Буторина-евроинтеграция-учебник

ве примерно 200 военнослужащих и четырех многоцелевых транспортных вертолетов Ми-8. РАГ находится в Африке со штатным вооружением, боеприпасами, военной техникой. Ее задача — транспортировка грузов и персонала, проведение эвакуаций, поисково-спасательных и наблюдательных полетов. Периодически проводится плановая ротация РАГ. Перевозку ее личного состава и техники в Чад осуществляет военно-транспортная авиация РФ. У берегов Африки сложилась и вторая зона совместных военных усилий России и ЕС. Российские боевые корабли, проводящие антипиратские акции в Аденском заливе, эффективно сотрудничают с военноморской группировкой ЕС «Аталанта».

В целом взаимодействие России и Евросоюза в сфере ОВПБ и ОПБО существует и дает свои плоды. Совместные решения и акции, пусть пока немногочисленные, вошли в практику отношений. Обе стороны неизменно выражают готовность к более продвинутому сотрудничеству в сфере международной безопасности.

Выводы, проблемы, тенденции

1.ОВПБ и ЕПБО/ОПБО — запоздалые направления процесса европейской интеграции, всерьез развернутые только

вконце ХХ — начале ХХI в. Несмотря на многочисленные проблемы и трудности, ОВПБ и ЕПБО в основном состоялись. Вместе с тем процесс их развития активно продолжается.

2.ОВПБ и ОПБО имеют межправительственный характер (это вновь подтвердил и Лиссабонский договор). Роль Комиссии и Европарламента в них довольно ограничена. Попытки усилить ее встречают сопротивление многих членов ЕС, которые и дальше намерены держать ОВПБ и ОПБО под своим непосредственным контролем.

3.Реализация ОВПБ существенно изменила облик Европейского Союза. Впервые за свою долгую историю он обрел новые важные качества и новый динамизм на международной арене. Благодаря им ЕС превратился в один из главных цент­ ров силы современного мира. В рамках ЕПБО/ОПБО создана сложная система структур, обеспечивших способность ЕС проводить военные операции и гражданские (полицейские

ииные) миссии в Европе, Африке, Азии. Создан серьезный потенциал для расширения этой возможности.

4.Неоднозначно развиваются отношения ЕС с НАТО (прежде всего с США) в военно-политической области, хотя большинство членов ЕС являются членами НАТО. Противоречия перемежаются с активными взаимными усилиями — особенно в последние годы — укрепить сотрудничество. Эта неоднозначность, вероятнее всего, сохранится и в будущем.

5.В рамках ОВПБ расширяются отношения Евросоюза с основными международными организациями (прежде всего с ООН), а также его участие в коллективных международных акциях практически во всех регионах мира. В рамках ОПБО расширяются масштабы и эффективность военных операций

игражданских миссий в различных регионах мира.

6.ЕС и Россия заложили нормативную и институциональную базу сотрудничества в сфере внешней безопасности. Стороны ведут постоянный диалог по наиболее актуальным международным проблемам, хотя их позиции не всегда сов­ падают. Переход к совместным практическим действиям начат, но идет медленно.

Контрольные вопросы

1.Какие факторы обусловили принятие ОВПБ и ЕПБО/ ОПБО?

2.Чем отличается ОВПБ от Европейского политического сотрудничества (ЕПС)?

3.Каким образом проявляется межправительственный характер ОВПБ и ОПБО?

4.Каковы главные цели ОВПБ и задачи ОПБО?

5.Что означает формула «Берлин-плюс»?

6.Каковы основные достижения, проблемы и сложности во взаимодействии ЕС и России в сфере внешней безопасности?

Литература

О с н о в н а я

Арбатов А. Уравнение безопасности. М.: РОДП «Яблоко», 2010. Гл. 7.

Архитектура евроатлантической безопасности / под ред. И.Ю. Юргенса, А.А. Дынкина, В.Г. Барановского. М.: ЭконИнформ, 2009.

Борко Ю.А. От европейской идеи — к единой Европе. М.:

Деловая литература, 2003. С. 7–40, 186–206, 376–397, 423–461.

Быков О.Н. Международная безопасность: прошлое, настоящее, будущее. М.: ИМЭМО РАН, 2006. Гл. 7.

Примаков Е. Мир без России? К чему ведет политическая близорукость. М.: Российская газета, 2009. Гл. VIII.

