Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Финансы. Учебное пособие-3
.pdf
81
резервные фонды местной администрации; резервный фонд
Правительства РФ по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий; резервный фонд Президента РФ; оборотная кассовая наличность;
остатки на счетах по учету средств бюджета, образовавшиеся на
начало текущего финансового года.
Мобильность бюджетного фонда проявляется как в процессе формирования, так и при его использовании. Например,
мобильность в ходе формирования бюджетного фонда проявляется в отсутствии закрепления определенных расходов за соответствующими доходами и источниками финансирования дефицита бюджета, что позволяет уже при формировании бюджета
маневрировать доходами, направляя их на осуществление расходов, определенных приоритетными, в соответствии с целями
и задачами бюджетной политики. Другим инструментом обеспечения мобильности бюджетного фонда в ходе бюджетного
планирования является использование оборотной кассовой
наличности и бюджетных кредитов.
Высокая степень концентрации финансовых ресурсов в
бюджетных фондах и присущие этим фондам отличительные
черты позволяют бюджету выполнять свое общественное назначение — обеспечивать органы государственной власти и местного самоуправления денежными средствами, необходимыми
для выполнения возложенных на них функций и задач с целью
удовлетворения общественных потребностей.
4.2. Сущность понятия «бюджетная система»
Бюджетная система любого государства представляет
собой совокупность бюджетов государственнотерриториальных и административно-территориальных образований, находящихся в определенной взаимосвязи друг с другом
на основе принципов, установленных законодательством. Состав бюджетов, входящих в бюджетную систему, и формы их
взаимосвязей зависят от типа государственного устройства
страны (федеративного или унитарного). Последнее определяет
административно-территориальное деление страны, уровни гос-
82
ударственной власти и соответствующие им органы государственной власти, основы разграничения полномочий между ними.
Как и любая система, представляющая совокупность элементов, находящихся в определенной взаимосвязи, бюджетная
система состоит из отдельных элементов — видов бюджетов и
уровней бюджетной системы. Вид бюджета означает форму образования и расходования финансовых ресурсов определенного
органа государственной власти или органа местного самоуправления. Совокупность определенных видов бюджета, соответствующих определенному уровню государственной власти или
местного самоуправления, представляет собой уровень или звено бюджетной системы. Число уровней бюджетной системы
определяется типом государственного устройства. Бюджетная
система унитарного государства состоит из двух уровней, представленных бюджетом центрального органа власти и местными
бюджетами, бюджетная система федеративного государства —
из трех уровней, представленных бюджетом федерального органа власти, бюджетами субъектов федерации и местными бюджетами. Верхний уровень бюджетных систем и федеративного,
и унитарного государства представлен всегда одним видом
бюджета, а нижние — многочисленными видами бюджетов,
определяемыми особенностями государственного устройства
той или иной страны с учетом конкретных видов государственных муниципальных образований внутри нее.
4.3. Бюджетная система России
Современная бюджетная система РФ складывалась под
воздействием исторических условий формирования российского
государства. До 1991 г. бюджетная система СССР (одной из союзных республик которого была РСФСР) объединяла союзный
бюджет, государственные бюджеты 15 союзных республик
(включавшие республиканские бюджеты союзных республик,
государственные бюджеты автономных республик и местные
бюджеты) и бюджет государственного социального страхования.
Единый Государственный бюджет СССР, который консолидировал все вышеперечисленные бюджеты (по принципу «собранной матрешки», когда каждый нижестоящий бюджет включался
83
в качестве составной части в вышестоящий бюджет), утверждался высшим законодательным органом страны — Верховным Советом СССР. Тем самым при утверждении Государственного бюджета СССР утверждался объем доходов и расходов всех нижестоящих бюджетов. Вместе с тем после принятия
единого бюджета страны каждый представительный орган власти (республики, края, области, города, района и т.д.) принимал
своими законами или решениями соответствующий консолидированный бюджет (бюджет республики, бюджет края, бюджет
области и т.д.).
