Буторина-евроинтеграция-учебник

Г л а в а 9

ОСНОВЫ ПРАВА ЕС

 Общая характеристика Принципы Источники

9.1.Общая характеристика

Винтеграционном процессе праву ЕС принадлежит исключительно важная роль. Оно регламентирует взаимоотношения между Союзом и государствами-членами, способствуя поддержанию баланса между коллективными интересами Евросоюза, и индивидуальными интересами отдельных стран, регионов, отраслей.

Европейский Союз не являлся юридическим лицом и не имел собственной компетенции. С юридической точки зрения существовали два самостоятельных сообщества: Европейское сообщество (далее — Сообщество) и Евратом. В связи с истечением в 2002 г. срока действия Договора о ЕОУС полномочия последнего взяло на себя Сообщество. Два вышеупомянутых сообщества имели общую систему институтов, и массив принимаемых этими институтами документов составлял единую систему права, которая называлась правом Сообщества.

Кроме того, институты Сообщества координировали дей­ ствия государств-членов в сферах общей внешней политики и политики безопасности (вторая «опора»), а также сотрудничества в области правосудия и внутренних дел (третья «опора»). Однако большинство документов, принимаемых институтами ЕС в этих сферах, не входили в систему права Сообщества и потому не подлежали контролю со стороны Суда ЕС.

1 декабря 2009 г. в связи с вступлением в силу Лиссабонского договора Сообщество прекратило свое существование, все его права и обязанности перешли к Союзу, который получил международную правосубъектность, а право Сообщества в полном объеме стало правом Союза (право ЕС). Однако некоторые документы, принимаемые Союзом в сфере

нем рынке, денежно-кредитная политика (только стран зоны евро), сохранение морских биоресурсов и общая торговая политика. К совместной компетенции относится большинство ныне существующих направлений деятельности ЕС: регулирование внутреннего рынка, сельскохозяйственная политика, транспортная политика и др. (всего 13 областей). Кроме того, ЕС координирует экономическую и социальную политику стран-членов.

9.2. Принципы

Среди принципов права ЕС центральное место занимают цели и задачи интеграции. В ходе эволюции Сообщества/ Союза перечень целей был существенно расширен. Ныне согласно ст. 3 ДЕС к ним, в частности, относятся:

yy содействие миру и благосостоянию своих народов;

yy конкурентоспособная, социальная, рыночная экономика, стремящаяся к полной занятости и социальному прогрессу;

yy высокий уровень занятости и социальной защиты; yy охрана окружающей среды;

yy социальная справедливость;

yy культурное и языковое разнообразие;

yy сохранение и развитие европейского культурного наследия. Одним из ключевых элементов права ЕС является принцип равенства. Изначально в Договоре о ЕЭС был упомянут лишь запрет дискриминации по признаку национальной принадлежности. В дальнейшем Суд ЕС в своих решениях постановил, что частью права ЕС является общий принцип равенства. Это не означает, что институты ЕС должны относиться ко всем одинаково, однако они не вправе устанавливать произвольные различия в правовом положении отдельных групп. Ныне этот принцип закре-

плен в ст. 9 ДЕС.

Принцип соблюдения основополагающих прав человека

стал играть существенную роль в праве ЕС лишь относительно недавно. Первоначально в Договоре о ЕЭС вообще не упоминалось о правах человека (исключение составлял запрет дискриминации по национальному признаку, который имел подчиненное значение и был призван содействовать созданию единого рынка). Суд ЕС разработал концепцию

достигнуты на уровне Союза». При этом именно Союз, а точнее — Комиссия должна доказать, что действия на уровне Союза будут более эффективными.

Принцип субсидиарности органично дополнен принципом пропорциональности (proportionality). Будучи впервые сформулирован Судом ЕС, он в настоящее время закреплен в § 4 ст. 5 ДЕС: «Содержание и форма действий Союза не должны идти далее того, что необходимо для достижения целей Договора». Согласно принципу пропорциональности ущерб от действия Союза, выражающийся во вторжении в национальные правовые системы, должен быть как можно меньше или как минимум пропорционален положительному эффекту, выражающемуся в решении общеевропейских проб­ лем. Следует подчеркнуть, что принципы субсидиарности и пропорциональности применяются лишь в областях совместной компетенции.

