Глава 12

Производство по делам, вытекающим

из публичных правоотношений

12.1. Особенности рассмотрения дел,

возникающих из публичных правоотношений

Необходимость судебного контроля над действиями должно-

стных лиц и органов исполнительной и законодательной власти

вытекает из конституционного принципа разделения властей как

основного начала государственного устройства современной Рос-

сии. Правовой институт, регулирующий порядок рассмотрения дел,

возникающих из публичных отношений, в которых одной из сторон

является властный орган, а другой – граждане или организации,

получил название административной юстиции. Рамки этого инсти-

тута в настоящее время не ограничены и практически любой во-

прос, входящий в введение судебных органов, в случае возникнове-

ния спора может быть передан на рассмотрение компетентного суда.

Поскольку специальная система судебных органов, осуществ-

ляющих административное судопроизводство, отсутствует, то

большинство споров, возникающих на этой почве, рассматривается

судами общей юрисдикции и арбитражными судами.

Предпочтительность судебного разрешения споров, возни-

кающих из публичных правоотношений, достаточно очевидна, так

как судопроизводственные принципы устанавливают равенство

правового статуса гражданина, организации и органа власти в гра-

жданском и арбитражном процессе. Кроме того, на основании этих

принципов гарантируется наличие равных возможностей по дока-

зыванию и защите своих прав, свобод и законных интересов, глас-

ности судебного разбирательства.

В настоящее время к подведомственности суда общей юрис-

дикции отнесены следующие дела, возникающие из публичных

правоотношений:

- по заявлениям граждан, организаций, прокурора об оспари-

вании нормативных правовых актов полностью или в части, если

рассмотрение этих заявлений не отнесено Федеральным законом к

компетенции иных судов;

- по заявлениям об оспаривании решений и действий (бездей-

ствия) органов государственной власти, органов местного само-

131

управления, должностных лиц, государственных и муниципальных

служащих;

- по заявлениям о защите избирательных прав или права на

участие в референдуме граждан РФ;

- по заявлениям о временном размещении иностранного граж-

данина или лица без гражданства, подлежащих передаче РФ ино-

странному государству в порядке реадмиссии, либо принимаемого

РФ иностранного гражданина или лица без гражданства в порядке

реадмиссии, но не имеющих законных оснований для пребывания в

РФ, в специальные учреждения федеральной миграционной службы;

- иные дела, возникающие из публичных правоотношений и

отнесенные Федеральным законом к ведению суда.

Следует отметить, что ряд дел с участием органов государст-

венной и муниципальной власти, вытекающих из гражданских пра-

воотношений, может рассматриваться в порядке искового произ-

водства (например, дела о приватизации жилых помещений) или

особого производства (например, жалобы на отказ в совершении

нотариальных действий или на акты ЗАГСа).

Особенность рассмотрения дел, возникающих из публичных

правоотношений, заключается в том, что предметом спора являют-

ся публично-правовые отношения, которым присущ императивный

характер, и суд разрешает спор не о праве гражданском, а об адми-

нистративном, избирательном, налоговом или ином праве. В дан-

ном виде судопроизводства не применяются такие понятия, как ис-

тец и ответчик, потому что одной стороной выступает гражданин

или организация, оспаривающие соответствующий акт (действие,

бездействие), а другой стороной – орган власти или должностное

лицо, чьи акты (действие, бездействие) проверяются.

В силу специфики публично-правовых отношений здесь не ис-

пользуются такие правила искового производства, как заключение

мирового соглашения, передача дела на рассмотрение третейского

суда, правила договорной подсудности, заочного производства и

некоторые другие. При рассмотрении этих дел смещается и пре-

зумпция доказывания, так как по большинству дел бремя доказыва-

ния возлагается на публичные органы и должностных лиц, приняв-

ших оспариваемый акт или совершивших действие (бездействие).

Еще одна особенность рассмотрения такого рода дел – это то, что суд

может быть связан так называемыми дискреционными полномочия-

ми, которые принадлежат только данному органу. Например, суд

может отменить решение диссертационного совета об отказе соиска-

132

телю в присвоении ученой степени по мотивам несоблюдения про-

цедуры защиты и голосования и обязать диссертационный совет вто-

рично рассмотреть диссертацию с соблюдением правил, но суд не

вправе обязать совет присвоить соискателю ученую степень.

