Буторина-евроинтеграция-учебник

В2004 г. страны ЕС обязались выделить для гражданских миссий около 12 тыс. человек. В 2005 г. был создан объединенный жандармский контингент ЕС, представляющий собой военизированную полицию для чрезвычайных акций, в том числе для борьбы с терроризмом. Контингент базируется в североитальянском городе Виченце — поближе к Балканам.

Отношения с НАТО. Развитие ОВПБ и формирование ЕПБО вызвали беспокойство в США. Вашингтон, как в свое время с ЗЕС, попытался подчинить новые европейские структуры НАТО. Для этого еще в середине 1990-х годов в недрах НАТО была подготовлена концепция Европейской идентичности безопасности и обороны, которая ограничивала оборонные действия ЕС исключительно рамками НАТО.

Вновой стратегической концепции НАТО 1999 г. жестко подчеркивалось: «Европейская идентичность безопасности и обороны будет развиваться внутри НАТО».

Но на сей раз Вашингтон получил отпор. На сессии Европейского совета в португальском городке Санта Мария де

Фейра 19–20 июля 2000 г. было принято решение, что «раз- витие консультаций и сотрудничества между ЕС и НАТО должны проходить при полном уважении к автономности принятия решений в ЕС». Подчеркивалось, что «ЕС и НАТО — это организации разной природы… Каждая организация будет иметь дело с другой на равноправной основе».

Вконце концов, Соединенные Штаты признали право ЕС на собственный курс. Но и Евросоюз сделал уступки НАТО.

В2000–2001 гг. состоялись первые в истории совместные засе- дания министров иностранных дел и министров обороны ЕС и НАТО. С этого времени резко расширилась практика взаимных консультаций и обмена информацией на самых разных уровнях. Проблемы безопасности и обороны стали систематически обсуждаться на ежегодно проходящих саммитах ЕС — США.

Другим примером приспособления ЕС и НАТО друг к другу послужила история концепции «Берлин-плюс» (Berlinplus). В рамках ЕПБО для проведения операций сил быстрого реагирования Евросоюз был заинтересован использовать мощную натовскую инфраструктуру — системы связи, разведки, транспорта и т.д. Логически рассуждая, ЕС имел на это полное право, ведь большинство членов ЕС являются од-

новременно и членами НАТО, в развитие которой они десятилетиями делали финансовый и иной вклад. Кроме того, существовал важный прецедент. В 1996 г. на сессии Североатлантического совета в Берлине руководство НАТО разрешило европейским членам ЗЕС использовать свои структуры при проведении потенциальных операций этого союза. Но теперь речь шла не о ЗЕС, в котором верховодили НАТО и США, а о силах ЕПБО — потенциальном сопернике НАТО. Поэтому сначала допуск ЕС к натовскому потенциалу был разрешен лишь от случая к случаю по специальному решению.

Однако ЕС добивался такого расширения берлинской формулы 1996 г., которое бы гарантировало свободный допуск сил ЕПБО к структурам НАТО. Эта формула и получила название «Берлин-плюс». Политическая баталия вокруг нее длилась несколько лет. И только 17 марта 2003 г. было окончательно оформлено рамочное соглашение между ЕС и НАТО, предоставившее Евросоюзу гарантированный доступ к средствам НАТО. Одной из причин отступления НАТО было то, что США и их союзники активно готовились в это время к интервенции в Ираке и рассчитывали вовлечь в нее максимум европейцев.

Операции и миссии. Инициаторы ЕПБО, отрегулировав проблемы отношений с НАТО, приступили к новому этапу — военным операциям и гражданским миссиям. В ЕС на первых порах военные акции именовались обычно операциями, а гражданские или полицейские акции — миссиями. Со временем это различие, правда, стало постепенно нивелироваться.

