додаткові матеріали / Potulnytski

Одним із важливих епізодів політичної діяльності Грушевського як українського федераліста був організований Центральною Радою у Києві в вересні 1917 р. з'їзд націо­нальностей Росії. У ньому брали участь представники ба­гатьох народностей колишньої Російської імперії. Робота з'їзду проходила під лозунгом утворення федеративної Ро­сійської держави. Делегати обговорювали питання перебу­дови Російської імперії на засадах автономії всіх націй і народностей, федеративного союзу з демократичною Російською республікою. Виступаючи перед учасниками з'їз­ду, Грушевський обґрунтував своє розуміння принципу федералізму. Вказавши на тотожність понять «українська демократія» і «український народ», він підкреслив, що ук­раїнці ніколи не були й не будуть ворогами російської де­мократії і російського народу, оскільки не відокремлюють процес національного будівництва від завдань трудової де­мократії. Грушевський висловив переконаність, що феде­ралізм є саме той конструктивний принцип, який зможе задовольняти інтереси демократії, об'єднати всі національ­ності колишньої царської Росії в боротьбі за побудову де­мократичного суспільства, «Одначе я мушу зазначити,— говорив Грушевський,— що для всієї великої маси народу України — федералізм не являється перехідним ступенем до державної незалежності! Навпаки, для нас, українців, державна незалежність лежить не перед нами, а поза нами. Свого часу ми жили державним життям, як самостійна держава. На підставі умови, яка забезпечувала наші дер­жавні права, ми об'єдналися % Росії ю і ті наші права були беззаконно потоптані старою династією. Український народ від цих прав не відмовляється... І коли ми проголошуємо в нинішнім моменті принцип федерації, ми. тим самим ви­словлюємо свою волю, ми закріпляємо збереження наших державних прав. Але при цьому ми розглядаємо федерацію не як шлях до самостійності, але як шлях до нових пер­спектив, які вже давно відкрилися провідним розумам людства, як шлях до федерації Європії і в майбутньому — до федерації всього світу».

Таким чином, Грушевський розглядає федералізм як вирішальний фактор у боротьбі з капіталізмом та імперіа­лізмом, яким він протиставляє ідею вільного союзу братніх . народів.

У резолюції!, ухваленій учасниками з'їзду, заявлялося, що федерація є надійною підвалиною республіканського державного ладу і тому Росія має бути федеративною де­мократичною республікою.

Послідовний прихильник ідеї федералізму в її народницькому розумінні, Грушевський вірив, що українська рес­публіка врешті-решт стане федерацією земель, сполучени­ми штатами України. Партія українських соціалістів-революціонерів, ідеологом якої був Грушевський, виступаючи за впровадження федеративних форм у стосунках України з іншими республіками, водночас визнавала й за національ­ними меншостями, що проживали на її території, право домагатися створення федеративної української республі­ки. Сам же Грушевський писав з цього приводу: «Чи буде Українська Республіка формально зватись федеративною, чи ні, фактично вона однаково повинна організуватись, як федерація своїх фактичних республік-громад». І в 1926 р., підводячи підсумки своєї 40-річної науково-політичної ді­яльності, він, як і раніше, називає одним із основних зав­дань, що стоять перед українською нацією, зближення не тільки різних частин розділеної української території, але й усіх народів Східної Європи, роз'єднаних історичними непорозуміннями, проте об'єднаних спільними завданнями і майбутнім.

Р. Лащенко виводить свою ідею федерації на основі історичних федеративних традицій українського народу, що існували в Київській Русі і були покладені в основу Пере­яславської угоди 1654 р. Аналізуючи державний устрій Київської Русі, яка об'єднувала значну кількість окремих держав-міст, пін доходить висновку, що її державне життя визначалося не лише спільними для всіх держав хаотични­ми факторами (князівські з'їзди, договори князів між со­бою і т. ін., але й постійними, окремими для кожної дер­жави атрибутами влади та управління: органи влади цен­трального управління (князівська рада, боярська дума), княжий двір і придворна ієрархія, фінансове урядування, органи влади на місцях, земські органи влади та місцеві органи влади земського управління, народний суд, адміні­стративний поділ і т. д.

