросоюз: Договор о реформе // Современная

Европа. 2007. № 4. С. 19–32.

Д о п о л н и т е л ь н а я

Crum B. Tailoring Representative Democracy to the European Union: Does the European Constitution Reduce the Democratic

Deficit? // European Law Journal. 2005. Vol. 11. No. 4. P. 452–

467.

Dougan M. Treaty of Lisbon 2007: Wining Minds, Not Hearts

//Common Market Law Review. 2008. Vol. 45. P. 617–703. Wessels W. Keynote Article: The Constitutional Treaty —

Three Readings from a Fusion Perspective // Journal of Common

Market Studies. 2005. Vol. 43. Annual Review. P. 11–36.

Г л а в а 1 1

ФИНАНСОВЫЕ РЕСУРСЫ

ИУЧРЕЖДЕНИЯ

Бюджет ЕС: происхождение и содержание  Годовые и многолетние финансовые планы  Проблемы бюджетной политики  Внебюджетные финансовые инструменты

Наличие у Европейского Союза собственного бюджета указывает на то, что он является не просто международным объединением, а имеет некоторые черты, присущие федеративному государству. Международные объединения (организации) существуют за счет членских взносов, из которых оплачивается содержание офисов и персонала. Любые другие расходы и проекты, например благотворительные или инвестиционные, финансиру.тся непосредственно странамичленами. В Европейском Союзе дело обстоит иначе: он обладает собственными ресурсами и постоянно финансирует крупные проекты.

Правда, масштабы финансовой деятельности ЕС минимальны по сравнению с бюджетными ассигнованиями государств. Бюджет ЕС составляет немногим более 1% совокупного валового национального дохода (ВНД) 27 государствчленов, тогда как в европейских странах через бюджет обычно

перераспределяется 25–40% ВНД. Среднегодовые отчисления

в бюджет ЕС в расчете на каждого жителя Евросоюза равны примерно 240 евро.

Функции национальных бюджетов и бюджета ЕС различны. Национальные власти собирают налоги и выполняют присущие государству задачи: выплачивают пенсии и социальные пособия, финансируют армию и государственный аппарат, поддерживают инфраструктуру, стимулируют экономическое развитие. Органы Евросоюза не устанавливают и не собирают налоги. Их финансовая деятельность направлена

на то, чтобы координировать политику стран-членов и осуществлять проекты в тех сферах, на которые распространяется компетенция Союза.

Помимо общего бюджета у ЕС имеются внебюджетные институты — Европейский инвестиционный банк (ЕИБ) и Европейский инвестиционный фонд (ЕИФ). В своих решениях они не зависят от органов ЕС, но их уставные цели совпадают с общими целями Евросоюза. ЕИБ и ЕИФ предоставляют займы и дают гарантии под проекты социальноэкономического развития государств — членов и стран — партнеров ЕС.

11.1. Бюджет ЕС: происхождение и содержание

Происхождение. Договор о ЕОУС 1951 г. давал Высшему руководящему органу право взимать прямые сборы с продукции угольной и сталелитейной промышленности. Однако договоры 1957 г. — о ЕЭС и о Евратоме — подобной возможности не предусматривали. По мере того как в ЕЭС создавались таможенный союз и общий рынок, у Сообщества росла и необходимость иметь собственные, отличные от национальных, финансовые ресурсы.

В1962 г. Сообщество ввело в действие общую сельскохозяйственную политику, требовавшую значительных расходов, которые первоначально покрывались из национальных бюджетов государств-членов. После того как в 1968 г. в ЕЭС были отменены внутренние пошлины и введен единый тариф на внешних границах, часть стран лишилась таможенных сборов. Так, если импортировавшиеся в Германию товары шли через голландский порт Роттердам, импортные сборы стали оседать в бюджете Нидерландов.

В1965 г. Комиссия предложила передать Сообществу средства от таможенных сборов для финансирования аграрной политики. Данный шаг касался не столько денег, сколько существа европейской интеграции. Он усиливал федеративный характер Сообщества, укреплял позиции Комиссии и Парламента, сокращая тем самым полномочия национальных правительств. Этому всеми силами противодействовал президент Франции генерал де Голль, считавший, что главную

роль в европейской интеграции должны играть национальные правительства, а не брюссельская бюрократия. В ЕЭС разразился институциональный кризис, который был урегулирован посредством Люксембургского компромисса (см. врезку в гл. 5).

В 1970 г. Сообщества, наконец, получили в свое распоряжение собственные средства, которые формировались из таможенных сборов и части собиравшегося в государствахчленах налога на добавленную стоимость (НДС). В 1988 г. был создан новый мощный источник доходов — отчисления от валового национального продукта (ВНП) каждой страны. Тогда же ЕС принял первую многолетнюю финансовую программу. В настоящее время в ЕС действует семилетняя фи-

нансовая программа на 2007–2013 гг.

