Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Финансы и кредит. Учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по направлению «Торговое дело», по специальностям «Коммерция (торговое дело)» и «Ма
.pdf
5. Налоговая политика России на современном этапе
141
данного возмещения и принятия соответствующего решения налоговым органом. Иными словами, при наличии соответствующих
оснований налоговый орган обязан принять решение о возмещении
«входного» НДС практически сразу же после подачи налогоплательщиком налоговой декларации. В ходе же последующей за возмещением камеральной проверки налоговый орган должен убедиться в соблюдении всех необходимых условий для возмещения сумм
налога. И только в случае установления фактов нарушения налогоплательщиком налогового законодательства налоговый орган имеет
право потребовать от налогоплательщика вернуть досрочно выплаченную ему сумму налога с соответствующей уплатой штрафных
санкций и пени.
Принятые поправки в порядок администрирования НДС явились давно ожидаемым событием и их, безусловно, нельзя не оценить как положительный фактор. В настоящее время общеустановленный минимальный срок возмещения «входного» НДС, вытекающий из положений действующего законодательства, составляет
3,5 месяца. Фактически же нередко налогоплательщик получает
причитающиеся ему суммы возмещения в срок до одного года. Таким образом, из оборота налогоплательщиков отвлекаются финансовые ресурсы на сотни миллиардов рублей.
Подобное положение сложилось вследствие не решаемых на
протяжении всего периода функционирования российской налоговой системы проблем администрирования данного налога. Дело в
том, что установленный порядок вычетов уплаченного поставщику
НДС создал серьезные трудности для контроля налоговых органов
за полнотой и своевременностью расчета и поступлений данного
налога в бюджет. В результате реализации положений принятых
поправок в НК РФ существенно ускорится оборачиваемость денежных средств у определенной части налогоплательщиков, уменьшится
количество судебных споров и разбирательств в вышестоящих налоговых органах. Вместе с тем указанные поправки, безусловно, носят
частный характер, они «обнесены» массой оговорок. Кроме того,
нельзя не отметить в них наличие определенных противоречий.
Действительно, право на применение заявительного порядка
возмещения НДС получили исключительно крупнейшие налогоплательщики, при этом не все из них. Данным порядком могут воспользоваться только те из крупнейших налогоплательщиков, кто за
предшествующие три года уплатил в бюджет в совокупности не менее 10 млрд руб. НДС, налога на прибыль, акцизов и НДПИ. При
этом данный налогоплательщик должен до введения заявительного
порядка проработать не менее трех лет. Из этого вытекает, что в
сферу данного порядка не попали не только организации малого и
142
II. Ɏɢɧɚɧɫɵ
среднего бизнеса, но и абсолютное большинство обрабатывающих и
перерабатывающих предприятий.
Таким образом, фактически имеет место нарушение элементарных принципов равноправности налогоплательщиков в применении
налоговых правил. Внесенные поправки не только дискредитируют
основную массу российских налогоплательщиков, они устанавливают особо привилегированные правила налогообложения для
«элиты». В итоге будет продолжена практика длительных налоговых
проверок обоснованности возмещения НДС по абсолютному большинству налогоплательщиков с соответствующей задержкой выплат
им на многие месяцы законных сумм налога. Фактически это означает отвлечение оборотных средств у организаций именно тех отраслей и сфер экономики, которые следует поддерживать как экспортно
ориентированные и от которых зависят технический прогресс и инновационное развитие страны.
Одновременно с этим следует особо подчеркнуть, что при всей
важности и значимости принятого решения о досрочном возмеще-
проблем в администрировании данного налога. Действительно, установленный порядок возмещения «входного» налога, уплаченного
налогоплательщиком продавцу сырья, материалов, топлива и т.д.,
является наиболее серьезной проблемой с момента применения
НДС на российской территории. Введение заявительного порядка
возмещения НДС в определенной мере решает эту проблему, но
только в отношении части налогоплательщиков, причем менее
«ущемленной» ее части.
