Буторина-евроинтеграция-учебник

ва не столь детальна, как регламент. Она определяет лишь цель или результаты, которые государства-члены обязаны достичь. При этом национальные органы сами выбирают конкретные методы решения задачи, поставленной в директиве. Например, руководствуясь директивой 2006/117 от 20 ноября 2006 г. о контроле за транспортировкой радиоактивных отходов, все государства-члены должны были до конца 2008 г. ввести в национальное законодательство соответствующие нормы и создать государственные органы, которые будут выдавать разрешения на транспортировку и контролировать перевозчиков. Директива вступает в силу посредством включения ее положений в национальное законодательство либо адаптации существующих в государствах-членах административных практик. Для исполнения (имплементации) директивы отводится определенный срок, обычно несколько лет. Директива является наиболее часто используемым нормативным актом ЕС и по сути представляет собой общеевропейский аналог национального рамочного закона.

Решения (decision), как и директивы, имеют конкретных адресатов, однако ими могут быть не только государствачлены, но и юридические и физические лица. Решение предписывает совершить конкретные действия и обязательно в полном объеме для тех мер, кому оно адресовано. Как правило, решения принимаются для урегулирования возникшей конкретной проблемы (например, для введения антидемпинговых пошлин, разрешения или запрета слияния компаний, оказания экстренной помощи третьим странам и т.п.). Число решений во много раз превышает число регламентов и директив. Но их значение не столь велико, поскольку по своей сути решения являются не правотворческими актами, а актами правоприменения, т.е. индивидуальными приказами.

Рекомендации (recommendations) и заключения (opinions) не обладают обязательной силой. Они являются рекомендательными актами, обозначающими позицию институтов Союза по тому или иному вопросу. Также рекомендательными являются издаваемые Комиссией Зеленые и Белые книги (Green/White Papers). В Зеленой книге Комиссия излагает свой взгляд на

ту или иную проблему, стоящую перед Союзом, и инициирует широкую общественную дискуссию на эту тему. Белая книга, как правило, следует за Зеленой и содержит конкретный план действий (пакет законодательных предложений) по обсуждавшейся проблеме.

От основополагающих договоров следует отличать вспомогательные конвенции, которые государства-члены заключают между собой (но не с третьими странами). Иногда по политическим причинам регулирование вопросов, входящих в компетенцию Союза, осуществляется в форме не вторичного законодательства ЕС, а самостоятельных конвенций между государствами-членами. В таком случае эти конвенции могут рассматриваться как составная часть права ЕС. Например, в 1968 г. во исполнение ст. 220 Договора о Сообществе, государства-члены заключили Конвенцию о юрисдикции и исполнении судебных решений по гражданским и торговым делам. Новые члены при вступлении в ЕС обязаны присоединиться к такого рода конвенциям.

Особую роль в системе права ЕС имеют решения Суда ЕС. Его задачей является обеспечение законного и единообразного толкования и применения права ЕС на всей территории Союза.

Таким образом, с формальной точки зрения Суд ЕС не вправе создавать новые нормы права. Однако в условиях фрагментарного и зачастую неясно изложенного писаного

права ЕС (каким оно было в 1960–1980-е годы, а в отдель- ных сферах остается таковым и сегодня), Суд ЕС под видом толкования права нередко создает новые правовые положения и концепции. Учитывая, что решения Суда ЕС не могут быть оспорены и подлежат безусловному исполнению, следует признать, что в его распоряжении находятся значительные квазинормотворческие полномочия. В то же время отсутствие самостоятельной системы принудительного исполнения судебных решений вынуждает Суд ЕС опираться на национальные системы исполнения решений и искать поддержки верховных/конституционных судов государств-членов. При создании новых правовых доктрин Суд ЕС действует крайне осмотрительно, особенно в жизненно важных для государствчленов сферах.