Основные правила бюджетной политики ЕС сводятся к следующему. В бюджете ЕС отражаются все статьи доходов и расходов Союза. Расходы должны полностью покрываться доходами, т.е. бюджет ЕС не может быть дефицитным. На практике, если запланированные расходы оказываются больше доходов, все статьи расходов сокращаются в равной пропорции. В этом еще одно отличие бюджета ЕС от бюджета национального государства. У Евросоюза отсутствуют инструменты восполнения гипотетического дефицита: он не выпускает собственные долговые обязательства (казначейские облигации), как это делают национальные правительства. Обычно бюджет ЕС сводится с небольшим профицитом. За исполнение бюджета ЕС отвечает Еврокомиссия, которая ежегодно представляет отчеты Европарламенту и Совету. Согласно Договору Союз и его государства-члены пресекают финансовые махинации и иные противоправные действия, затрагивающие финансовые интересы Союза.

Доходы. Бюджет ЕС формируется за счет нескольких видов источников, а именно:

yy таможенных пошлин на импортируемую извне продукцию, установленных в рамках общего таможенного тарифа ЕС (в бюджет ЕС идет 75% от собранного на внешних границах; 25% остается в государствах для покрытия расходов на содержание таможен);

yy налогов на импорт сельскохозяйственной продукции из третьих стран;

yy отчислений государств-членов от собираемого налога на добавленную стоимость (с 2002 г. — в размере 0,75%, с 2004 г. — 0,5, а с 2007 г. — 0,3%);

yy отчислений государств-членов, устанавливаемых пропорционально размеру их ВНП и введенных с 1988 г.;

yy прочих поступлений, в том числе защитных и компенсационных пошлин, санкций, процентов, налогов с заработной платы чиновников институтов ЕС (например, Европейской комиссии).

В течение последних 15 лет значение отчислений от ВНП постоянно росло. Если в 1992 г. за их счет формировалось 14% доходной части бюджета ЕС, то в 2000 г. — уже 42%. В 2008 г. отчисления от ВНП формируют львиную долю доходов — 67%. Еще 15% дают таможенные сборы, в том числе от импорта сельскохозяйственных продуктов. Также 15% приходится на отчисления от НДС. Прочие доходы составляют 1%. Инными словами, в настоящее время бюджет ЕС в значительной мере формируется так же, как и до введения в

1970 г. собственных ресурсов — за счет взносов государствчленов.

Расходы. Почти половина бюджета (в 2008 г. — 43%) расходуется на проведение Общей сельскохозяйственной политики. 3/4 этих денег направляются на поддержание финансовой стабильности сельскохозяйственных рынков, а оставшаяся четверть — на содействие рыбному промыслу, развитие

сельской местности и защиту окружающей среды. В 1960–

1970-е годы значение расходной статьи, связанной с сельским хозяйством, было намного больше. Однако по мере того как росли расходы Сообщества на региональную и социальную политику, оно постепенно сокращалось.

Из средств общего бюджета финансируются и другие направления политики ЕС, но в меньших размерах. Так, на проведение научно-технической политики выделяется 6% расходной части. По столько же идет на финансирование внешней политики и на содержание институтов ЕС. На развитие транспортных и энергосетей ассигнуется не более 2% средств.

Расходная часть бюджета ЕС поделена между целевыми фондами и программами. Львиная доля этих средств распределяется через пять структурных фондов. Европейский сельскохозяйственный фонд гарантий и Европейский фонд развития села учреждены в 2005 г. взамен действовавшего с 1964 г. Европейского фонда ориентации и гарантий сельского хозяйства (ФЕОГА). Помощь отстающим регионам ЕС и нуждающимся социальным группам оказывается посредством Европейского фонда регионального развития (существует с 1975 г.) и Европейского социального фонда (основан в 1960 г.). С 1994 г. для повышения конкурентоспособности предприятий, связанных с рыболовным промыслом в прибрежных районах, ЕС действует Фонд содействия рыболовству.

В 1993 г. учрежден Фонд сплочения. Он финансирует проекты в области защиты окружающей среды и развития трансевропейских сетей в отстающих государствах-членах, чей уровень ВВП в расчете на душу населения не достигает 90% от среднего по ЕС. В настоящее время получателями Фонда являются Испания, Греция, Португалия и 12 стран, вступивших в ЕС в 2004 и 2007 гг.

Для оказания быстрой помощи районам, пострадавшим от природных и техногенных катастроф, с 2003 г. существует Фонд солидарности. С 2007 г. действует Европейский фонд выравнивания в условиях глобализации. Для него не предусмотрено специальной расходной статьи; финансовые ресурсы берутся из остатков. Эти деньги выделяются гражданам ЕС (на основании аргументированного представления государственных органов) в форме прибавки к зарплате или пособий на период переквалификации и поиска работы.

Целевые финансовые программы — важный инструмент деятельности ЕС. Бюджетная опора научно-технической политики ЕС состоит из Рамочной программы научно-технического развития, а также программы «Галилео», направленной на поддержку спутниковой системы навигации. Мероприятия в сфере охраны окружающей среды получают бюджетное финансирование через программу «Лайф». По программе «Ядерная безопасность» оказывается содействие скорейшему закрытию двух атомных электростанций: Игналинской АЭС (Литва) и АЭС Ясловске-Богунице (Словакия). Программа «Таможня