Київська Русь, на думку вченого, не була в політичному відношенні монолітною державою, «при єдності релігії, мо­ви, юридичних традицій, при єдності навіть князівського роду Рюриковичів, представниками якого були обсажені всі столи,— Київська Русь не утворила з себе єдиного полі­тичного цілого; вона врешті виявляється перед нашими очима у вигляді цілої системи окремих самостійних держав зі своїм вічем, зі своїм князем, зі своїм військом та зі своїми органами влади в кожній». Лащенко зазначає, що Київ­ська держава була своєрідною і навіть унікальною фор­мою державного устрою. Вона ніколи не мала нічого спільного з централізованою державою. на зразок азіатських царств, східних деспотій або Великого Московського кня­зівства, основні традиції якого пізніше продовжила росій­ська імперія, ліквідуючи будь-які прояви місцевої само­бутності. Навпаки, на її території кожна окрема волость з історично визначеним центром прагнула до політичної са­мобутності.

Політичний устрій Київської держави вчений розглядає з позицій теорії державного права, зокрема вже виробленої в європейській політичній ти юридичній науках концепції «союзу держав» (Staatenbund) і «союзної держави» (Bundestaat), ідей Єлінека, Вайтца та інших учених. Згідно з їхніми теоріями, головна відмінність між союзом держав і союзною державою полягає в тому, що союз держав — це міжнародно-правова угода цілком самостійних і суверен­них держав, де центральна влада встановлюється не над підданими, а над самими державами, натомість у союзній державі кожна окрема держава, що входить у союз, є його членом і обов'язково бере участь у творенні загальної полі (центрального уряду), і тому сама союзна Держава обо­в'язково повніша мати свій уряд, власний представницький орган і навіть окремі суди, цілком незалежні від урядів, представництв і судів, кожної окремої держави — члена союзу (федерації). Поділяючи ці погляди, Лащенко спів-ставляє їх з теорією федеративного походження Київської Русі видатного вченого-народника м. Костомарова.

Концепція Костомарова, викладена в його праці «Мис­ли о федеративном начале в Древней Руси», ґрунтувалася на констатації того факту, що в першій половині XIII ст. вже ясно визначився поділ Київської Русі на окремі землі з цілою системою волостей у кожній групі володіння. Між усіма землями існували тісні зв'язки, обумовлені спільним походженням, мовою, релігією, а також єдиним князівським родом, який, на думку Костомарова, додавав до моральних основ єдності (мова, Віра і т. ін.) основу юридичну в особі великого київського князя, з авторитету і функцій котрого вчений виводить свою теорію щодо федеративного похо­дження Київської Русі.

Не відкидаючи повністю концепції Костомарова, Ла­щенко відзначає, що хоча федеративні тенденції у держав­ному житті Київської Русі існували і навіть певною мірою зростали напередодні монголо-татарської навали, він вва­жає, що в політично-правовому відношенні Київська Русь була конфедерацією. «Кожна держава-волость,— зауважує він,— врешті-решт була суверенна і цілковито незалежна. Договірний принцип конфедеративний просвічувався у думі князів, у князівських з’їздах, де князі умовлялися, заключували військові конвенції для оборони своїх волостей і т. д.; але разом з тим відчувається і ширше поняття про єдину українську націю (федеративний принцип). На тих же з'їздах своїх князі кличуть: «Пощо губимо Руську зем­лю?». Лащенко погоджується з Костомаровим щодо не­завершеності процесу федерації у Київській Русі, припи­неного татарською навалою, проте вважає, що авторитет київського князя був лише морального походження, а не спирався на певний юридичний ґрунт, на державний цент­ральний орган, що, безумовно, є необхідною умовою, з точ­ки зору теорії державного права, для визначення федерації.