Между тем при администрировании НДС проблемы возникают
не только у налогоплательщиков, но и у государства. Государство
теряет колоссальные средства вследствие действий нечистоплотных
налогоплательщиков, в результате которых поступления в бюджет
по НДС на порядок ниже, чем это вытекает из созданной налоговой базы. Недобросовестные налогоплательщики стали создавать в
цепочке поставок товаров подконтрольные посреднические фирмы-
«однодневки», которые, получив от покупателя, т.е. от своего создателя, оплату товара (как правило, по завышенным ценам) и наряду
с его стоимостью также и соответствующую сумму НДС, не внося
полученного налога в доход бюджета, прекращают свое существование. Создатель же фирмы-«однодневки» требует на вполне законном основании возмещения сумм НДС, уплаченных фирме-«однодневке». В российской экономике подобные схемы приобрели массовый характер, вследствие чего суммы изъятых средств из бюджета
ежегодно существенно возрастают и исчисляются уже сотнями
миллиардов рублей.
5. Налоговая политика России на современном этапе
143
За 2000—2008 гг. сумма возмещения экспортерам НДС из федерального бюджета увеличилась с 97,4 млрд руб. до 1103,8 млрд руб.,
или более чем в 11 раз, при увеличении экспорта российской продукции чуть более чем в 4 раза. В кризисном 2009 г. размер выплат
из бюджета сумм возмещения НДС за 9 месяцев составил более
775 млрд руб. По экспертной оценке, в расчете на год размер возмещения практически не изменился против докризисного 2008 г.
при существенном сокращении экспорта в текущих ценах.
Еще более серьезно и масштабно эта проблема стоит в части
вычетов НДС по внутренним операциям. В настоящее время размер
данных вычетов вплотную приблизился к 90% начисленной суммы
налога, в то время как восемь лет назад они составляли всего 79%.
Эта тенденция не может не настораживать. При сохранении подобной тенденции в рамках действующего налогового законодательства
могут возникнуть обстоятельства, при которых суммы налога, начисленные к уплате в бюджет, и суммы налога, принятые к вычету,
окажутся равными, что противоречит экономическому смыслу и
сути НДС. Другими словами, формально данный налог будет существовать, но деньги по нему в бюджет поступать не будут.
Между тем законодатели, к сожалению, не делают никаких попыток выяснить причину «болезни» и соответственно определить
пути «лечения». Вместо постановки диагноза и назначения лечения
они принимают решения, направленные на облегчение состояния
«больных», причем не всех, а только «избранных».
По решению проблемы налогового администрирования НДС в
научных и практических кругах ведутся широкие дискуссии. Задача
состоит в том, чтобы построить такой механизм исчисления и уплаты данного налога, чтобы, с одной стороны, государство не теряло
сотни миллиардов рублей, а с другой — не страдали финансовые
интересы добросовестных налогоплательщиков в связи с задержками выплат им законно установленных сумм возмещений налога.
Как показала практика, ужесточение контроля налоговых органов за своевременностью внесения в бюджет сумм НДС, в том числе и за счет увеличения сроков проверки обоснованности сумм
НДС, подлежащих возмещению, позитивного результата не дает и
не может дать. Думается, что не решат данную проблему и предлагаемые меры административного воздействия, в частности меры по
ужесточению процедуры государственной и налоговой регистрации
организаций, по восстановлению действовавшего несколько лет
назад и отмененного как не оправдавшего себя понятия «добросовестный налогоплательщик» и некоторые другие. История налогового администрирования в нашей стране неоднократно уже показывала, что ужесточение административных мер не только не решает
144
II. Ɏɢɧɚɧɫɵ
создавшихся проблем, но и нередко усугубляет их. Результатом таких
мер, как правило, становится дальнейшая забюрократизированность
налоговых отношений, усиление коррупции и возникновение новых,
еще более изощренных схем ухода от налогообложения.
Проблема изменения базы по НДС
В последнее время в экономической литературе все чаще стали
высказываться предложения о целесообразности изменения налоговой базы по данному налогу с соответствующей отменой зачетной
формы исчисления суммы налога, подлежащей взносу в бюджет.
В этих целях предлагается использовать так называемый прямой
метод, при котором налогом облагается именно та стоимость, которая была добавлена на конкретном этапе (стадии, переделе) производства. Облагаемым оборотом и соответственно налоговой базой в
этом случае должна стать именно добавленная стоимость.
