Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Финансы. Учебное пособие-3
.pdf
211
По срокам погашения займы делятся на краткосрочные
(до 1 года), среднесрочные (до 5 лет), долгосрочные (свыше 5 лет).
Второй формой государственных и муниципальных заимствований являются кредиты, привлекаемые органами государственной власти и органами местного самоуправления для увеличения своих ресурсов. Кредиты могут быть предоставлены
государственными и коммерческими банками, другими кредитными организациями, иностранными государствами, их банками
и фирмами, международными финансовыми организациями.
При этом Центральный банк РФ может прокредитовать только
федеральное правительство, а органы местного самоуправления
не имеют доступа к внешним источникам кредитования.
Кредиты Банка России федеральное правительство активно использовало для финансирования дефицита федерального
бюджета до 1995 г. Они предоставлялись на длительные сроки
под низкие проценты. Кредитование сопровождалось масштабной эмиссией денежных знаков и провоцировало укрепление
инфляционных тенденций. Поэтому со II квартала 1995 г. прямое кредитование Банком России потребностей федерального
бюджета было прекращено. В 1995–1998 гг. Центральный банк
РФ продолжал финансировать дефицит федерального бюджета,
но делалось это на рыночной основе посредством покупки государственных ценных бумаг. В конце 1998 г. был восстановлен
механизм нерыночного участия Центрального банка РФ в финансировании потребностей федерального правительства. Оно
оформлялось покупкой долгосрочных низкопроцентных государственных облигаций. С 1 января 2000 г. такая практика была
запрещена.
Коммерческие банки и другие кредитные организации
кредитуют органы государственной власти и органы местного
самоуправления как обычных заемщиков на условиях, складывающихся под воздействием закона спроса и предложения. За
счет кредитов формируются 2/3 региональных и муниципальных заимствований.
Правительства иностранных государств оказывают финансовую поддержку Российской Федерации и субъектам РФ в
двух формах: форме межправительственных кредитов и путем
212
предоставления гарантий по кредитам иностранных банков и
фирм. Задолженность, формируемая за счет межправитель-
ственных кредитов и кредитов, гарантированных правительствами стран-кредиторов, называется официальной. Официальные кредиты являются преимущественно связанными, т.е.
предоставляются на осуществление конкретных программ и мероприятий и не могут быть использованы на финансирование
других потребностей. Связанные кредиты предоставляются и
иностранными юридическими лицами.
Международные финансовые организации (МФО) предоставляют нефинансовые (связанные) и финансовые (несвязан-
ные) кредиты. По срокам заимствований и взимаемой процент-
ной ставке кредиты международных финансовых организаций
являются самой выгодной формой внешних заимствований.
Действующим бюджетным законодательством РФ предусматривается использование нефинансовых кредитов МФО. В отечественной практике связанные кредиты иностранных государств,
иностранных юридических лиц и нефинансовые кредиты МФО
формируют совокупность целевых иностранных кредитов (заимствований), привлекаемых Российской Федерацией на оплату
товаров, работ и услуг в соответствии с целями проектов, включенных в программу государственных внешних заимствований РФ.
По методам проведения государственные и муниципаль-
ные заимствования подразделяются на добровольные и принудительные. В условиях политической и экономической стабильности органы власти и органы местного самоуправления привлекают займы и кредиты на началах добровольного и взаимовыгодного сотрудничества со своими кредиторами. Государственные и муниципальные долговые инструменты свободно
обращаются на финансовом рынке.
К принудительным заимствованиям в чрезвычайных военно-политических и экономических условиях прибегают центральные органы власти, которые в силу закона размещают государственные займы среди подписчиков в обязательном порядке. Так, в восстановительный период 1921–1925 гг. правительства РСФСР и СССР проводили принудительные займы среди
населения и государственных предприятий. Использовала принудительные займы и Германия в послевоенный период.
213
Государственные и муниципальные заимствования, осуществляемые в виде займов и кредитов, приводят к формированию в распоряжении органов государственной власти и органов
местного самоуправления дополнительных средств, направляемых на удовлетворение общественных потребностей. Исходя из
вышеизложенного государственные и муниципальные заим-
ствования можно определить как отношения по поводу перераспределения временно свободных денежных средств юридических и физических лиц, правительств иностранных государств
и международных финансовых организаций в виде государственных займов и кредитов, в результате которых в распоряжении органа государственной власти либо органа местного самоуправления (заемщика) формируются дополнительные финансовые ресурсы.