EU Security and Defence Policy. The first ten years (1999– 2009). Paris: EU Institute for Security Studies, 2009. Parts I–II.

Д о п о л н и т е л ь н а я

Андреани Ж., Бертрам К., Грант Ч. Революция в военном устройстве Европы. М.: Московская школа политических исследований, 2001.

Евробезопасность: Есть ли в ней место для России. М.: Комитет «Россия в объединенной Европе», 2002.

Киссинджер Г. Нужна ли Америке внешняя политика? К дипломатии для ХХI века. М.: Ладомир, 2002. Гл. 2.

Проблемы трансатлантических отношений в начале ХХI века. М.: Институт США и Канады РАН, 2007. Гл. 1, 2, 4, 6.

What ambitions for European defence in 2020? / ed. by A. de Vas­ concelos. Paris: EUISS, 2009. Parts I–III.

Г л а в а 1 4

СОТРУДНИЧЕСТВО В СФЕРЕ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ И ПРАВОСУДИЯ

 Пространство свободы, безопасности и правосудия  Иммиграционная политика и политика убежища  Регулирование пересечения границ  Правоохранительные ведомства ЕС  Борьба с организованной преступностью

К 1993 г. в ЕС был создан единый внутренний рынок, предусматривающий, как отмечалось, четыре «свободы»: движения товаров, капиталов, услуг и лиц. Однако отменой пограничного контроля стали также пользоваться преступные элементы. Нелегальная иммиграция, наркотрафик, финансовые махинации и терроризм превратились в угрозу внутренней безопасности Евросоюза. Противодействовать ей государства-члены могли, лишь изменив подход к сотрудничеству в сфере внутренних дел и правосудия (Justice and Home Affairs — JHA).

14.1. Пространство свободы, безопасности и правосудия

Правовая основа для развития данного сотрудничества существовала давно. В Договоре о ЕС 1957 г. имелся раздел «Визы, предоставление убежища, иммиграция и другие направления политики, связанные со свободным передвижением людей». В дальнейшем, по мере развития ЕС, возникла необходимость перейти от сотрудничества на основе двусторонних межправительственных соглашений к совместной политике всех государств ЕС.

Начало сотрудничеству в области внутренних дел и правосудия было положено в середине 1970-х годов. В 1975 г. в ответ на серию террористических актов государства — члены

ЕС решили создать межправительственную группу ТРЕВИ (TREVI group — Теrrorisme, Radicalisme, Extremisme, Violence Internationale) в составе старших должностных лиц национальных министерств внутренних дел. Первоначально она координировала обмен информацией о террористических организациях. Позже группа занялась вопросами пограничного контроля, миграционных потоков и нелегальной транспортировкой наркотиков.

С середины 1980-х годов в связи с построением ЕВР государства-члены усилили координацию политики в области внутренних дел. Чтобы обеспечить свободу передвижения граждан ЕС, требовалось ввести дополнительные меры безопасности, а также согласовать правила приема граждан третьих стран, иммигрантов и претендентов на получение политического убежища.

Важным достижением на начальном этапе сотрудничества

всфере внутренних дел стала Дублинская конвенция 1990 г., вступившая в силу в 1997 г. Ее целью было исключить ситуации, когда иммигранты подавали заявления о предоставлении политического убежища сразу в нескольких странах ЕС и одна из стран предоставляла убежище, а другие — отказывали. Конвенция действовала до 2003 г., а затем была заменена новым регламентом ЕС.

Отсутствие четкого распределения компетенции между институтами ЕС и национальными государствами сильно осложняло сотрудничество в данной сфере. На саммите в Люксембурге в июне 1991 г. канцлер Германии Гельмут Коль предложил разработать программу сотрудничества в области внутренних дел и правосудия, а также провести «коммунитаризацию» политики иммиграции и предоставления политического убежища, т.е. передать ее из компетенции национальных государств в компетенцию сообществ.

Маастрихтский договор. Впервые положения о сотрудничестве

вобласти внутренних дел и правосудия были введены Договором о Европейском Союзе (разд. VI «Сотрудничество полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере»). Они были отнесены к так называемой третьей «опоре» ЕС, где решения принимаются на основе межправительственного сотрудничества государств-членов при минимальном вмешательстве органов ЕС.