Вместе с тем, несмотря на кажущуюся очевидность подобного
изменения налоговой базы по НДС, реализация данного предложения, на мой взгляд, чревата достаточно серьезными негативными
последствиями. В частности, в существенной мере усложнится администрирование данного налога при одновременном увеличении
объема учетной работы налогоплательщиков. При этом перед налогоплательщиком, реализующим товар, облагаемый по разным налоговым ставкам, может встать одна серьезная проблема: как разделить добавленную стоимость на разные категории товаров, работ и
услуг? Такая же проблема возникает и у организаций, реализующих
произведенную продукцию как внутри страны, так и за пределы
российской таможенной территории. Естественно, что решение
данной проблемы можно найти, но это существенным образом усложнит бухгалтерский и налоговый учет и одновременно снизит
эффективность контрольной работы налоговых органов.
Кроме того, изменение механизма расчета НДС вызывает серьезные опасения по поводу возникновения мультипликационного
эффекта повышения цен на реализуемые товары, работы и услуги.
Дело в том, что при действующем зачетном порядке расчета подлежащей уплате в бюджет сумме НДС у налогоплательщика имеется
источник для уплаты налога в виде полученной от покупателя соответствующей суммы налога. При прямом методе такой источник
выпадает, и появляется вероятность при наличии высокой ставки
налога завышения цен поставщиками. Вместе с тем указанный метод, несомненно, обладает и серьезными преимуществами против
действующего. И самый главный из них — отмена зачета и возврата
5. Налоговая политика России на современном этапе
145
сумм НДС, уплаченных поставщику, с соответствующей ликвидацией огромных потерь федерального бюджета.
Проблему налоговых возмещений по НДС необходимо срочно
решать, и решать ее надо кардинально. Без ее решения налоговая
реформа в нашей стране не может считаться завершенной. На наш
взгляд, наиболее приемлемым является механизм так называемых
НДС-счетов, суть которого состоит в том, чтобы получаемые от
покупателя суммы НДС зачислялись не на расчетный счет организаций, а на специальный счет, с которого нельзя было бы взять
деньги для иных целей, кроме уплаты НДС поставщику, а также
причитающихся бюджету НДС и других налогов.
Положительный эффект от введения НДС-счетов перекрывает
те негативные, при этом весьма спорные, последствия внедрения
указанного механизма, которые нередко высказываются.
Во-первых, существенно сократятся сроки возмещения НДС
всем без исключения налогоплательщикам, так как на проведение
проверок налоговые органы будут тратить меньше времени. Фактически можно будет ввести заявительный порядок возмещения НДС
для всех без исключения налогоплательщиков с последующим контролем налоговых органов. При этом не потребуется прибегать к
таким обеспечительным мерам, как банковская гарантия или залог
имущественного комплекса.
Во-вторых, не потребуется изменять действующие правила учета
и отчетности и практику налогового контроля при несомненном
улучшении администрирования данного налога.
В-третьих, у государства появится реальная возможность существенно снизить ставку налога, в результате чего добросовестные
налогоплательщики получат в оборот дополнительные финансовые
ресурсы.
В-четвертых, резко увеличатся доходы государства.
Механизм НДС-счетов вызвал широкую дискуссию среди ученых и практиков. Но дискуссии пока продолжаются, в то время как
темпы роста НДС, ставшего в период кризиса основным доходным
источником бюджета, продолжают снижаться.
Проблемы акцизного налогообложения
Сохраняется некоторая неясность в проведении необходимых и
неизбежных преобразований акцизного налогообложения нефтепродуктов, алкогольной продукции и табачных изделий. До сих пор
не удалось создать эффективную систему взимания акцизов на указанную продукцию. В первую очередь необходимо отметить, что
установленная система акцизного налогообложения в РФ является
146
II. Ɏɢɧɚɧɫɵ
сложной и трудной в администрировании. Одновременно, как показывает опыт ее функционирования, она недостаточно эффективна не только с фискальной точки зрения, но зачастую и с позиций
налогоплательщика. Не случайно данная глава НК РФ изменяется в
последние годы практически ежегодно, а нередко переписывается
заново.