Лащенко поділяв позицію Костомарова стосовно того, що «кожне українсько плем'я займало визначену племінну територію, правуючись на такій території по своїх звичаях, утворювало одне поняття землі — держави». Іншої дум­ки з цього питання дотримувався Грушевський, який вва­жав, що міський (гегемонія міста) устрій земель уживався в Київській державі з племінним поділом і з цієї комбінації утворювалися нові держави — землі-волості. Ті ж племена, у яких міське життя було слабо розвинене, «притягувалися до сусідніх чужоплемінних центрів (наприклад, древляни до Києва). І, навпаки, сильний розпиток міст міг призвести до того, що одне плем'я могло розділитися на кілька во­лостей (Чернігівська і Переяславська»).

Розкривши федеративні та конфедеративні тенденції Київської Русі, Лащенко далі аналізує зміст Переяслав­ської угоди, щоб дослідити, на яких саме засадах з'єдну­валася Україна з Росією, оскільки ті чи інші положення цього добровільного акта, на його думку, могли бути вико­ристані при формуванні майбутніх взаємовідносин обох держав. У науковій розвідці про Переяславську угоду 1654 р. вчений намагається з'ясувати основні концепції ук­раїнської та російської історіографії з цього питання, які домінували на той час в історичній та юридичній літера­турі, а також дослідити ті юридичні засади, на які спирає­ться договір 1654 р., вияснити його юридичну природу. Автор виділяє чотири основні концепції політико-юридичних підстав і змісту Переяславською договору. 1) неповна інкорпорація України Росією, що складалася з поєднання принципів автономії, федерації і конфедерації; 2) з'єднання України з Росією на засадах васальної залежності; 3) юридична форма з'єднання у вигляді реальної унії між Украї­ною і Росією; 4) теорія з'єднання України з Росією як осо­биста унія між царем та гетьманом, який уособлював ук­раїнський народ ¹⁵⁸.

Теорія неповної інкорпорації, якою пояснювали зміст Переяславської угоди російські професори Розенфельд і Нольде; ґрунтувалася па твердженні про приєднання Ук­раїни до Росії як провінції, з втратою власного політичного суверенітету і державної незалежності, яка визначається підлеглістю однієї держави суверенній владі іншої, за умо­ви збереження широкої автономії, що існує лише остільки, оскільки вона відповідає на даний момент Інтересам держави-сюзерена. Залишити старі привілеї або дати якісь нові приєднаній провінції повністю залежить від волі держави-сюзерена. Інкорпорація найчастіше відбувається шляхом завоювання чужих територій (Персія, Давній Рим, Росій­ська імперія, Австро-Угорська монархія, наполеонівська Франція). Неповна ж інкорпорація передбачає широку ав­тономію, певні риси федеративного або конфедеративного зв'язку. Лащенко Відкидає ідею попонної інкорпорації сто­совно України з чотирьох основних причин: 1) Україна не була завойована, а її відносини з Росією спирались на до­говір, який передбачав збереження за Україною своїх влас­них, а не наданих Москвою державного устрою, законів, території, «прав і вольностей козацьких» і т. д., що супе­речить ідеї інкорпорації; 2) ці права України, зокрема дер­жавний устрій, власні основні заходи й уряд і, що найваж­ливіше — право стосунків з чужоземними державами, тобто незалежна міжнародна політика,— свідчать про те, що Ук­раїна не була приєднана до Росії як її автономна провінція; 3) відсутність загальносоюзної влади з її політично-пра­вовими органами, які б здійснювали свої функції на тери­торії цілого союзу безпосередньо і незалежно від органів влади кожної окремої держави - члена союзу, що керують безпосередньо па своїй території кожен, — не дає жодних підстав вбачати в акті_ 1654 р. присутність федеративних принципів і союзу у формі федерації; 4) хоча союз України і Росією як незалежних одна від одної держав міг би, на думку Лащенка, нагадувати конфедерацію, проте з огляду на те, що для існування конфедерації обов'язково потрібно впровадження з'їздів уповноважених обох держав для спільного вирішення важливих для них питань, він відкидає ідею конфедерації у трактуванні договору 1654 р. внаслідок відсутності конфедеративних зв'язків між Україною й Ро­сією.