События и факты. Квазинормотворческая деятельность Суда ЕС: развитие принципа равенства

Договор о ЕЭС 1957 г. содержал лишь два положения о равенстве: он запрещал дискриминацию

yy по признаку национальной принадлежности (ст. 7) и признаку пола при оплате за равный труд (ст. 119).

Всвоей деятельности Суд ЕС развил эти положения о равенстве по трем направлениям:

yy сформулировал новые основания применения принципа равенства, например, запрет дискриминации по религиозной принадлежности (дело Prais v. Council, 1976 г.);

yy расширил сферу применения принципа равенства по уже существующим основаниям, например, обосновал принцип равенства мужчин и женщин во всех вопросах, связанных с трудовой деятельностью (дело Sabbatini v. EP, 1972 г.);

yy сформулировал общую концепцию запрещения дискриминации (дело Frilli v. Belgium, 1972 г.).

Амстердамский договор 1997 г. кодифицировал разработанный Судом ЕС массив прецедентного права: «Совет… может предпринять соответствующие действия для борьбы с дискриминацией, осуществляемой по признакам пола, расового или этнического происхождения, религии или убеждений, нетрудоспособности, возраста или сексуальной ориентации» (ст. 13 Договора о Европейском сообществе).

Вборьбе с дискриминацией Суд ЕС пошел еще дальше, в частности, он сформулировал запрет дискриминации

всвязи со сменой пола (дело Grant v. South-West Trains Ltd, 1998 г.).

Наконец, Лиссабонский договор 2007 г. закрепил принцип равенства в максимально широкой форме: «Союз основан на принципах… равенства» (ст. 2); «В своей деятельности Союз уважает принцип равенства его граждан» (ст. 9).

Таким образом, с 1957 по 2007 г. Суд ЕС в своих решениях неоднократно и сознательно выходил за пределы того узкого понимания принципа равенства, которое содержалось в текстах договоров. Тем самым Суд ЕС создавал новые нормы права, которые вносились в тексты основополагающих договоров ЕС.

Контрольные вопросы

1.Что такое acquis communautaire?

2.Какими принципами определяется взаимоотношение права ЕС с национальным правом государств-членов?

3.В чем отличия первичного и вторичного права ЕС?

4.Каким образом Суд ЕС влияет на развитие права ЕС?

Литература

О с н о в н а я

Энтин Л.М. Право Европейского Союза. Новый этап эво-

люции: 2009–2017 годы. М.: ЕУИ при МГИМО(У) МИД Рос-

сии: АКСИОМ, 2009. С. 34–123.

Право Европейского Союза: учебник / под ред. С.Ю. Каш-

кина. М.: Юристъ, 2002. С. 118–147.

Д о п о л н и т е л ь н а я

Суд Европейских сообществ. Избранные решения / отв. ред. Л.М. Энтин. М.: НОРМА, 2001.

Lenaerts K., Van Nuffel P. Constitutional Law of the European Union. L.: Sweet & Maxwell, 2005.

Г л а в а 1 0

ЛИССАБОНСКИЙ ДОГОВОР

ИИДЕЯ КОНСТИТУЦИИ ЕС

История Конституции ЕС и разработка Лиссабонского договора  Общая характеристика Лиссабонского договора

10.1.История Конституции ЕС и разработка Лиссабонского договора

Создание Конституции ЕС1 задумывалось как логичное завершение процесса масштабной реформы институциональной структуры ЕС, осуществлявшейся в течение всех 1990-х годов. Для разработки Конституции был созван Конвент, в состав которого вошли по три представителя от каждого государствачлена, 16 депутатов Европарламента и два представителя Комиссии. Кроме того, в работе Конвента (с правом совещательного голоса) приняли участие представители десяти странкандидатов. Разработанный Конвентом проект Конституции был представлен Европейскому совету 18 июля 2003 г.

Однако саммит Европейского совета в декабре 2003 г. не смог утвердить окончательный текст Конституции. Камнем преткновения стали правила голосования квалифицированным большинством в Совете ЕС, от которых зависела степень влияния государств-членов при принятии решений. Острые противоречия возникли и по некоторым другим вопросам.