Серьезные проблемы имеются в администрировании, порядке
исчисления и уплаты акцизов по табачной продукции. Установленный порядок их исчисления трудно контролируем, создает возможности для минимизации налоговой базы и снижению поступлений
налогов. Но решаются эти проблемы априорно, методом постоянных, не всегда продуманных изменений в порядок взимания акциза.
С 1992 до 1997 г. в отрасли применялась адвалорная система.
В условиях высоких темпов инфляции это гарантировало стабильные доходы государства. Однако именно в тот период проявились и
существенные недостатки адвалорной системы, выражавшиеся в
возможностях занижения отпускной стоимости товаров производителями и импортерами. В результате снижалась налоговая база и
поступления в бюджет. Широкое распространение получили контрабанда и производство контрафактной продукции, объемы которой на рынке достигали 50%.
В 1997 г. был осуществлен переход на специфическую систему
акцизного налогообложения табачных изделий. Практика функционирования данной системы налогообложения показала ее достаточно высокую эффективность. За 1997—2002 гг. налоговые поступления от акциза на табачные изделия возросли в 10 раз. Собираемость акциза повысилась с 20 до 100%. Объем подделок и контрабанды на рынке табачной продукции сократился до 5%.
Невзирая на это, 1 января 2003 г. была введена комбинированная система акцизного налогообложения табачных изделий, при
которой ставка налога состоит как из специфического, так и из адвалорного компонента. Введенная в России смешанная система в
своем роде уникальна, так как она не применяется ни в одной из
развитых стран. В отличие от стран ЕС, где адвалорная составляющая ставки исчисляется на базе фиксированной розничной цены
сигарет, в России она была установлена на отпускную цену продукции. Это предоставило производителям табачных изделий легальные возможности уменьшения налоговой базы для исчисления
суммы акцизов по адвалорной ставке. Уменьшение достигалось как
за счет снижения отпускных цен на табачную продукцию, так и за
счет ассортиментных сдвигов в сторону увеличения выпуска сигарет
более низкого ценового сегмента.
5. Налоговая политика России на современном этапе
147
С 2007 г. в действующую систему акцизного обложения табачной
продукции были внесены очередные поправки. Адвалорная составляющая налоговой ставки акциза на табачные изделия была привязана к максимальной розничной цене, обозначенной на каждой пачке
сигарет и папирос. Вместе с тем реализация нового элемента налоговой базы при взимании акциза затруднена по ряду причин.
Во-первых, усложнилось налоговое администрирование, потребовавшее контролировать соблюдение максимальных розничных
цен в каждой торговой точке.
Во-вторых, у плательщиков акциза значительно увеличился документооборот, связанный с направлением каждой торговой точке
деклараций о максимальной розничной цене и дате, с которой указанная цена начинает действовать.
В-третьих, возникает необходимость введения лицензирования
точек розничной торговли, реализующих табачные изделия.
И наконец, в-четвертых, еще одно немаловажное обстоятельство, связанное с необходимостью учета масштабов территории РФ и
существенной доли районов Крайнего Севера и приравненных к
ним территорий, для которых всегда устанавливались поясные цены
и надбавки к ним. Единая максимальная розничная цена эти особенности не учитывает.
В связи с этим представляется целесообразным вернуться к
специфической системе взимания акцизов на табачные изделия.
Реформа в налогообложении не может считаться законченной,
пока не будет до конца решена проблема акцизного налогообложения в ликеро-водочной промышленности. В настоящее время примерно с половины фактически потребляемого в России алкоголя не
платятся акцизы. По экспертным оценкам, из-за производства контрафактной продукции в этой отрасли бюджет теряет ежегодно около
80 млрд руб. Принимаемые административные меры в виде создания нормативных актов, включая законы, регулирующие оборот
алкогольной продукции, желаемого результата не приносят. Не меняет создавшегося положения и введение новых форм контроля в
виде федеральных акцизных марок, регулирования низшего предела
розничных цен, лицензирования, квотирования и т.д. и т.п.