Государственные и муниципальные заимствования проводятся в соответствии с утверждаемыми программами.
Программа государственных внешних заимствований
РФ представляет собой перечень всех внешних заимствований
РФ на очередной финансовый год и плановый период по видам
заимствований с отражением разницы между объемом привлечения и объемом средств, направляемых на погашение основного долга по каждому виду долгового обязательства (ст. 108 БК
РФ). При этом для несвязанных займов и кредитов указываются
источник привлечения, суммы заимствования и сроки погашения, а для целевых иностранных заимствований — конечный
получатель, цели заимствования и направления использования,
источники и суммы заимствования, сроки погашения, наличия
гарантий третьих лиц по возврату средств в федеральный бюджет (если такой возврат предусмотрен), оценка объема использованных средств до начала финансового года и прогноз объема
использования средств в очередном финансовом году.
Программа государственных внутренних заимствований РФ на очередной финансовый год и плановый период пред-
ставляет собой перечень всех внутренних заимствований РФ в
виде разницы между объемом привлечения и объемом средств,
направляемых на погашение основной суммы долга, по каждому
виду заимствований (ст. 110 БК РФ).
214
Программа государственных внешних заимствований
субъекта РФ — это перечень государственных внешних заим-
ствований субъекта РФ по видам долговых обязательств, осуществляемых и (или) погашаемых в очередном финансовом году и плановом периоде. В ней определяются предельный объем,
перечень, объемы и сроки погашения внешних заимствований
субъекта РФ на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период) (ст. 108.2 БК РФ).
Программа государственных внутренних заимствований субъекта РФ, муниципальных заимствований на очеред-
ной финансовый год (очередной финансовый год и плановый
период) представляет собой перечень всех внутренних заимствований субъекта РФ, муниципального образования с указанием объема привлечения и объема средств, направляемых на
погашение основной суммы долга, по каждому виду заимствований.
7.6. Государственный и муниципальный долг,
его классификация
Привлекаемые государственные и муниципальные заимствования формируют государственный и муниципальный долг.
К увеличению долговых обязательств приводит также предоставление органами власти и органами местного самоуправления гарантий по обязательствам других заемщиков. Поэтому
государственный и муниципальный долг представляют собой
долговые обязательства, вытекающие из заимствований и гарантий, предоставленных органами власти и органами местного
самоуправления по обязательствам других лиц.
В общем виде государственный и муниципальный долг
можно определить как долговые обязательства органов государственной власти и органов местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами (резидентами и нерезидентами), иностранными государствами, международными организациями и иными субъектами международного права, включая
обязательства по предоставленным государственным и муниципальным гарантиям.
215
Государственный и муниципальный долг выражает собой
результат взаимосвязей органов власти и органов местного самоуправления со своими партнерами в части формирования
фондов заимствованных средств для удовлетворения общегосударственных (включая местные) потребностей и воспроизводственных нужд субъектов хозяйствования (в части гарантирования их заимствований). Его динамика характеризуется рядом
количественных параметров, отражающих те или иные процессы в его движении, а состояние на определенную дату — суммарную величину непогашенных долговых обязательств.
Классификация государственного и муниципального
долга может проводиться по разным признакам. Обычно ис-
пользуются следующие: экономический признак (степень охвата
совокупности обязательств), тип заемщика, вид долговых обязательств, срочность долговых обязательств, рынок заимствований, тип кредитора, валюта заимствований.
В зависимости от степени охвата совокупности обязательств (по экономическому признаку) государственный и муниципальный долг подразделяются на капитальный, основной и
текущий. Капитальный долг представляет собой всю сумму
выпущенных и непогашенных органами власти и органами
местного самоуправления долговых обязательств и гарантированных ими обязательств других лиц, включая проценты, которые должны быть выплачены по этим обязательствам. Основной
долг — это номинальная стоимость всех выпущенных и непогашенных органами власти долговых обязательств и гарантированных ими заимствований других лиц. Текущий долг составляют предстоящие расходы по выплате доходов кредиторам по
всем долговым обязательствам, принятым на себя органами власти, и по погашению обязательств, срок оплаты которых наступил.