1 января 2003 г. была начата первая в истории ЕС миротворческая миссия, проводившаяся в рамках ЕПБО. Его полицейский контингент вступил на территорию соседней страны — Боснии и Герцеговины. Довольно скромный по размерам контингент из 500 человек сформировали все 15 членов ЕС и 18 других государств, включая Россию. Первый контингент ЕПБО сменил (на основании решения Совета Безопасности ООН № 1396 от 5 марта 2002 г.) находившуюся

вБоснии и Герцеговине с 1995 г. международную полицейскую оперативную группу ООН. Контингент ЕС разместился в 24 пунктах Боснии и Герцеговины со штаб-квартирой

вСараево. Перед ним ставились две задачи: осуществление

обычных полицейских функций и, главное, содействие становлению местных полицейских и пограничных сил. Обе они были успешно выполнены.

Вдохновленный первым успехом, ЕС начал 18 марта 2003 г. свою также первую военную операцию «Конкордия» (Concordia) согласно резолюции Совета Безопасности ООН № 1317. Она стала первой и еще в одном смысле — ее проводили по формуле «Берлин-плюс» с использованием средств обеспечения, предоставленных НАТО.

«Конкордия» была развернута в Македонии по приглашению правительства этой страны. Ему предшествовал острый вооруженный конфликт весной-летом 2001 г., спровоцированный и начатый албанскими националистами. Компромиссное Охридское соглашение 2001 г. завершило острую фазу конфликта, но ситуация оставалась неустойчивой, хотя в Македонию был введен контингент НАТО. Именно его и сменили силы ЕПБО. Подобно первой гражданской миссии операция «Конкордия» была небольшой по численности — чуть больше 350 человек. Наибольший вклад сделали Франция, Италия, Германия и Бельгия.

Основная цель «Конкордии» состояла в патрулировании населенных албанским меньшинством районов Македонии, граничащих с Албанией и Сербией (в основном с Косово). Патрулирование осуществляли 13 групп миротворцев, оснащенных бронетехникой и вертолетами. Они добились определенной, но не полной стабилизации. Поэтому в декабре 2003 г., когда истек срок мандата «Конкордии», она была заменена полицейской миссией ЕС «Проксима» (Proxima).

В декабре 2004 г. Евросоюз начал крупнейшую в истории ЕПБО операцию — «Алтея» (Althea) в Боснии и Герцеговине, в которой участвовало более 7 тыс. солдат и офицеров. Она также проводилась по решению Совета Безопасности ООН и по формуле «Берлин-плюс» с использованием ресурсов НАТО. Цели операции — обеспечение безопасности в стране совместно с властями Боснии и Герцеговины, а также укреп­ление стабильности нового полиэтнического государства. В «Алтею» включились 33 страны: почти все члены ЕС и 11 других государств. Операция продолжалась и в дальнейшем, хотя численно уменьшилась до 2 тыс. человек.

Всего за семь первых лет осуществления ЕПБО было проведено более 20 операций и миссий. Начав с Балкан, ЕС двинулся в другие регионы планеты.

12 июня 2003 г. стартовала первая военная операция в Африке «Артемида» (Artemis). Она проводилась по просьбе ООН на северо-востоке Демократической республики Конго (ДРК). Там, в районе Великих африканских озер крупные межплеменные столкновения привели ко многим тысячам жертв и сотням тысяч беженцев. Контингент ЕПБО численностью около 2 тыс. человек (85% — французы, в основном десантники) был быстро переброшен в район г. Буниа — центра конфликта. Из ЕС направили своих военных также Бельгия, Великобритания, Германия, Греция и Швеция, из числа нечленов ЕС — Бразилия, Канада и ЮАР. Операция прошла более чем успешно.

Вдальнейшем в Африке было проведено еще несколько военных операций — три из них в той же ДРК, а другие — в суданской провинции Дарфур, переживающей гуманитарную катастрофу в результате репрессий властей против местного населения, и в прилегающих к ней странах — Чаде и Цент­ раль­но-африканской республике. Следует подчеркнуть, что действия европейцев в Африке нацелены на долгосрочную перспективу. В декабре 2006 г. ЕС принял Стратегию для Африки на период до 2015 г., в которую активно вовлечены ОВПБ и ЕПБО/ОПБО.

Вдругих регионах ЕПБО проявила себя значительно скромнее. Ее продвижение на Ближний и Средний Восток началось в 2005 г. с обучения в странах ЕС 770 чиновников полицейской и правовой системы Ирака. Эта гражданская миссия, проводившаяся в рамках ЕПБО, явилась частью компромисса противников и инициаторов интервенции в Ираке.