Образование Российской Федерации как самостоятельного государства предопределило радикальные изменения в составе и принципах построения бюджетной системы, что нашло отражение первоначально в принятии Закона РСФСР
от 10.10.1991 г. № 1734-I «Об основах бюджетного устройства и
бюджетного процесса в РСФСР» (утратил силу). В данном законе впервые был сформулирован принцип самостоятельности
бюджетов, входящих в бюджетную систему РСФСР. В соответствии с этим законом бюджетная система определялась как совокупность республиканского бюджета РСФСР, республиканских бюджетов республик в составе РСФСР бюджетов национально-государственных и административно-территориальных
образований РСФСР. После принятия в 1993 г. Конституции РФ
понятие бюджетов национально-государственных и административно-территориальных образований РФ было конкретизировано в Законе РФ от 15.04.1993 г. № 4807-I «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе РФ, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов
Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя, органов местного
самоуправления» (утратил силу), в соответствии с которым они
были представлены:
- республиканскими бюджетами республик в составе РФ;
- областным бюджетом автономной области;
- окружными бюджетами автономных округов;
- краевыми бюджетами краев;
- областными бюджетами областей;
84
- городскими бюджетами городов федерального значения;
- местными бюджетами.
Введенный в действие с 1 января 2000 г. Бюджетный кодекс РФ закрепил основные изменения в бюджетном устройстве
РФ, произошедшие с 1991 г.
Бюджетная система РФ — это основанная на экономиче-
ских отношениях и государственном устройстве РФ, регулируемая законодательством РФ совокупность федерального бюджета,
бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов. При этом в ст. 10
Бюджетного кодекса РФ четко определены уровни и внутренняя
структура бюджетной системы РФ (рис. 2).
Как видно из рисунка, бюджетная система РФ состоит из
трех уровней (звеньев), каждый из которых представлен соответствующим ст. 6 Бюджетного кодекса РФ видом бюджета.
Первый уровень бюджетной системы представлен одним
видом бюджетов — федеральным. Различия в статусе разных
субъектов РФ определяет множественность видов бюджетов,
составляющих второй уровень бюджетной системы РФ. Они
включают республиканские бюджеты республик, областные
бюджеты областей и областной бюджет автономной области,
окружные бюджеты автономных округов, краевые бюджеты
краев и городские бюджеты городов федерального значения
(Москвы и Санкт-Петербурга).
Рис. 2. Уровни бюджетной системы РФ
85
В настоящее время в результате объединения нескольких
субъектов РФ их общее число составляет 85. Соответственно с
1 января 2008 г. второй уровень бюджетной системы РФ представлен 21 республиканским, 9 краевыми, 46 областными, одним областным бюджетом автономной области, четырьмя
окружными, двумя городскими бюджетами.
Третий уровень бюджетной системы РФ также представлен разными видами бюджетов — бюджетами муниципальных
районов, бюджетами городских округов, бюджетами внутригородских муниципальных образований городов федерального
значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя, бюджетами
городских и сельских поселений. По состоянию на 1 января
2009 г. в России насчитывается более 23 тыс. местных бюджетов. В связи с введением в действие Федерального закона от
06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации», предусматривающего двухзвенную структуру муниципальных образований, изменилась и структура бюджетной системы РФ. В соответствии с Федеральным законом от 26.04.2007 г. № 63-ФЗ «О
внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении
в соответствие с бюджетным законодательством Российской
Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» третий уровень бюджетной системы представлен двумя подуровнями: первый — бюджеты муниципальных районов,
бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения; второй — бюджеты городских и сельских поселений. При этом в
качестве составной части бюджетов городских и сельских поселений могут быть предусмотрены сметы доходов и расходов
отдельных населенных пунктов, других территорий, не являющихся муниципальными образованиями. Формирование муниципальных внебюджетных фондов Бюджетным кодексом РФ не
допускается.