В разд. VI Договора о Европейском Союзе были определены девять сфер политики внутренних дел и правосудия, представляющих общий интерес для государств-членов, а именно:

yy политика предоставления политического убежища; yy контроль над внешними границами Союза;

yy иммиграционная политика;

yy противодействие наркотической зависимости;

yy противодействие мошенничеству, в том числе с платежными документами;

yy сотрудничество в области гражданских дел; yy сотрудничество в области уголовного права; yy таможенное сотрудничество;

yy сотрудничество национальных полицейских служб, создание Европейского полицейского ведомства (Европол). Для осуществления сотрудничества был создан Совет ми-

нистров внутренних дел и правосудия. Под его эгидой были начаты совместные полицейские акции, в том числе направленные на борьбу с распространением наркотиков.

После вступления в силу Маастрихтского договора институты ЕС в течение нескольких лет требовали более полной «коммунитаризации» третьей «опоры», однако не все страны ЕС соглашались с этим. После горячих дебатов на Межпра-

вительственной конференции 1996–1997 гг. было предложено

создать «европейское пространство свободы, безопасности и правосудия», обеспечить свободу передвижения граждан ЕС и приблизить политику Евросоюза к их нуждам.

Амстердамский договор и реформа третьей «опоры». Амстердамский договор провозгласил формирование «пространства свободы, безопасности и правосудия» приоритетной задачей Европейского Союза. В нем также была проведена глубокая реформа третьей «опоры». Шесть из девяти перечисленных в Маастрихтском договоре сфер общего интереса ЕС были переведены из компетенции национальных государств в смешанную компетенцию, или из третьей «опоры» в «опору». Таким образом, в первой «опоре» оказались:

yy политика предоставления политического убежища; yy контроль над внешними границами Союза;

yy иммиграционная политика;

yy противодействие наркотической зависимости;

yy противодействие мошенничеству, в том числе с платежными документами;

yy сотрудничество в области гражданских дел.

После вступления в силу Амстердамского договора политика внутренних дел и правосудия оказалась поделенной между первой и третьей «опорами». Положения о свободном передвижении граждан, иммиграции и политическом убежище отныне отнесены к компетенции Сообщества (первая «опора»), тогда как сотрудничество полицейских и правовых ведомств осталось в сфере межправительственного сотрудничества (третья опора»).

Втретьей «опоре» появились новые инструменты принятия решений: общие позиции, рамочные решения, решения и конвенции. Комиссия получила право исключительной законодательной инициативы, Совет — возможность применять процедуру совместного решения.

ВАмстердамский договор были включены Протокол об интеграции шенгенского законодательства (Schengen acquis) и Протокол о порядке предоставления политического убежища

вЕС гражданам государств — членов Союза.

«План Тампере». Внеочередной саммит Европейского

Союза в г. Тампере (Финляндия) состоялся 15–16 октября

1999 г. Он разработал программу создания «пространства», получившую название «План Тампере». В документе названы три приоритетные сферы деятельности.

Первая сфера — иммиграционная политика и предоставление политического убежища. Было решено усилить борьбу с нелегальной иммиграцией и торговлей людьми, а также создать на территории ЕС единую систему предоставления политического убежища. Ключевым элементом нового подхода к иммиграционной политике стало сотрудничество с третьими странами.

Вторая сфера — формирование европейского правового пространства. Речь шла о взаимном признании решений национальных судов с тем, чтобы население ЕС имело возможность обращаться в суд в любом из государств на тех же условиях, что и в своей стране, а преступники не могли пользоваться различиями в национальных систе-

мах правосудия. Первым шагом в этом направлении стала разработка принципов взаимного признания судебных решений в сфере семейного законодательства, деле защиты евро от подделок и обеспечения финансовых интересов Сообщества.

Третья сфера — борьба с организованной преступностью. Совет ЕС постановил создать специальное ведомство Евроюст (EUROJUST) в составе прокуроров национальных государств, судей высокого ранга и офицеров полиции.

В июне 2004 г. Комиссия объявила об успешном выполнении «Плана Тампере» и завершении, таким образом, начальной фазы создания пространства свободы, безопасности и правосудия. С 1 января 2005 г. решения по вопросам иммиграционной политики, политического убежища и охраны границ принимаются в Совете квалифицированным большинством.