Дела, возникающие из публичных правоотношений, рассмат-

риваются судьей единолично, за исключением дел, рассмотрение

которых в соответствии с законом предусматривается в коллеги-

альном составе суда. Судопроизводство осуществляется по прави-

лам искового производства с особенностями, установленными ГПК.

При рассмотрении дел, возникающих из публичных правоотноше-

ний, суд не связан основаниями и доводами заявленных требований

и может выйти за их пределы, а также признать необходимой явку в

суд представителей государственных и муниципальных органов или

должностного лица. Суд может также истребовать доказательства по

своей инициативе в целях правильного разрешения дела. Должност-

ные лица, не исполняющие требования суда о представлении доказа-

тельств или не явившиеся в суд по вызову суда, могут быть подверг-

нуты судебному штрафу в размере до одной тысячи рублей.

Суд приступает к рассмотрению дела на основании заявления

заинтересованного лица, в котором должно быть указано, какие

решения, действия (бездействие) должны быть признаны незакон-

ными, какие права и свободы лица нарушены. В заявлении о реад-

миссии должно быть указано предусмотренное законом основание

для размещения гражданина в специальном учреждении или про-

дления срока пребывания в нем. Разрешение спора в администра-

тивном порядке (через вышестоящий орган) не является обязатель-

ным условием для подачи заявления в суд. Если в поданном заявле-

нии будут содержаться требования, на основании которых может

возникнуть спор о праве, или дело неподсудно данному суду, судья

оставляет заявление без движения и разъясняет заявителю необхо-

димость подачи в суд искового заявления или обращения в другой

суд. В принятии заявления может быть отказано и в том случае,

когда имеется вступившее в законную силу решение суда, принятое

по заявлению о том же предмете.

При рассмотрении дел, вытекающих из публично-правовых

отношений, смещается презумпция доказывания, поскольку закон-

ность нормативного или ненормативного акта либо законность дей-

ствий (бездействия) должен доказать орган или должностное лицо,

принявшее этот акт или совершившее действие (бездействие).

133

Вступление решения суда в законную силу прекращает право

лиц, участвующих в деле, и иных лиц на повторное обращение в

суд по тем же основаниям и с теми же требованиями.

12.2. Рассмотрение дел

об оспаривании нормативно-правовых актов

Дела о соответствии нормативных актов органов государст-

венной и муниципальной власти федеральным законам и КРФ за-

нимают все большее место в судебной практике. Оспорить в суде

принятый и опубликованный в установленном порядке норматив-

ный правовой акт органов государственной и муниципальной вла-

сти, должностного лица могут граждане и организации, а также

прокурор в пределах своей компетенции, если считают, что этим

актом нарушены права и свободы, гарантированные КРФ и другими

федеральными законами. С заявлением о признании правового акта,

противоречащим закону полностью или в части, вправе обратиться

также Президент РФ, Правительство РФ, законодательный (пред-

ставительный) орган субъекта РФ, высшее должностное лицо субъ-

екта РФ, орган местного самоуправления, глава муниципального

образования, считающие, что принятым в соответствие с законом и

опубликованным нормативным актом нарушается их компетенция.

Не подлежат рассмотрению в суде заявления об оспаривании

нормативных актов, проверка конституционности которых отнесе-

на к компетенции Конституционного суда РФ.

Заявление об оспаривании нормативных правовых актов пода-

ется по правилам родовой подсудности в районный суд по месту

нахождения органов власти или должностного лица, принявших

нормативный акт, за исключением случаев, когда дело в соответст-

вии со ст. 26 и ст. 27 ГПК отнесено к компетенции суда субъекта

РФ или ВС РФ. По своему содержанию заявление должно соответ-

ствовать требованиям, предъявляемым ГПК к исковому заявлению.

Кроме того, оно должно содержать дополнительные данные о на-

именовании органа государственной власти, органа местного само-

управления или должностного лица, принявших акт, о его наимено-

вании и дате принятия, указание, какие права и свободы лица или

неопределенного круга лиц нарушаются этим актом или его частью.