4.4. Принципы построения бюджетной системы
Характеристика бюджетной системы предполагает определение не только состава бюджетов, входящих в нее, но и
86
принципов ее построения, взаимосвязи бюджетов и их взаимодействия друг с другом. В ст. 28 Бюджетного кодекса РФ определены следующие принципы бюджетной системы РФ:
1) единства бюджетной системы РФ;
2) самостоятельности бюджетов;
3) разграничения доходов, расходов и источников финан-
сирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной
системы РФ;
4) равенства бюджетных прав субъектов РФ и муници-
пальных образований;
5) полноты отражения доходов, расходов и источников
финансирования дефицита бюджетов;
6) сбалансированности бюджета;
7) эффективности использования бюджетных средств;
8) общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов;
9) прозрачности (открытости);
10) достоверности бюджета;
11) адресности и целевого характера бюджетных средств;
12) подведомственности расходов бюджетов и един-
ства кассы.
По мнению некоторых экономистов, только первые четыре принципа относятся к построению собственно бюджетной
системы, определяют формы взаимосвязей между звеньями и
видами бюджетов, а остальные — характеризуют основы функционирования каждого бюджета, порядок его составления и исполнения.
Принцип единства современной бюджетной системы
РФ по содержанию радикально отличается от принципа един-
ства бюджетной системы в условиях административнокомандной системы управления экономикой, который означал
консолидацию всех бюджетов в едином бюджете и утверждение
его в форме закона. В отличие от такой модели современная
бюджетная система РФ может быть представлена в виде «разобранной матрешки», все составные части которой находятся в
распоряжении разных органов государственной власти и органов местного самоуправления и утверждаются отдельными законами (решениями) о соответствующем бюджете. Поэтому
принцип единства означает лишь создание единых правовых и
87
организационных основ функционирования бюджетной системы
и предполагает единство бюджетного законодательства РФ,
принципов организации и функционирования бюджетной системы РФ, форм бюджетной документации и бюджетной отчетности, бюджетной классификации бюджетной системы РФ,
санкций за нарушения бюджетного законодательства РФ, единый порядок установления и исполнения расходных обязательств, формирования доходов и осуществления расходов
бюджетов, ведения бюджетного учета и составления бюджетной
отчетности, единство порядка исполнения судебных актов по
обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ.
Основным принципом функционирования бюджетной системы федеративного государства является принцип самосто-
ятельности входящих в нее бюджетов. Он означает:
- право и обязанность органов государственной власти и
органов местного самоуправления самостоятельно обеспечивать
сбалансированность соответствующих бюджетов и эффективность использования бюджетных средств;
- право и обязанность органов государственной власти и
органов местного самоуправления самостоятельно осуществлять
бюджетный процесс;
- право органов государственной власти и органов местного самоуправления устанавливать в соответствии с налоговым
законодательством РФ налоги и сборы, доходы от которых подлежат зачислению в соответствующие бюджеты бюджетной системы РФ;
- право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно определять формы и направления расходования средств бюджетов (за исключением расходов, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет
межбюджетных субсидий и субвенций из других бюджетов
бюджетной системы РФ);
- недопустимость установления расходных обязательств,
подлежащих исполнению за счет доходов и источников финансирования дефицитов других бюджетов бюджетной системы РФ,
а также расходных обязательств, подлежащих исполнению одновременно за счет средств двух и более бюджетов бюджетной
88
системы РФ, за счет средств консолидированных бюджетов или
без определения бюджета, средства которого должны быть
направлены на исполнение соответствующих расходных обязательств;
- право органов государственной власти и органов местного самоуправления предоставлять средства из бюджета на исполнение расходных обязательств, устанавливаемых иными органами государственной власти и органами местного самоуправления, исключительно в форме межбюджетных трансфертов;
- недопустимость введения в действие в течение текущего
финансового года органами государственной власти и органами
местного самоуправления изменений бюджетного законодательства РФ и (или) законодательства о налогах и сборах, законодательства о других обязательных платежах, приводящих к увеличению расходов и (или) снижению доходов других бюджетов
бюджетной системы РФ без внесения изменений в законы (решения) о соответствующих бюджетах, предусматривающих
компенсацию увеличения расходов, снижения доходов;
- недопустимость изъятия дополнительных доходов, экономии по расходам бюджетов, полученных в результате эффективного исполнения бюджетов.