Друга теорія, якої дотримувались російські й українські вчені, зокрема професори Коркунов, Мякотін, Грушевський,— це з'єднання .України з Росією на засадах васальної залежності. її зміст — цар Олексій Михайлович не об'єд­нував у своїй особі дві окремі державні влади, але український гетьман підлягав йому як вищому властителеві і його становище можна порівняти з становищем феодаль­ного герцога щодо сюзерена-короля (наприклад, відносна підлеглість Карла Бургундського французькому королеві Людовику XI). Цій теорії суперечить, на думку Лащенка, історично доведений факт про існування твердої вимоги з боку гетьмана та полковників щодо необхідності для мос­ковського царя присягнути на жалування Україні грамоти Дотримуватись і Зберігати неї права і вольності українсь­кого народу. «В усякому разі,— стверджує вчений,— вимога гетьмана і його полковників, щоб і цар московський присяг­нув— не може свідчити про визнання гетьманом своєї «за­лежності» від царя, а навпаки, підкреслює ясно, що й геть­ман і його уряд дивилися на себе, як на рівноправну з царем та його урядом сторону в тому історичному договорі, який був ухвалений н 1664 р. на Переяславській Раді. Жодний васал не міг би звернутися з подібними пропозиціями до свого властелина: такі вимоги цареві міг ставити лише рів­ноправний йому контрагент».

Третя концепція, яку піддає аналізу Лащенко, належить професору Дерптського університету М. Дьяконову. Остан­ній, як відомо, дотримувався думки, що Україна і Росія з'єдналися па підставі так званої реальної унії, під якою в юридичній науці розуміється такс об'єднання двох держав, в основу якого покладається, крім спільного для них мо­нарха, і спільний закон про престолонаслідування, тобто монарх однієї держави є завжди і монархом другої. З'єд­нання держав на підставі реальної унії передбачає також утворення спільних державних установ. М. Дьяконов ствер­джував, що Україна з'єдналася з Росією шляхом реальної унії на підставі аналізу тексту жалуваної грамоти, де було зафіксовано приєднання України до Москви як вічне з'єд­нання і вічне підданство. Лащенко не погоджується з дум­кою Дьяконова про реальну умію, посилаючись на відсут­ність загального для обох держав закону про престолона­слідування і спільних центральних установ, як це мало місце, наприклад, при Люблінській унії 1569 р., коли був заснований спільний сейм для Польщі і Литви. Лащенко звинувачує Дьяконова в тому, що він замість аналізу само­го договору акцентує увагу лише на жалуваній грамоті. Подібний підхід, на його думку, не сприяє повноцінному дослідженню проблеми і не дає підстави визначити з'єднан­ня як реальну унію.

Четверта концепція про з'єднання України з Росією, авторами якої Пули професор В. Сергієвич та академік В. Філіпов, ґрунтувалася на трактуванні Переяславського договору як особистої унії, що мав всі ознаки конкретного персонального єднання па підставі обрання. Основна різ­ниця між реальною та особистою уніями полягає в тому, що перша з них передбачає обов'язкове існування загального для обох держав закону про престолонаслідування, для дру­гої ж спільність монарха є чисто випадковою, утвореною за тих чи інших конкретних обставин. Зв'язок між державами утримається доги, доки живе монарх, якого було обрано як монарха, спільного для обох держав (наприклад, з'єднан­ня Німеччини та Іспанії за Карла II), або ж продовжує правити династія, до якої він належав.

Таким чином, унія особиста не вимагає загального для обох держав закону про престолонаслідування, спільність монарха за цієї форми влади взагалі є випадковою. За осо­бистої унії кожна з держав має право посольства, хоча й передбачає відносну єдність особи правителя. Зокрема, про­фесор Сергієвич стверджував, що Україна не з'єдналася з Росією, а лише визнала, па підставі обрання своїм госуда­рем, царя московського, з його нащадками, але з огляду на те, що це був саме російський цар з його родом, то з'єднан­ня повинно продовжуватись до того часу, аж доки продов­жуватиметься рід Олексія Михайловича.