Окончательный текст Конституции ЕС был согласован на

саммите 17–18 июня 2004 г. в Брюсселе. Церемония подпи-

1  Официальное название подписанного документа — «Договор, учреждающий Конституцию для Европы», а неформально его называют «Европейской конституцией». Однако, учитывая что отнюдь не все страны Европы входят в Европейский Союз, более корректным является термин «Конституция ЕС».

сания прошла 29 октября 2004 г. в Риме с участием лидеров 25 государств — членов ЕС и трех стран-кандидатов (Болгарии, Румынии и Турции).

Однако история Конституции не закончилась в момент ее подписания. Документ следовало ратифицировать во всех 25 государствах — членах ЕС. Планировалось, что после этого Конституция вступит в силу 1 ноября 2006 г. Определенные трудности в ходе ратификации были предсказуемы, особенно в тех странах, где вопрос выносился на референдум. Кризис наступил 29 мая 2005 г., когда на референдуме во Франции против Конституции высказалось 54,9% участников голосования. Через два дня, 1 июня, свое «нет» сказали Нидерланды: 61,7% против. Причины такого поведения избирателей многообразны: одни опасались утраты национального суверенитета, другие негативно восприняли расширение ЕС, а некоторые в принципе отрицательно относятся к ЕС и считают его недостаточно демократичным.

Цитата

Сегодня в большинстве государств-членов было бы трудно обеспечить «да» на референдуме (о Конституции ЕС)… Причиной этому не низкое качество проекта или конкретные положения текста… Конституция стала для людей средством выразить всё более расширяющееся и углубляющееся недовольство состоянием дел в Европе.

Премьер-министр Великобритании Тони Блэр. Речь на заседании Европейского­ парламента 23 июня 2005 г.

Политики Франции и Нидерландов однозначно заявили о невозможности проведения повторных референдумов. Это вызвало цепную реакцию в других странах Евросоюза: Великобритания, Дания и Ирландия приостановили подготовку национальных референдумов до прояснения ситуации. Со-

стоявшийся 16–17 июня 2005 г. саммит Европейского совета

не внес ясности в судьбу Конституции. На нем было лишь заявлено о необходимости взять «тайм-аут для проведения широких дебатов». Несмотря на то что к лету 2006 г. Конституцию ЕС ратифицировали 15 из 25 стран ЕС, шансов на ее вступление в силу не осталось.

Выход из тупика стал возможен лишь после проведения президентских выборов во Франции, победу на которых одержал Николя Саркози. Одним из ключевых тезисов его программы было «возвращение Франции в Европу». Германия, заняв пост страны — председателя ЕС в январе 2007 г., провела со всеми государствами Союза интенсивные консультации о будущем Конституции. На заседании Европей-

ского совета, состоявшемся в Брюсселе 21–22 июня 2007 г.,

было принято решение разработать на основе Конституции ЕС новый договор. Он должен был одновременно сохранить основные достижения Конституции ЕС и исключить те ее положения, которые были неприемлемы для населения либо политиков отдельных стран ЕС. На том же заседании Европейский совет одобрил детальный мандат на ведение переговоров.

Технические вопросы были урегулированы в ходе непродолжительной, но интенсивной Межправительственной конференции, состоявшейся в августе — октябре 2007 г. Имевшиеся немногочисленные противоречия по политическим вопросам были решены на саммите Европейского совета 18 октября 2007 г. Наиболее серьезные споры вызвало твердое желание Польши отказаться от согласованного в 2004 г. правила «двойного большинства» в Совете ЕС и сохранить действующие правила голосования. Итоговый компромисс предусматривает, что правило «двойного большинства» начнет применяться лишь в 2017 г.