К заявлению должна быть приложена копия оспариваемого норма-

тивно-правового акта или его части с указанием, каким средством

массовой информации и когда опубликован этот акт.

134

Подача заявления об оспаривании нормативного правового ак-

та не приостанавливает его действия. Если законность акта уже

проверена другим судом и имеется вступившее в законную силу

решение, судья отказывает в принятии заявления.

Заявление о признании нормативного акта не соответствую-

щим закону рассматривается в судебном заседании в течение меся-

ца со дня его поступления в суд, а ВС РФ – в течение трех месяцев,

в присутствии заявителей, представителей соответствующих орга-

нов или должностных лиц и прокурора. Заявители и другие участ-

ники процесса извещаются о месте и времени судебного заседания.

В зависимости от обстоятельств дела суд может рассмотреть заяв-

ление в отсутствие кого-либо из заинтересованных лиц, извещен-

ных о месте и времени судебного заседания.

Особенность рассмотрения дел об оспаривании нормативно-

правовых актов заключается в том, что отказ лица, обратившегося в

суд, от своего требования не влечет за собой прекращение дела, что

совершенно правомерно, ведь подобные заявления могут поступить

в последующем и от других лиц, поэтому суд даже в случае отказа

заявителя проверяет соответствие нормативного акта Федерально-

му закону и КРФ. О независимости суда и высшей силе судебного

решения говорит и тот факт, что в соответствии с ГПК признание

требования органом или лицом, принявшим оспариваемый акт, для

суда необязательно.

Имеет свои особенности и предмет доказывания по этим де-

лам. В него входят, во-первых, вопросы компетенции органа или

должностного лица, принявшего оспариваемый акт, во-вторых, со-

ответствие данного акта требованиям Федерального закона и КРФ.

В силу такой специфики предмета доказывания суд, в основном,

использует письменные доказательства.

Суд, признав, что оспариваемый нормативный акт не противо-

речит Федеральному закону или иному нормативному акту, имею-

щему большую юридическую силу, принимает решение об отказе в

удовлетворении соответствующего заявления. Если же будет уста-

новлено, что оспариваемый акт или его часть противоречат Феде-

ральному закону или другому акту, имеющему большую юридиче-

скую силу, суд признает оспариваемый акт недействующим полно-

стью или в части со дня его принятия или иного указанного судом

времени.

Решение суда о признании нормативно-правового акта или его

части вступает в законную силу по общим правилам, установлен-

135

ным ГПК. Вступление в законную силу такого решения суда влечет

правовое последствие в виде утраты силы оспариваемого акта или

его части, а также других нормативных актов, принятых на основа-

нии акта признанным недействительным, о чем должно быть указа-

но в резолютивной части решения. Суд не должен обязывать орган

или должностное лицо отменять оспоренный акт, так как он являет-

ся недействительным в силу судебного решения. Судебное реше-

ние, на основании которого нормативный акт был признан несоот-

ветствующим закону, должно быть опубликовано в том же печат-

ном издании, в котором был опубликован нормативный акт, а если

оно прекратило свое существование, то в другом издании, где пуб-

ликуются нормативные акты соответствующего органа или долж-

ностного лица. Таким образом, судебное решение доводится до не-

определенного круга лиц в том же порядке, что и нормативный

правовой акт.

Чтобы избежать попыток повторного нарушения прав и свобод

граждан и организаций путем принятия аналогичных актов, в

ст. 253 ГПК содержится норма, которая устанавливает, что решение

суда о признании нормативного правового акта недействующим не

может быть преодолено повторным принятием такого же акта.

12.3. Рассмотрение дел об оспаривании решений

и действий (бездействия) публичных органов

и должностных лиц

Правила судебного производства по делам об оспаривании ре-

шений и действий (бездействий) публичных органов и должност-

ных лиц устанавливаются гл. 25 ГПК.

В настоящее время в порядке гражданского судопроизводства

можно оспорить виды дел из этой категории, в результате которых:

- нарушены права и свободы гражданина;

- созданы препятствия к осуществлению гражданином его прав

и свобод;

- на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность

или он незаконно привлечен к ответственности.