Лащенко дотримувався думки, що концепція особистої унії формально найбільш реально відповідає змісту Пере­яславської угоди, однак зауважував, що в даному конкрет­ному випадку особиста унія мала дещо своєрідний харак­тер. «Яких-небудь юридичних прав,— пише вчений,— крім права на одержання данини за військову Україні поміч, цар московський на підставі пактів Переяславського дого­вору не діставав зовсім і довести протилежне, стоячи ви­ключно на засадах Переяславського трактату, ледве чи зможуть досліджувачі цього акта».

На його думку, гетьман Хмельницький лише визнавав моральну зверхність царя, як свого політичного і військово­го союзника (як, скажімо, литовський князь Вітовт визна­вав зверхність польського короля Ягайла), але разом з тим рішуче заперечував будь-яке право царя на втручання у внутрішні справи України, залишаючи за собою і своїм урядом всю повноту влади на урядування козацькою дер­жавою, а також функції міжнародні.

Своєрідність і формальність визначення договору як осо­бистої унії полягає, насамперед, у тому, що унії звичайно укладаються між монархами, або між державами, які за своєю структурою, формами правління, політичними зв'яз­ками, правовим статусом відповідають одна одній, а не між монархією, з її автократичним способом правління, і козаць­кою республікою, :і її традиційним народовладдям. Вважа­ючи, що Переяславську угоду не можна втиснути в «прокрустове ложе» жодної з теорій державного права, Лащен­ко визначає її як своєрідний компроміс, до якого вдався гетьман, щоб виробити легальну форму відокремлення Ук­раїни, яка на той час була лише провінцією Речі Посполи­тої, хоча уряд останньої і був змушений рахуватися з Вій­ськом Запорізьким і Козацькою Україною.

Неординарність та своєрідність Переяславської угоди, на думку вченого, пояснюється чотирма основними причи­нами: 1) зовнішніми обставинами, за яких ця угода з'яви­лася: 2) народоправством самої козацької держави, з її ви­борною владою, з властивою її населенню уявою про участь кожного в житті суспільства, яке не давало ні цареві, ні гетьманові Права заключати угоду про інкорпорацію, васальну залежність, унію і т. н.; 3) чисто психологічними мір­куваннями, які, відбиваючи пенні суспільні тогочасні наст­рої, примушували, з одного боку, царя та його уряд, а з іншого — український народ, на чолі з гетьманом, схиляти­ся до зав'язання певних стосунків між обома сторонами. Подібні міркування ґрунтувалися на однаковому ставленні до Польщі, як до спільного ворога, на необхідності для обох держав мати військового союзника. Однак розуміння самого змісту з'єднання було різним, що пояснювалось різними формами державного устрою і правління в обох державах; 4) самим фактом союзу між державою, яка мала вже дав­но сформований механізм монархічної державної влади, і новоствореною державою, яка такого механізму не мала, а мала натомість лише традиції народоправства та ідею політичної незалежності народу.

Саме ідея політичної незалежності і республіканські на­родні традиції визначають такий своєрідний зміст Переяс­лавської угоди, який не має аналогів в історії. Для підтвер­дження своєї концепції Лащенко наводить ряд фактів, що свідчать про загальне обурення, яке викликала в Україні сама думка про необхідність присягати цареві, зокрема від­мова присягати полковника Богуна, козаків Кропив'янецького, Полтавського, Уманського і Брацлавського полків, чорнобильських і київських міщан, частини українського православного духовенства На чолі з архімандритом Київ­ським і Печерським. Учений вважає, що царська протекція, про яку йшла мова п;і Переяславській раді, зовсім не розу­мілася українським народом як форма залежності однієї держави від іншої під виглядом протекторату, про що зай­вий раз свідчить і вся подальша історія України в змаганні за ідею державної незалежності, виразниками якої висту­пали гетьмани Дмитро Дорошенко, Іван Мазепа, Пилип Орлик, Павло Полуботок та ін.