Взаимодействие права ЕС и национального права определяется принципами прямого применения, прямого действия и примата права ЕС. Принцип прямого применения (direct application) является одной из особенностей права ЕС, отличающей его от международного права. Он устанавливает, что для возникновения прав и обязанностей, предусмотренных нормативными актами ЕС, не требуется каких-либо действий государств-членов, в частности ратификации актов ЕС или принятия аналогичных по содержанию национальных законов. В учредительных договорах прямое применение права ЕС изначально не предусматривалось. Суд ЕС сформулировал этот принцип, а также определил круг нормативных актов Сообщества, имеющих прямое действие, а именно договоры, регламенты и решения.

С принципом прямого применения права ЕС тесно связан принцип его прямого действия (direct effect). Право ЕС преимущественно налагает обязанности и запреты на государства-члены и их органы. Но как известно, обязанностям одной стороны всегда соответствуют права другой стороны. Поэтому согласно принципу прямого действия соответствующие права даются неограниченному кругу физических и юридических лиц на территории Сообщества. Как

лу не требуется предварительной ратификации на национальном уровне;

yy решения регулируют права и обязанности не только государств, но также их граждан и юридических лицрезидентов;

yy существует эффективная система судебной защиты таких решений и система исполнительного производства.

Цитата

Право ЕС регулирует весь комплекс отношений между государствами-членами, институтами Сообщества (ныне — Союза) и индивидами в «наднациональной» манере… Наднациональность прекрасно отражает природу Европейского сообщества (ныне — Союза) как организации sui generis (особого рода, уникальная).

Cудья Суда ЕС, профессор К. Ленартс и секретарь Суда ЕС, профессор П. Ван Наффел

Влияние наднациональных элементов на деятельность Евросоюза зависит от сфер компетенции ЕС. В максимальной степени она проявляется в сферах исключительной компетенции ЕС (например, денежно-кредитная политика зоны евро). В сферах смешанной компетенции (например, транспортная политика) наднациональность проявляется в меньшей степени. Элементы наднациональности практически отсутствуют в сфере внешней политики.

9.3. Источники

Право ЕС состоит из большого массива документов, различающихся по своей правовой природе. Главенствующая роль принадлежит первичному праву — межгосударственным

договорам об учреждении и функционировании Сообщества/ Союза (Парижский (1951), Римские (1957), Единый европейский акт (1986), Маастрихтский (1992), Амстердамский (1997) и Ниццкий (2000) договоры и некоторые другие акты). В них провозглашаются основные цели Сообщества/Союза, порядок формирования и деятельности институтов ЕС, компе­

тенция ЕС. К этой категории относится и Лиссабонский договор, который вступил в силу 1 декабря 2009 г.

Учредительные (основные) договоры имеют двойственную природу. С одной стороны, они являются классическими международными договорами, заключенными на основе единогласия подписавших их государств. Они вступают в силу после их одобрения на национальном уровне в соответствии

склассическими процедурами: ратификация в парламенте или на референдуме.

Сдругой стороны, положение учредительных договоров в системе права ЕС аналогично положению конституции в системе национального права. Они составляют основу правового порядка ЕС и представляют собой первичное законодательство. В начале 1990-х годов Суд ЕС напрямую квалифицировал Договор о Сообществе как «базовую конституционную хартию». Вторичное законодательство и международные соглашения, заключаемые ЕС и (или) государствами-членами

стретьими странами, не должны противоречить букве и духу учредительных договоров.

Чрезвычайно важное место в системе права ЕС занимают общие принципы права, отражающие первичную концепцию законности и справедливости. Выше уже были рассмотрены такие принципы, как цели интеграции, основополагающие права человека, прямое применение, прямое действие и приоритет права ЕС, субсидиарность и пропорциональность. Сформулированные Судом ЕС принципы права (прежде всего наиболее удачные и приемлемые для государств-членов) рано или поздно закрепляются в виде поправок к учредительным договорам.