Решение, действие (бездействие) органа власти или должност-

ного лица могут быть обжалованы в судебном порядке граждани-

ном или организацией, если они считают, что нарушены их права и

свободы. Для данного вида дел предусматривается смешанная под-

ведомственность, т.е. заинтересованное лицо может обратиться с

136

жалобой непосредственно в суд или к вышестоящим органам вла-

сти и должностным лицам.

Заявление подается в компетентный суд по правилам родовой

подсудности, установленной ГПК. Территориальная подсудность

этих дел – альтернативная, т.е. заявление можно подать как в суд по

месту жительства гражданина, так и по месту нахождения органа

власти или должностного лица, действия которого оспариваются.

Для некоторых видов этой категории дел устанавливаются правила

исключительной подсудности. Отказ в разрешении на выезд из РФ

в связи с тем, что заявитель осведомлен о сведениях, составляющих

государственную тайну, рассматривается в соответствующем вер-

ховном, краевом, областном или суде других субъектов РФ по мес-

ту принятия решения об оставлении просьбы о выезде без удовле-

творения. Например, если отказ в выезде за пределы РФ лицу, про-

живающему в г. Новосибирске, последовал в г. Москва, то дело бу-

дет рассматриваться в суде общей юрисдикции г. Москвы. Заявле-

ния военнослужащих, оспаривающих решение, действие (бездейст-

вие) военного органа управления или командира части, подается в

военный суд.

Если при оспаривании нормативного акта подача заявления не

приостанавливает его действия, то при оспаривании решений, дей-

ствия (бездействия) органов власти и должностных лиц суд вправе

приостановить действие оспариваемого решения до вступления ре-

шения суда в законную силу.

С заявлением в суд заинтересованное лицо может обратиться в

течение трех месяцев со дня, когда ему стало известно о нарушении

его прав и свобод. Пропуск трехмесячного срока обращения в суд

не является основанием для отказа в принятии заявления, но суд в

предварительном или судебном заседании может выяснить причи-

ны пропуска срока и по этим основаниям отказать в удовлетворе-

нии заявления. Заявление об обжаловании решений, действия (без-

действия) органов власти и должностных лиц рассматривается в

судебном заседании в течение десяти дней с участием заявителя,

руководителей или представителей органа власти, должностного

лица, решения, действия (бездействие) которого оспариваются.

Верховный суд РФ рассматривает такие заявления в течение меся-

ца. Неявка кого-либо из указанных и надлежащим образом изве-

щенных лиц не является препятствием к рассмотрению заявления.

Суд, признав заявление обоснованным, выносит решение, обя-

зывающее орган власти или должностное лицо устранить в полном

137

объеме допущенное нарушение прав и свобод гражданина или пре-

пятствие к их осуществлению. Решение суда направляется в соот-

ветствующий орган или должностному лицу, решение, действие

(бездействия) которого оспорены, либо в вышестоящий в порядке

подчиненности орган или должностному лицу в течение трех дней

со дня вступления решения суда в законную силу. Указанные лица

не позднее чем в течение месяца со дня получения решения суда

должны сообщить заявителю и в суд об исполнении решения суда.

Судебное решение исполняется по общим правилам, установлен-

ным законом.

Если оспариваемое в заявлении решение или действие (бездей-

ствие) было принято или совершено в соответствие с законом и в

пределах полномочий органа власти, должностного лица, а права и

свободы заявителя не нарушены, суд отказывает в удовлетворении

заявления.

12.4. Защита ______________избирательных прав граждан

Политическое устройство современной России основано на

выборности основных органов государственной и муниципальной

власти. В гл. 26 ГПК устанавливаются лишь самые общие правила

производства по делам о защите избирательных прав и права на

участие в референдуме граждан РФ, так как процессуально-

процедурные нормы, регулирующие рассмотрение этих дел, уста-

навливаются в других федеральных законах о выборах конкретных

органов власти и референдумах.

Споры при осуществлении избирательных прав могут быть са-

мые разнообразные: связанные с регистрацией кандидатов, предвы-

борной агитацией, опротестованием регистрации, недействительно-

стью выборов, включением в списки избирателей и т.д. Подсуд-

ность этих дел устанавливается в ст. 24, 26, 27 ГПК.