Таким чином, повністю не відкидаючи (за винятком ідеї інкорпорації) концепції васалітету, унії реальної і персо­нальної, згідно з якими Україна приєдналася до Москви із «захованням» свого державного устрою, вчений робить вис­новок, що Переяславська угода — необхідний і взаємови­гідний для обох народів федеративний акт, свідчення спіль­ності історичної традиції, віри й політичних цілей, проте вже з самого початку сплюндрований і падалі у своєму внут­рішньому змісті знищений самою сутністю антинародної монархічної владі) і цілей російського царизму, які орга­нічно суперечили українському народоправству. Застосо­вуючи для аналізу договору 1654 р. термінологію державно­го та міжнародного права, Лащенко стверджує, що відноси­ни України з Росією спиралися на вільну угоду, на підставі якої Україна зберігала за собою свій власний державний устрій, свої закони, які не надавалися Україні, а були її власними.

Політико-правову сторону своєї концепції вчений роз­робляє у брошурі «До питання про юридичні засади при­єднання України до Москви» (1927), що стала певною мі­рою продовженням його праці «Переяславський договір 1654 року між Україною і царем Московським» (1923). Ла­щенко вважає, зокрема, що ті реальні підвалини, на яких ухвалювалася Переяславська угода 1654 р., в юридичному відношенні є, вічними. Саме на них, на думку дослідника, мають ґрунтуватися майбутні взаємовідносини української та російської держав.

З огляду на це вчений намагається розглянути всі положення договору, залучаючи для аналізу, окрім великої кількості архівних джерел, праці російських та україн­ських учених — М. Грушевського, М. Костомарова, О. Ла­заревського, О. Єфименко, Н. Василенко, Б. Барвінського, В. Мякотіна, І. Крип'якевича, В. Липинського, В. Сергієвича, А. Яковліва, М. Слабченко, Л. Окіншевича, О. Малиновського. Юридичними сторонами договору, які в першу чергу потребують аналізу, вчений вважає територію, а та­кож права сторін, які передбачалися при укладанні догово­ру: економічні, судові, адміністративні, на землю, політичні, внутрішні й зовнішні. В результаті залучення великої кіль­кості емпіричного матеріалу, власного трактування відомих фактів Лащенко доходить таких висновків: 1) Україна з'єд­нувалася з Росією як політично самостійна держава, про що свідчать такі факти: ;і) наявність власної території, по­діленої на їв полків з своєю виборною старшиною, із них дев'ять — на правому березі Дніпра (Чигиринський, Чер­каський, Канівський, Корсунський, Білоцерківський, Уман­ський, Брацлавський, Кальницький та Київський) і сім — на лівому (Переяславський, Кропивенський, Миргород­ський, Полтавський, Прилуцький, Ніжинський та Чернігів­ський).

Ця територія була відокремлена від Польщі за Зборівським договором, затвердженим польським сеймом. Про це зайвий раз свідчать промови думського дяка Іва­нова та боярина Бутурліна, а також заява самого Б. Хмель­ницького, що Україна з'єднується з Москвою «сь городами и землями»; б) свій внутрішній козацький суд, як верхов­на юрисдикція на території України при повній відсутності судових або адміністративних функцій у московських воє­вод, повноваження яких обмежувалися контролем над зби­ранням податків українськими урядниками; в) верховне право гетьмана на роздачу вільних земель в Україні; г) пра­во гетьмана на самостійні політичні та дипломатичні сто­сунки з іншими державами, укладення з ними політичних та військових союзів і навіть ведення війн; д) Україна (Військо Запорізьке), Об'єднавшись з Росією, зносилася з останньою через Посольський приказ, який відав диплома­тичними стосунками Росії З іноземними державами і без­посередньо непідлеглими Москві країнами, що свідчить про політичну самостійність України в її стосунках з Росій­ською державою. 2) Україна приєднувалася до Москви добровільно, згідно з договором вона зберігала свій влас­ний державний устрій. 3) Україна часів Б. Хмельницького і за актом 1654 р. залишалася повноцінним державним ор­ганізмом зі своєю територією, правителем (гетьманом), конституцією (права і вольності), військом, правом диплома­тичних відносин.