По типу заемщика долг делится, например в России, на
государственный долг РФ, государственный долг субъектов
РФ и муниципальный долг. Государственный долг РФ состоит
из задолженности прошлых лет и вновь возникающих долговых
обязательств с учетом того, что долговые обязательства бывшего СССР включаются в долг России только в части, принятой на
себя РФ.
216
Долговые обязательства органов государственной власти
и органов местного самоуправления могут существовать в виде
обязательств по государственным и муниципальным ценным
бумагам, кредитам, бюджетным кредитам, государственным и
муниципальным гарантиям, иным долговым обязательствам.
Например, долги РФ могут быть в виде обязательств по государственным ценным бумагам, выпущенным от имени РФ, по
кредитам, привлеченным от кредитных организаций, иностранных государств, в том числе по целевым иностранным кредитам
(заимствованиям) международных финансовых организаций,
иных субъектов международного права, иностранных юридических лиц; по бюджетным кредитам, привлеченным в федеральный бюджет из других бюджетов бюджетной системы РФ; по
государственным гарантиям РФ; иным долговым обязательствам, ранее отнесенным в соответствии с законодательством
России на государственный долг РФ (ст. 98 БК РФ).
По срокам долговые обязательства подразделяются на
краткосрочные (до 1 года), среднесрочные (от 1 года до 5 лет),
долгосрочные (свыше 5 лет). В России сроки погашения долго-
вых обязательств ограничены для Российской Федерации и
субъекта РФ 30 годами, а для муниципальных образований —
10 годами.
В зависимости от рынка заимствований, типа кредитора
или валюты заимствований государственный долг может быть
внутренним и внешним. Российское бюджетное законодательство в основу деления долга на внутреннюю и внешнюю части
закладывает признак валюты, в которой выражены долговые
обязательства, за исключением обязательств субъектов РФ — и
муниципальных образований перед Российской Федерацией,
возникающих в иностранной валюте в рамках использования
целевых иностранных кредитов (заимствований). Однако Международный валютный фонд и экономически развитые страны
проводят деление долга в зависимости от типа кредитора (резидент или нерезидент) и рынка заимствований (внутренний или
внешний рынок).
217
7.7. Управление
государственным и муниципальным долгом
Долг государства, как и финансы в целом, может являться
инструментом и объектом управления. В качестве инструмен-
та управления государственный и муниципальный долг обес-
печивает возможность органам государственной власти и органам местного самоуправления оказывать влияние на денежное
обращение, финансовый рынок, инвестиции, производство, занятость, организацию населением своих сбережений и многие
другие экономические процессы. Когда государственный и муниципальный долг выступает в качестве объекта управления,
государство определяет соотношение между различными видами долговой деятельности (заимствования и гарантии), структуру видов долговой деятельности по срокам и доходности, механизм построения конкретных займов и гарантий, порядок выпуска и обращения займов, порядок предоставления гарантий и
выполнения финансовых обязательств по ним. Органы власти и
органы местного самоуправления устанавливают и все другие
необходимые практические аспекты функционирования государственного и муниципального долга.
В процессе управления государственным и муниципальным долгом решаются следующие общие задачи:
- привлечение государственных и муниципальных заим-
ствований в объемах, дополняющих доходы органов государственной власти и органов местного самоуправления до размеров, необходимых и достаточных для обеспечения исполнения
всех их финансовых обязательств;
- удержание величины внутреннего и внешнего долга на
уровне, обеспечивающем сохранение экономической безопасности страны;
- минимизация стоимости долга на основе удлинения сро-
ка заимствований и снижения доходности государственных и
муниципальных ценных бумаг, перехода на другие рынки и переключения внимания на другие группы инвесторов;
218
- сохранение репутации Российской Федерации как перво-
классного заемщика на основе безупречного выполнения финансовых обязательств перед инвесторами;
- поддержание стабильности и предсказуемости рынка
долговых обязательств;
- достижение эффективного и целевого использования
средств, заимствованных органами государственной власти и
органами местного самоуправления, и гарантированных ими
заимствований;
- диверсификация долговых обязательств по срокам заим-
ствований, доходности, формам выплаты дохода и другим параметрам для удовлетворения потребностей различных групп инвесторов;
- координация действий федеральных органов государ-
ственной власти, органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления на долговом рынке страны.
Таким образом, управление государственным и муниципальным долгом представляет совокупность мероприятий органов государственной власти и органов местного самоуправления
по использованию долговых отношений для формирования благоприятных макроэкономических условий развития страны и
отдельных ее территорий.