Втом же 2005 г. было направлено еще две миссии: в Палестинскую национальную автономию для обучения полицейских и на границу Египта и сектора Газа, чтобы содействовать палестинским властям в контроле над переходом Рафах в составе полицейских и таможенных специалистов. В 2007 г. была также направлена полицейская миссия в Афганистан в составе 160 человек.

Осенью 2005 г. ЕПБО впервые продвинулась в ЮгоВосточную Азию: 15 сентября группа из 200 с лишним специалистов прибыла в район Ачех на севере индонезийского острова Суматры. Она должна была следить за исполнением мирного соглашения между правительством Индонезии

иместными повстанцами — сепаратистами. Миссия в Ачехе была успешно завершена 15 декабря 2006 г. и считается в ЕС образцовой.

Начиная с 2004 г. ЕПБО двинулось в зону СНГ. Первый шаг был сделан в Грузии. 28 июня 2004 г. Совет ЕС по просьбе грузинского правительства принял решение направить в Тбилиси сроком на один год гражданскую миссию экспертов для содействия в перестройке правоохранительной системы Грузии. За первым шагом последовали другие. 30 ноября 2005 г. была начата миссия группы полицейских и таможенных экспертов по оказанию пограничной помощи Молдове

иУкраине. Еще одна группа помогала Грузии в реформировании пограничных сил и оценке ситуации на грузинской границе.

УРоссии складывалось разное отношение к таким миссиям: настороженное, если они задевали российские интересы,

ипозитивное, если они вели к оздоровлению тех или иных ситуаций.

После пятидневной российско-грузинской войны в августе 2008 г. в соответствии с планом мирного урегулирования Президентов России и Франции Д.А. Медведева и Н. Саркози Совет ЕС принял 15 сентября 2008 г. решение направить в Грузию мониторинговую миссию ЕПБО численностью около 200 наблюдателей. Россия оказала миссии необходимую конструктивную поддержку.

10 ноября 2008 г. ЕС принял решение открыть еще одно направление ЕПБО/ОПБО — военно-морское. Операция

«Аталанта» против сомалийских пиратов была развернута в Аденском заливе и прилегающих водах в декабре 2008 г. В ней приняли участие боевые корабли Франции, Великобритании, Германии, Италии. Испании, Греции и других стран. Операция, по оценке ЕС, проходит очень успешно.

Развитие военного потенциала. Реализация «Головной цели», осуществление военных операций и гражданских мис-

сий требовали адекватного обеспечения. Поэтому сразу после принятия ЕПБО Евросоюз занялся укреплением своего военного потенциала. В первую очередь была поставлена задача сократить отставание от США в области высоких военных технологий. Неотложного внимания требовали авиационные и морские средства стратегической мобильности, а также системы командования, управления, связи и разведки.

Первый крупный шаг в рамках ОВПБ и ЕПБО был сделан на сессии Европейского совета в бельгийском Лакене

(14–15 декабря 2001 г.), принявшей План развития европей- ского потенциала. Было создано 19 коллективных групп, которые исследовали более 30 «узких мест» в сфере высоких военных технологий. По результатам их работы в мае 2003 г. учредили 15 «проектных групп» для выработки практических мер по развитию военного потенциала. Каждую возглавляла одна страна. Так, на Францию было возложено руководство группами по космосу и беспилотным летательным аппаратам, на Великобританию — по системам командования и разведки, на Германию — по стратегическим воздушным перевозкам. В 2004 г. было создано Европейское оборонное агентство — ЕОА, координирующее усилия стран ЕС в военнопромышленной сфере.

В ЕС понимают, что прорыв в сферах высоких технологий — задача долгосрочная. Проведенный в 2006 г. анализ показал, что из 55 первоочередных задач в области развития военного производства и технологий для ЕПБО за прошедшие пять лет были решены только семь. В решении еще пяти отмечался прогресс, а положение в оставшихся 43 практически не изменилось.