Текст Лиссабонского договора был подписан 13 декабря 2007 г. Все страны ЕС за исключением Ирландии ратифицировали его без проведения референдумов, опасаясь получить еще один отрицательный результат. В Ирландии первый референдум (12 июня 2008 г.) провалился, и лишь повторный референдум 2 октября 2009 г. дал положительный результат. Лиссабонский договор вступил в силу с 1 декабря 2009 г.

Среди отличий Лиссабонского договора от Конституции ЕС наиболее важным является исключение из текста любых формулировок, которые могли бы навести на мысль о «квазигосударственной» природе Евросоюза. Исчезли сам термин «конституция», упоминания о флаге, гимне и девизе ЕС, а

также термин «европейский закон». Не будет учрежден пост министра иностранных дел ЕС. Упоминавшая в Конституции «дипломатическая служба ЕС» получила более скромное название «служба внешних действий ЕС».

10.2. Общая характеристика Лиссабонского договора

Лиссабонский договор вносит изменения в действующие Договор о Европейском союзе (ДЕС) и Договор, учреждающий Европейское сообщество. При этом последний договор переименовывается в Договор о функционировании Европейского союза (ДФЕС). Тем самым деятельность ЕС будет основываться на двух договорах, имеющих одинаковую юридическую силу.

Цитаты

Лиссабонский договор — это договор для будущего. Это договор для создания более современной, эффективной и демократичной Европы.

Председательствующий в ЕС премьер-министр Португалии Жозе Сократеш.

Выступление на церемонии подписания Лиссабонского договора 13 декабря 2007 г.

Лиссабонский договор — «это упрощенный договор, который очень сложен».

Премьер-министр Люксембурга Жан-Клод Юнкер. Пресс-конференция по итогам саммита Европейского совета 23 июня 2007 г.

Наиболее серьезные нововведения можно разделить на две группы: 1) реформа полномочий и базовых принципов деятельности ЕС и 2) реформа институтов ЕС и процедур их функционирования.

Реформа полномочий и базовых принципов деятельности ЕС.

Прекращает свое существование искусственная конструкция

из одновременно функционировавших Европейского Союза и Европейского сообщества. Европейский Союз становится единственной интеграционной структурой, получает статус юридического лица (ст. 1 и 47 ДЕС) и международную правосубъектность. К Европейскому Союзу переходят все полномочия Европейского сообщества. Тем самым упраздняется созданная Маастрихтским договором структура трех «опор». Однако их отмена не ликвидировала существующее своеобразие процедур, объема компетенции ЕС и распределения полномочий между институтами ЕС в зависимости от сфер политики. Самый явный пример — это сохранение ОВПБ/ ОПБО как сферы преимущественно межправительственного сотрудничества.

Лиссабонский договор дает четкую типологию компетенций Евросоюза (ст. 2–6 ДФЕС). Он распределяет большин- ство его полномочий между тремя сферами компетенции: исключительной, совместной и «поддерживающей, координирующей и дополняющей». В сферах исключительной компетенции только ЕС вправе принимать законодательные акты. В сферах совместной компетенции решения принимаются и на общеевропейском, и на национальном уровнях. Однако государства-члены вправе принимать законодательные акты лишь по вопросам, которые не урегулированы законодательством ЕС. В сферах «поддерживающей, координирующей и дополняющей» компетенции никакие решения ЕС не могут ограничить суверенные права государств-членов.

Важно, что хотя новая типология компетенций вносит ясность в вопрос полномочий Союза, она не предусматривает их сколько-нибудь значительного расширения. За пределами новой типологии компетенций остались три сферы деятельности Союза: ОВПБ/ОПБО, координация экономической политики и координация политики занятости.

Статья 6(1) ДЕС отмечает, что ЕС признает права, упомянутые в Хартии основных прав 2000 г., зафиксировавшей широкий круг гражданских, политических и экономических прав граждан ЕС. Однако не вполне ясный юридический статус Хартии не позволял считать ее положения обязательными. Широко обсуждалась идея включить Хартию в текст договоров. Однако из-за возражений ряда стран в Лиссабон-