Различают стратегическое и оперативное управление государственным и муниципальным долгом. Перспективные вопросы управления долгом находятся в компетенции Федерального Собрания РФ, Президента РФ и Правительства РФ, законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Исполнительные органы власти готовят проекты законов и решений,
касающихся стратегии управления долговыми отношениями.
Федеральное Собрание РФ, законодательные органы государственной власти субъектов РФ и представительные органы
местного самоуправления их принимают, а Президент РФ и руководители региональных органов государственной власти и
органов местного самоуправления отклоняют или подписывают их.
В частности, ежегодно в федеральном законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период
устанавливаются предельные объемы государственного внут-
219
реннего и внешнего долга, источники внутреннего финансирования бюджетного дефицита, включая поступления от эмиссии
государственных ценных бумаг; предельный размер внешних
заимствований; расходы на обслуживание государственного
внутреннего и внешнего долга; верхние пределы государственных внутренних и внешних гарантий. По представлению Правительства Государственная Дума утверждает программу государственных внешних заимствований РФ и программу государственных внутренних заимствований РФ.
Оперативное управление государственным и муници-
пальным долгом осуществляют Правительство РФ, Министерство финансов РФ, а также Центральный банк РФ и Внешэкономбанк как агенты Минфина России. Эти органы определяют
генеральные условия выпуска отдельных займов, порядок эмиссии и обращения долговых обязательств, время выпуска очередного займа и условия его функционирования, организуют первичное размещение и вторичный рынок государственных ценных бумаг, организуют и осуществляют выплату доходов и погашение долговых обязательств, предоставление государственных кредитов и государственных гарантий, контрольные действия и другие мероприятия по оперативному управлению государственным долгом.
Аналогичные вопросы в рамках своей компетенции решают исполнительные органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления. При этом они исходят из норм федерального законодательства. В управлении государственным и муниципальным долгом можно выделить шесть
этапов управления, на каждом из которых решаются специфические задачи. На первом этапе идет процесс обоснования предельных объемов внутреннего и внешнего долга, предельных
объемов внутренних и внешних заимствований, предельных
объемов предоставления гарантий, а также формируются программы внутренних и внешних заимствований. Именно на этом
этапе закладывается величина будущего совокупного долгового
бремени, в том числе раздельно по внутреннему и внешнему
долгу, и виды предстоящих заимствований.
На втором этапе формируется программа эмиссии госу-
дарственных и муниципальных ценных бумаг и определяются
220
конкретные параметры предстоящих заимствований по срокам
обращения, уровню вероятной доходности, порядку выплаты
доходов, ограничениям на владельцев, порядок размещения и
другие условия, делающие каждое заимствование привлекательным для инвесторов — резидентов и нерезидентов. От качества выполнения работ на этом этапе зависит, в частности,
наличие или отсутствие в перспективе пиков платежей по долгам, а также своевременное поступление ресурсов для погашения ранее произведенных заимствований в порядке их рефинансирования.
На третьем этапе проводится размещение облигаций и
регулирование котировок по государственным и муниципальным долговым обязательствам на вторичном долговом рынке.
Воздействие на котировки по государственным и муниципальным облигациям позволяет регулировать бюджетную эффективность проводимых заимствований и величину текущего
(внутреннего и внешнего) долга.
Четвертый этап связан с проведением мероприятий,
необходимость которых определяется наличием проблемных
долгов или кризисных долговых ситуаций, характерных для периода развития РФ после распада СССР. Если правительство не
в состоянии обслуживать и погашать свои долги, то оно вступает в переговоры с кредиторами о пересмотре графиков платежей
и сроков погашения долгов. В результате переговоров стороны
могут прийти к соглашению об отсрочке платежей, реструктуризации долга, частичном или полном списании задолженности,
досрочном выкупе обязательств, проведении секьюритизации и т.п.
Пятый этап предполагает исполнение первоначальных
или скорректированных графиков платежей по обслуживанию и
погашению государственных и муниципальных внутренних и
внешних долгов.
Шестой этап — контроль за обоснованностью государственных и муниципальных заимствований, привлечением ресурсов на максимально выгодных для страны условиях и эффективностью использования заимствованных средств.
Таким образом, под управлением государственным и
муниципальным долгом следует понимать совокупность мер
по регулированию его объема и структуры, определению усло-
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]