13.4.Новая стратегия безопасности ЕС

Кконцу первого десятилетия ХХI в. в ЕС начали подводить итоги развития потенциала ЕПБО. В реализации «Головной цели» выявились не только успехи, но и крупные неудачи. Обнаружилось странное несоответствие между огромной численностью официально действующих сил и небольшим количеством сил, реально участвующих в операциях. В числе причин назывались нестыковка сил и средств,

выделяемых разными членами ЕС, недостатки координации, неповоротливость руководящих органов ЕС, ОВПБ и ЕПБО, финансовые проблемы.

Перед ЕС встала задача устранить вскрытые недостатки и подготовить новый этап развития ЕПБО и ОВПБ.

Европейская стратегия безопасности. В декабре 2003 г., т.е. через пять лет после саммита в Сен-Мало, была принята Европейская стратегия безопасности (ЕСБ). Она стала главной концептуальной основой ЕПБО.

Теоретическая основа ЕСБ — идея многополярности современного мира (в Стратегии употребляется термин «многосторонность»). Подчеркивалось, что ЕС — один из этих полюсов: «Окончание холодной войны оставило Соединенные Штаты в доминирующей позиции военного актора. Однако ни одна страна не в состоянии решать современные сложные проблемы в одиночку… Европейский Союз неизбежно является глобальным игроком».

В ЕСБ указаны пять «ключевых угроз» безопасности ЕС: терроризм, распространение оружия массового уничтожения, региональные конфликты, развал государств (наиболее известными примерами названы Сомали, Либерия и Афганистан под властью талибов), организованная преступность. Именно против них нацелены ЕПБО и ОВПБ.

Особое внимание в ЕСБ уделено трем группам «стратегических целей» ЕС. Первая — противодействие угрозам и их нейтрализация. Вторая — создание вокруг ЕС пояса из дружественных соседей, а также сотрудничество с международными организациями и со странами-партнерами, в том числе с Россией. Третья — взаимодействие с ООН и ее Советом Безопасности, который «несет первостепенную ответственность за поддержание международного мира и безопасности». В ЕСБ к кругу «петерсбергских задач» добавились ряд новых. Их список был еще больше расширен в Лиссабонском договоре.

Полезно запомнить. Задачи ЕПБО (ОПБО)

С самого начала ими стали «петерсбергские задачи» (1999), перешедшие в наследство к ЕПБО от ЗЕС. В принятой в 2003 г. Европейской стратегии безопасности к ним

был добавлен ряд новых. Лиссабонский договор расширил этот список задач дальше. В результате с 1 декабря 2009 г. он выглядит следующим образом.

1.Совместные операции по разоружению.

2.Гуманитарные и спасательные задачи.

3.Предоставление военных советов и помощи.

4.Предотвращение конфликтов и поддержание мира.

5.Задачи боевых сил в управлении кризисами, включая миротворчество и постконфликтную стабилизацию.

В Лиссабонском договоре указано, что все эти задачи связаны и с борьбой против терроризма.

Новые головные цели. Решение общих концептуальных вопросов шло в Евросоюзе параллельно с совершенствованием двух практических частей ОПБО и ОВПБ: военнополитической и миротворческой. По каждой из них в 2004 г. были приняты среднесрочные планы действий — «головные цели».

С новыми военными инициативами по традиции выступили Франция и Британия. К ним вскоре присоединилась Германия и другие члены ЕС. Эти инициативы, получившие название «Головная цель — 2010», открыли второй этап развития ЕПБО/ОПБО. Его сердцевиной стало создание новой структуры для проведения операций — боевых групп. Речь шла о том, чтобы в дополнение к громоздкой махине, предусмотренной «Головной целью» и порой не существующей

вреальности, создать комплекс эффективных и мобильных контингентов, готовых к переброске в любую точку мира. Предполагалось, что комплекс будет состоять из полутора десятков современных высокомеханизированных боевых групп (усиленных батальонов) численностью примерно 1,5 тыс. каждая, обеспеченных необходимой поддержкой ВВС и ВМФ. Идея получила активную поддержку в ЕС. «Головная цель — 2010» была принята Европейским советом на сессии

вБрюсселе 17–18 июня 2004 г.