Реализация принципа самостоятельности тесно связана с
применением принципа разграничения доходов, расходов и
источников финансирования дефицитов бюджетов между
бюджетами бюджетной системы РФ. Он означает закрепле-
ние в соответствии с законодательством РФ доходов, расходов и
источников финансирования дефицитов бюджетов за бюджетами бюджетной системы РФ, а также определение полномочий
органов государственной власти (органов местного самоуправления) и органов управления государственными внебюджетными фондами по формированию доходов бюджетов и источников
финансирования дефицитов бюджетов, установлению и исполнению расходных обязательств публично-правовых образований.
Принцип равенства бюджетных прав субъектов РФ и
муниципальных образований означает определение бюджетных
полномочий органов государственной власти субъектов РФ и
органов местного самоуправления, установление и исполнение
расходных обязательств, формирование налоговых и неналого-
89
вых доходов бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов,
определение объема, форм и порядка предоставления межбюджетных трансфертов в соответствии с едиными принципами и
требованиями, установленными Бюджетным кодексом РФ.
Функционирование бюджетной системы РФ регулируется
следующими основными законодательными актами: Конституцией РФ, Бюджетным кодексом РФ, Федеральным законом от
06.10.1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации», Федеральным законом от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», федеральными законами о федеральном бюджете на
очередной финансовый год и плановый период, законами (решениями) субъектов РФ (представительных органов местного
самоуправления) о региональных (местных) бюджетах на очередной финансовый год и др.
4.5. Основы организации бюджетного процесса
Бюджетный процесс — регламентируемая законодатель-
ством РФ деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного
процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов,
утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению,
внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности.
Содержание бюджетного процесса определяется государственным и бюджетным устройством страны, бюджетными
полномочиями соответствующих органов власти и органов
местного самоуправления. Основными законодательными актами, регулирующими все стадии бюджетного процесса, являются
Конституция РФ, Бюджетный кодекс РФ, иные федеральные
законы, регулирующие отдельные вопросы организации бюджетного процесса на разных уровнях бюджетной системы, законы и муниципальные правовые акты субъектов РФ и представительных органов местного самоуправления, определяющие ор-
90
ганизацию бюджетного процесса в конкретных субъектах РФ и
муниципальных образованиях. Бюджетным кодексом определяются, с одной стороны, основы организации бюджетного процесса на всех уровнях бюджетной системы РФ, включая принципы организации и функционирования этой системы, полномочия участников бюджетного процесса, основы составления,
рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетов, вопросы
формирования доходов и осуществления расходов бюджетов,
бюджетную классификацию, установление форм бюджетной
документации и отчетности, санкции за нарушение бюджетного
законодательства, организацию бюджетного учета и отчетности
и, с другой стороны, порядок составления, рассмотрения,
утверждения и исполнения бюджета, находящегося в ведении
федеральных органов власти, — федерального бюджета.
Вопросы составления, рассмотрения, утверждения и исполнения региональных бюджетов регламентируются бюджетным законодательством субъектов. Бюджетный процесс на
местном уровне регулируется муниципальными правовыми актами представительных органов местного самоуправления.
Бюджетный процесс включает следующие стадии:
а) составление проекта бюджета;
б) рассмотрение и утверждение бюджета;
в) исполнение бюджета;
г) составление, внешняя проверка, рассмотрение и утвер-
ждение бюджетной отчетности.
Эти стадии осуществляются в строгой последовательности в течение бюджетного периода и тесно взаимосвязаны между собой.
Бюджетный период представляет собой срок, в течение
которого действует утвержденный бюджет. В Российской Федерации бюджетный период составляет 12 месяцев и длится с
1 января по 31 декабря.
Участниками бюджетного процесса являются: Прези-
дент РФ, высшее должностное лицо субъекта РФ, глава муниципального образования; законодательные (представительные)
органы государственной власти и представительные органы
местного самоуправления; исполнительные органы государственной власти (исполнительно-распорядительные органы му-
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]