Закон выделяет две категории лиц, которые могут обратиться в

суд: лица, обращающиеся в суд за защитой избирательных прав, и

лица, обращающиеся в суд в связи с нарушением избирательного

законодательства. К первым относятся избиратели, кандидаты, их

доверенные лица, избирательные объединения, избирательные бло-

ки, их доверенные лица, политические партии, их региональные

отделения, иные общественные объединения, инициативные груп-

пы по проведению референдума и наблюдатели, прокурор, если

считают, что решениями, действиями (бездействием) органов вла-

138

сти, должностных лиц, общественных организаций, избирательной

комиссии, комиссии референдума нарушаются их избирательные

права или право на участие в референдуме. Если такого рода дейст-

виями нарушаются права значительного числа граждан или в силу

иных обстоятельств указанные в заявлении нарушения приобрели

особое общественное значение, то в ВС РФ должна обратиться

Центральная избирательная комиссия РФ.

Вторая группа лиц имеет право на обращение в суд по поводу

нарушения избирательного законодательства любыми органами

власти, должностными лицами, кандидатом, избирательными объе-

динениями и блоками, политическими партиями и их региональ-

ными отделениями, а также иными общественными объединения-

ми, инициативными группами и избирательными комиссиями. К

ней относятся: Центральная избирательная комиссия, избиратель-

ные комиссии субъекта РФ, избирательные комиссии муниципаль-

ных образований, окружные, территориальные и участковые изби-

рательные комиссии, соответствующие комиссии референдума.

В ГПК устанавливается общий срок обращения в суд по делам,

связанным с нарушением избирательных прав и нарушением изби-

рательного законодательства, – три месяца со дня, когда заявителю

стало известно или должно было стать известным о нарушении его

прав или законодательства. Кроме того, для некоторых видов дел

устанавливаются специальные сроки. Может быть подано в суд за-

явление:

- на решения избирательной комиссии, комиссии референдума

об отказе в регистрации кандидата, списка кандидатов, инициатив-

ной группы, отмене регистрации – в течение 10 дней со дня приня-

тия соответствующего решения;

- избирательной комиссией, которая произвела регистрацию об

отмене регистрации, – не позднее 8 дней до голосования;

- касающееся нарушений избирательных прав или права на

участие в референдуме после опубликования результатов выборов –

в течение года со дня опубликования результатов соответствующих

выборов или референдума;

- заявление о расформировании избирательной комиссии рефе-

рендума может быть подано в суд в сроки, установленные Феде-

ральным законом.

В ст. 260 ГПК устанавливаются общие правила в отношении

сроков рассмотрения дел о нарушении избирательных прав и изби-

рательного законодательства. К сожалению, указанные сроки не

139

всегда соблюдаются, потому что в избирательном законодательстве

часто устанавливаются иные сроки. Заявление, поданное в суд в

ходе избирательной компании или подготовки референдума, долж-

но быть рассмотрено в течение пяти дней со дня его подачи, но не

позднее дня, предшествующего голосованию, а заявление, посту-

пившее в день голосования, – немедленно. Если факты, содержа-

щиеся в заявлении, требуют дополнительной проверки, решение

принимается не позднее чем через десять дней со дня подачи заяв-

ления. Специальные сроки рассмотрения заявлений о нарушении

избирательных прав и избирательного законодательства зависят от

вида нарушения. Заявления рассматриваются судом по делам:

- о неправильности в списках избирателей – в течение трех

дней со дня их подачи, но не позднее дня, предшествующего голо-

сованию, а в день голосования – немедленно;

- об отмене регистрации кандидата, списка кандидатов – не

позднее, чем за пять дней до дня голосования;

- относительно решения избирательной комиссии, комиссии

референдума об итогах голосования, о результатах выборов, рефе-

рендума – в течение двух месяцев со дня подачи;

- решение по заявлению об отмене регистрации инициативной

группы по проведению референдума, иной группы участников ре-

ферендума – не позднее, чем за три дня до голосования;

- о расформировании избирательной комиссии, комиссии ре-

ферендума – не позднее 14 дней, а в ходе избирательной компании,

проведения референдума – не позднее трех дней со дня подачи за-

явления. Эти дела рассматриваются в коллегиальном составе суда,

состоящем из трех профессиональных судей.