Пятилетние программы. Лиссабонский договор. В ноябре 2004 г. на саммите в Гааге (Нидерланды) лидеры ЕС утвердили пятилетнюю программу и план действий по дальнейшему углублению сотрудничества в сфере внутренних дел и

правосудия. Гаагская программа (2005–2009) содержала ряд

приоритетных направлений, по существу охватывающих все сферы сотрудничества, в их числе:

yy гражданство Евросоюза и обеспечение прав граждан (в частности, учреждение Агентства основных прав);

yy противодействие терроризму (усиление информационного обмена, борьба с системами найма террористов и финансирования террористических организаций);

yy защита информации при должном обеспечении ее сохранности;

yy облегчение доступа граждан к правосудию.

Положения Гаагской программы продолжены в следующей, Стокгольмской пятилетней программе, утвержденной в декабре 2009 г.

Вопросы внутренних дел и правосудия заняли одно из центральных мест в повестке дня работы Конвента «Будущее Европы». Его предложения стали основой соответствующего раздела Лиссабонского договора, что позволило Евросоюзу завершить реформу третьей «опоры», начатую еще Амстер-

дамским договором. Проведена полная «коммунитаризация» политики ЕС в области внутренних дел и юстиции. Третья «опора» прекратила свое существование, полномочия институтов ЕС распространятся на положения о полицейском и уголовно-правовом сотрудничестве, а значит, на всю сферу внутренних дел и юстиции.

14.2.Иммиграционная политика

иполитика убежища

Вдоль берегов Греции, Италии и Испании пограничники регулярно перехватывают лодки и катера, заполненные нелегальными мигрантами. Кроме тех, кто проникает на территорию ЕС без виз, многие остаются там после истечения срока действия визы. Поэтому точное число нелегальных иммигрантов в странах ЕС установить невозможно. Косвенно о масштабах явления свидетельствует то, что с просьбой о предоставлении политического убежища в ЕС ежегодно обращается до 400 тыс. человек.

В рамках «Вехи Тампере» Евросоюз начал разрабатывать общую политику предоставления политического убежища и иммиграции, а также укреплять внешние границы, чтобы пресечь доступ нелегальных иммигрантов. Данное направление затрагивает такие политически чувствительные вопросы, как предотвращение эмиграции из третьих стран, пресечение нелегального перехода границы, регулирование жизни иммигрантов в странах ЕС. Ранее практика отдельных государств в данной сфере сильно различалась, что затрудняло выработку общих для ЕС принципов и стандартов.

Уточним понятия

Международная миграция (лат. migratio — переселение) — движение населения через государственные границы. Мигрант — лицо, переселяющееся из одной страны в другую, а для страны, из которой мигрант уезжает, он является эмигрантом; для страны, в которую прибывает, — иммигрантом.

Миграционная политика — комплекс правил, мер и ограничений, направленных на упорядочение гражданских

и общественных отношений в области перемещения лиц через границу.

Иммиграционная политика — политика государства, регулирующая иммиграционные потоки, противодействие нелегальной иммиграции, а также положение легально приехавших в страну иммигрантов. Чаще всего, когда говорят «миграционная политика» государства, имеют в виду именно иммиграционную политику.

В июле 2001 г. Комиссия предложила ввести в области иммиграционной политики метод открытой координации для более эффективного обмена информацией между государствами-членами о практических результатах и планах в данной сфере. Параллельно была начата гармонизация национального законодательства и политики государств-членов с целью создания общей системы предоставления убежища, включающая:

yy единые условия рассмотрения ходатайств об убежище;

yy обязательные для всех стран стандарты содержания претендентов в течение срока рассмотрения их заявлений;

yy сближение национальных норм, определяющих статус беженца.

С сентября 2002 г. начал функционировать Европейский фонд по приему беженцев, созданный по настоянию государств, которые принимают основную их массу.

Гармонизация основ правового статуса беженцев и принципов их приема странами Евросоюза была проведена на основе Женевской конвенции ООН 1951 г., Директивы Совета от 27 января 2003 г. «О минимальных нормах для приема в государствах-членах лиц, ходатайствующих о предоставлении убежища» и Дублинской конвенции, преобразованной в Регламент Совета от 15 февраля 2003 г. В соответствии с новым регламентом ответственность за предоставление политического убежища была возложена на государство, где легально проживал родственник претендента на статус. Чтобы облегчить государствам-членам процесс предоставления убежища и исключить повторные претензии претендентов, в 2003 г. была внедрена система Евродак (Eurodac) — дактилоскопиче-