Первые две боевые группы обрели полную оперативную готовность с 1 января 2007 г. Одну боевую группу сформировали Германия, Нидерланды и Финляндия, другую — Франция и Бельгия. С 1 июля 2007 г. на оперативное дежурство

заступили две другие боевые группы, сформированные: одна — Италией, Венгрией и Словенией, другая — Грецией, Румынией, Болгарией и Кипром. Такой же график (две группы каждые полгода) намечено соблюдать и в последующие годы. Как правило, это будут многонациональные группы, но изредка они могут быть сформированы одной страной.

Вслед за военными инициативами оживилось и гражданское миротворчество, тем более что оно составляет основную часть зарубежных акций ЕС. Европейский совет на сво-

ей сессии в Брюсселе 16–17 декабря 2004 г. провозгласил

«Гражданскую головную цель — 2008» (Civil Headline Goal — 2008). Для ее реализации начали создавать гражданские команды быстрого реагирования. Они представляют собой небольшие (численностью около 100 человек) отряды, способные быстро выдвинуться куда необходимо и обеспечить условия для развертывания крупных гражданских или полицейских миссий.

ОВПБ-ЕПБО и Россия. Отношения ЕС в сфере ОВПБ и особенно ЕПБО с Россией складывались медленно. ЕС, занятому формированием военной системы, на первых порах было не до России. Россия же, вполне естественно, восприняла появление новых военных структур в Европе с настороженностью. В итоге решающим фактором для обеих сторон стала близость или идентичность подходов РФ и ЕС к важнейшим международным проблемам.

Официальное начало взаимодействию положила Совместная декларация об укреплении диалога и сотрудничества по политическим вопросам и вопросам безопасности в Европе, подписанная в Париже 30 октября 2000 г. Президентом РФ Владимиром Путиным и Президентом Франции Жаком Шираком при участии Высокого представителя/Генерального секретаря Хавьера Соланы и Председателя Европейской ко-

миссии Романо Проди. В 2001–2003 гг. Россия и Евросоюз

приняли еще пять совместных документов, специально посвященных сотрудничеству в областях внешней политики, безопасности и обороны. Они касались таких вопросов, как нераспространение оружия массового уничтожения и раз­ оружение, регулирование кризисов, борьба с международным терроризмом и др.

«Дорожная карта» общего пространства внешней безопасности, принятая 10 мая 2005 г. на саммите Россия — ЕС в Москве, завершила формирование нормативной базы сотрудничества. В ней впервые детально сформулирован комплекс направлений, по которым будут развиваться отношения нашей страны и ЕС на долгосрочную перспективу в целях укрепления безопасности в Европе и во всем мире.

Диалог России и Евросоюза проходит на разных уровнях: от высшего — саммитов лидеров РФ и ЕС, а также встреч министров иностранных дел, до рабочего — совместных заседаний экспертных групп. Неизменными темами диалога являются как важнейшие международные проблемы (борьба с терроризмом, нераспространение оружия массового унич­ тожения, другие вопросы разоружения), так и острые региональные проблемы (Ближний Восток, Балканы, Афганистан, корейское и иранское ядерные досье, кипрское урегулирование и др.). По большинству из них констатируется идентичность или близость позиций. Это, впрочем, не исключает разногласий, порой серьезных, например, по проблеме Косово или отдельных ситуаций на постсоветском пространстве. В целом доминирует стремление к поиску взаимоприемлемых решений, которые должны вести к строительству Большой Европы без разделительных линий.

Россия со своей стороны стремится к тому, чтобы повысить результативность сотрудничества с ЕС в сфере внешней безопасности. Она неоднократно предлагала перейти от диалога к выработке и реализации практических мер. В отдельных сферах это уже происходит. Так, проводятся регулярные встречи между представительством РФ при ЕС и руководством Комитета по политике и безопасности. Есть контакты между Министерством обороны РФ и военными структурами ЕС, взаимодействуют МЧС России и соответствующие органы ЕС.

В конце первого десятилетия нового века постепенно развертывается непосредственное военное сотрудничество. 5 ноября 2008 г. РФ и ЕС подписали соглашение об участии России в военной операции Евросоюза в Чаде и Центрально-Африканской Республике. Россия направила туда воинский контингент — авиационную группу в соста-