Все заявления рассматриваются судом с участием заявителя,

представителей соответствующих органов власти, общественных

объединений, избирательных комиссий, комиссий референдумов,

должностных лиц, прокурора. Неявка указанных лиц не препятст-

вует рассмотрению и разрешению дела.

Обеспечительными мерами при рассмотрении дел об избира-

тельных правах в период избирательной компании и до дня опуб-

ликования результатов выборов или референдума не могут быть:

1) наложение ареста на избирательные бюллетени, бюллетени

для голосования на референдуме, списки избирателей, участников

референдума, иные избирательные документы, документы рефе-

рендума или их изъятие;

140

2) запрещение избирательным комиссиям, комиссиям рефе-

рендума осуществлять установленные законом действия по подго-

товке и проведению выборов, референдума.

Решение суда первой инстанции об отмене регистрации канди-

дата (списка кандидатов) не может быть обращено к немедленному

исполнению.

В случае признания заявления обоснованным, суд удовлетво-

ряет его и принимает решение, обязывающее удовлетворить требо-

вание заявителя, либо иным путем восстанавливает в полном объе-

ме его нарушенные избирательные права или право на участие в

референдуме. Вступившее в законную силу решение суда направ-

ляется руководителю соответствующего органа или должностному

лицу. Решение подлежит исполнению в указанные судом сроки по

правилам, установленным ГПК. Суд отказывает в удовлетворении

заявления, если установит, что оспариваемое решение или действие

(бездействие) является законным. По этой категории дел в ГПК ус-

танавливается и специальный срок на подачу апелляционной жало-

бы в ходе избирательной компании или подготовки референдума –

она может быть подана в течение пяти дней со дня принятия судом

решения.

12.5. Рассмотрение дел о реадмиссии

Заявление о временном размещении или о продлении срока

пребывания иностранного гражданина, подлежащего реадмиссии, в

специальном учреждении подается территориальным органом фе-

дерального органа исполнительной власти, осуществляющего пра-

воприменительные функции, функции по контролю, надзору и ока-

занию государственных услуг в сфере миграции в суд по месту на-

хождения специального учреждения, в которое помещен иностран-

ный гражданин, подлежащий реадмиссии.

Заявление о временном размещении иностранного гражданина,

подлежащего реадмиссии, в специальном учреждении подается в

суд в течение 48 часов с момента помещения иностранного гражда-

нина, подлежащего реадмиссии, в специальное учреждение, а о

продлении срока пребывания иностранного гражданина, подлежа-

щего реадмиссии, в специальном учреждении – не позднее чем за

48 часов до истечения установленного по решению суда срока пре-

бывания иностранного гражданина, подлежащего реадмиссии, в

специальном учреждении.

141

При поступлении в суд заявления дело должно быть возбужде-

но незамедлительно. Одновременно судья продлевает срок пребы-

вания иностранного гражданина, подлежащего реадмиссии, в спе-

циальном учреждении на срок, необходимый для рассмотрения та-

кого заявления. При возбуждении дела судья вправе истребовать у

лиц, участвующих в деле, необходимые для обеспечения правиль-

ного и своевременного рассмотрения и разрешения дела материалы.

Заявление рассматривается в течение пяти дней со дня возбуж-

дения дела. Судебное заседание проводится в помещении суда. Де-

ло рассматривается с участием прокурора, представителя Феде-

ральной миграционной службы (далее – ФМС), подавшего в суд

заявление, и иностранного гражданина, подлежащего реадмиссии, в

отношении которого рассматривается дело о его временном разме-

щении в специальном учреждении или о продлении срока его пре-

бывания в специальном учреждении.

Суд, рассмотрев по существу заявление о временном размеще-

нии или о продлении срока пребывания иностранного гражданина,

подлежащего реадмиссии, в специальном учреждении принимает

решение, которым удовлетворяет или отклоняет заявление.

Решение суда об удовлетворении заявления является основа-

нием для временного размещения или продления срока пребывания

иностранного гражданина, подлежащего реадмиссии, в специаль-

ном учреждении на необходимый для осуществления его реадмис-

сии срок.

142