Ці три підвалини — добровільність, політична самостій­ність і державність, на думку вченого, мають бути покла­дені в основу майбутнього федеративного або ж конфеде­ративного зв'язку України з Росією. Укладення Переяслав­ської угоди Лащенко вважає конструктивним і виправданим кроком, оскільки вона стала запорукою дальшого існу­вання козацької держаки, збереження національних тра­дицій і на той час була єдиним виходом зі становища, що склалося. Проте вже в своїй основі Переяславський договір ніс чинники деструктивні, які не могли повною мірою Передбачити ні гетьман, ні запорожці. Це, по-перше, абсо­лютистський характер Московської держави, її політика залучення на свій бік української шляхти, сіяння чвар, і в результаті — поступове приєднання; по-друге,— сама укра­їнська шляхта, яка ігнорувала ідеї українського народу на догоду власним меркантильним інтересам. Абсолютист­ського характеру і суті Російської держави, а також запро­данства власних верхів, назначає Лащенко, потрібно най­більше остерігатися українським політикам у майбутньому державному творенні. На заваді цим деструктивним чин­никам можуть стати лише дійсна федерація, необхідна для збереження української держави, реальна демократія і народоправство.

Ці три засади визначають, зміст конкретної політичної програми Лащенка, Демократизм і народоправство можуть здійснюватися лише За умови повновладдя Всенародних українських зборів обранців народу, рівності всіх грома­дян у своїх громадських і політичних правах, відсутності привілеїв і титулів, федералізм, на думку вченого, перед­бачає впровадження цілого ряду нормативних актів внутрішньо-територіального регулювання: 1) українська дер­жана, яка з’єднується з російською па підставах федерації, обіймає свою власну територію, що об'єднує землі з пере­важно українським населенням: губернії Київську, Волин­ську, Холмську, Чернігівську, Полтавську, Харківську, Ка­теринославську, Херсонську і Таврійську. Передбачається автономія для неукраїнських меншостей на території Ук­раїни і, відповідно, українських меншостей па території Росії. Лащенко слідом за М. Грушевським розглядає укра­їнський народ як територію, тобто народ України, а не як націю; 2). зовнішньотериторіальне регулювання. Західно­українські землі, що виявляють бажання приєднатися до Української республіки, також зможуть увійти до її скла­ду. Розмежування в пограничних територіях повинно здійс­нюватися змішаними комісіями, для яких критерієм вирі­шення питання має бути бажання місцевого населення на­лежати або не належати до Української республіки. Ці питання Лащенко розглядає з урахуванням конкретної іс­торичної ситуації того часу; 3) федеративне регулювання, яке передбачає передачу центральним органам федерації . ряду справ, а саме: а) дипломатичні відносини, які обхо­дять не тільки Українську республіку, а всю федерацію; укладання політичних і торгових трактатів, організація ди­пломатичного представництва від усієї федерації, вирішен­ня питань війни і миру, командування спільними військо­вими силами; б) митне законодавство; в) нормування поштових, телеграфних, залізничних, річних, шляхових та авіаційних зносин, оскільки вони виходять за межі Україн­ської республіки і стосуються інших країв федерації; г) охо­рона торгівлі і мореплавства країв федерації за кордоном; д) нормування постанов про натуралізацію, надання і втра­ту громадянських прав у різних краях федерації, користу­вання громадянськими правами за межами свого краю і охорона прав громадян іноземних країв у межах федера­ції; є) охорона авторського права і патентів; ж) нормуван­ня певних спільних принципів цивільного права, карного процесу, правил санітарних і карантинних; з) нагляд за дотриманням прав національних меншостей. Всі інші спра­ви є компетенцією органів Української республіки; 4) кон­трольне регулювання, яке передбачає: а) контроль за до­триманням вказаних норм федеративного регулювання по­кладати на депутатів від українського народу і народностей української землі, які працюють у загальному парламенті федерації; б) контрольні функції покладаються також на «своїх» міністрів, які входять до складу федеративного ка­бінету, та суддів, які працюють у федеративному адмініст­ративному суді; 5) фінансове регулювання, яке передбачає передачу до федерального бюджету певної частини своїх доходів на покриття витрат федерації пропорціонально кількості населення України і всієї федерації.