Международные соглашения ЕС с третьим странами и международными организациями являются составной частью права ЕС. Они обязательны как для институтов ЕС, так и для государств-членов. Международные соглашения (как и учредительные договоры) имеют приоритет над национальными законами и обычно являются актами прямого применения и прямого действия. Для российских компаний это означает, что при рассмотрении исков в национальных судах государств-членов они вправе ссылаться на положения договоров между Россией и ЕС, например на Соглашение о

партнерстве и сотрудничестве (СПС) 1994 г., что было подтверждено в 2005 г. решением Суда ЕС по делу Simutenkov (С-256/03).

События и факты. Дело Simutenkov

Российский футболист Игорь Симутенков выступал за испанский клуб «Депортиво». По правилам футбольной ассоциации Испании (КФФИ) клуб не мог заявлять на матч одновременно всех иностранных (не являющихся гражданами стран ЕС) игроков, что ограничивало возможность И. Симутенкова участвовать в турнирах. И. Симутенков потребовал от КФФИ заменить его футбольную лицензию иностранца на лицензию футболиста ЕС. При этом он ссылался на ст. 23(1) СПС, которая гласит: «Сообщество и его государства-члены обеспечивают, чтобы режим, предоставляемый российским гражданам, принятым на работу на законных основаниях... не содержал никакой дискриминации по признаку гражданства в том, что касается условий труда, вознаграждения или увольнения, по сравнению с его собственными гражданами». Получив отказ, И. Симутенков обратился в испанский суд. После нескольких решений и апелляций Верховный суд Испании обратился в Суд ЕС за разъяснением.

Заключение Суда ЕС от 12 апреля 2005 г. гласит, что ст. 23(1) СПС имеет прямое действие и приоритет над национальным законодательством Испании, поскольку изложена «в ясной, точной и ничем не обусловленной форме». Согласно этому решению любой легально работающий на территории ЕС гражданин РФ имеет право на условия труда и вознаграждение, аналогичные тем, которые предоставляются гражданам ЕС.

Вторичное законодательство Сообщества составляют нормативные акты, принятые институтами ЕС в пределах их компетенции. Именно на эти документы приходится основной массив acquis communautaire. В ст. 288 ДФЕС перечислены пять типов актов, которые могут быть приняты институтами ЕС. Это регламенты, директивы, решения, рекомендации и заключения.

Полезно запомнить. Вторичное законодательство ЕС

yy Регламент предназначен для общего применения. Он является обязательным во всех своих частях и подлежит прямому применению во всех государствах-членах.

yy Директива обязательна… в отношении ожидаемого результата, но сохраняет за национальными властями свободу выбора форм и методов действий.

yy Решение является обязательным в полном объеме. Когда решение указывает адресатов, оно обязательно только для них.

yy Рекомендации и заключения не являются обязательными.

Статья 288 Договора о функционировании Европейского Союза

Регламент (regulation) является актом общего характера, обладает универсальным действием и подлежит прямому применению в полном объеме. Иначе говоря, регламент вступает в силу с момента, указанного в тексте, на всей территории ЕС и обязателен во всех своих элементах для всех субъектов права. По сути, регламент на общеевропейском уровне является полным аналогом национального закона. Будучи принят институтами ЕС, регламент вводится в действие без участия или согласия национальных органов власти. Регламенты регулируют общие вопросы, имеющие значение для всех государств-членов (например, регламент 98/974 от 3 мая 1998 г. о введении евро). Так как после принятия регламента государства-члены полностью лишаются полномочий в указанной сфере, регламенты принимаются довольно редко. Наибольшее распространение они получили в сфере исключительной компетенции ЕС (денежно-кредитная и таможенная политика), а также в области сельскохозяйственной политики.

Более мягким средством проведения общей политики является директива (directive). В отличие от регламента, директива не обладает универсальным действием, поскольку имеет конкретных адресатов — одно или несколько государств-членов (но часто она адресована и всем государствам — членам ЕС). По своему содержанию директи-