Нужны более решительные и кардинальные меры по изменению действующей системы акцизного налогообложения в алкогольной отрасли. Было бы целесообразным на первом этапе ввести
комбинированную ставку акциза, разделив ныне действующую
ставку на две части. Одна часть — это уменьшенная вдвое ныне
действующая специфическая ставка. Вторая часть — ставка акциза,
установленная с единицы мощности. На втором этапе можно было
бы перейти полностью на уплату налога с мощности производителя.
148
II. Ɏɢɧɚɧɫɵ
В этой отрасли можно было бы установить вместо акциза принципиально другой способ налогообложения, введя так называемый
налог на вмененную мощность. С этой целью для предприятий
данной отрасли требуется определить свою пороговую величину,
или процент загрузки мощностей, с которой они будут платить указанный налог вместо акциза. Другими словами, можно определить
часть мощностей, использование которой позволит предприятиям
быть рентабельными, и на этом уровне установить им планку. Даже
если в дальнейшем они будут загружать 15 или 90% мощностей, то
платить будут именно с той пороговой величины, которая была им
определена. В этой ситуации скрывать часть выпущенной продукции станет невыгодно, и выпуск нелицензируемого товара прекратится. Одновременно с введением данного налога упростится и его
уплата, и контроль за его собираемостью.
Проблемы налогообложения доходов физических лиц
НДФЛ на первый взгляд кажется наиболее предсказуемым и
стабильным из всех входящих в российскую налоговую систему налогов. Действительно, за последние восемь лет в него не вносилось
принципиальных поправок. Вместе с тем это не говорит о том, что
этот налог лишен каких либо проблем. Проблемы, безусловно, имеются, и притом весьма существенные. И в ходе завершения налоговой реформы эти проблемы должны быть решены.
Первая проблема НДФЛ — это «плоская шкала» налогообложения, которая не способствует выполнению налогом распределительной функции. Единая ставка налога не учитывает наличия у
определенного контингента граждан крупных доходов и не способствует повышенному налоговому изъятию с высоких личных доходов и их перераспределению. По данным Росстата, почти половина
денежных доходов населения концентрируется у группы людей с
наиболее высокими доходами. Произведенное с 2001 г. резкое снижение ставки подоходного налога для этой группы еще более усилило и продолжает усиливать расслоение общества по уровню обеспеченности. И именно в налогообложении доходов должна иметь
место прогрессивность устанавливаемых ставок.
Как показал восьмилетний опыт функционирования «плоской
шкалы» данного налога, она не смогла решить тех задач, которые
на нее возлагались. В настоящее время не имеется достаточных оснований говорить, что введение 13%-ной ставки способствовало
выводу из тени и легализации заработной платы и явилось причиной соответствующего роста поступлений данного налога. Получение части заработной платы, причем ее большей части, в конвертах,
5. Налоговая политика России на современном этапе
149
минуя расчетные ведомости, до сих пор имеет место и носит массовый характер.
Одновременно с этим следует отметить, что «плоская шкала»
НДФЛ имеет и достаточно серьезные недостатки. Она вступает в
противоречие с регрессивной шкалой обязательных страховых взносов. Кроме того, низкая ставка налога на доходы физических лиц
противоречит и относительно высокой ставке налога на прибыль.
Налоговая система любой страны должна представлять единое
целое, поскольку все налоги тесно связаны между собой через элементы налоговой базы, объекты обложения. Поэтому непродуманность
при установлении ставок отдельных видов налогов создает условия
для укрывательства от налогообложения, создания различных схем,
позволяющих, формально не нарушая действующего налогового и
иного законодательства, существенно минимизировать налоговые
обязательства.
Думается, что в российской налоговой системе уже назрел вопрос о необходимости разработки и введения прогрессии по налогу
на доходы физических лиц. При этом указанная прогрессия должна
быть не простой, а именно сложной, при которой облагаемый доход должен делиться на части и каждая последующая часть облагаться по повышенной ставке. И начинаться прогрессия должна с
доходов физических лиц, превышающих среднюю заработную плату
по стране.
Вторая проблема НДФЛ — действующий порядок его зачисления. Указанный налог является самым массовым налогом с населения, и поэтому он более равномерно, чем любой другой налог, распределен по территории страны. Потому не случайно, являясь федеральным налогом, он практически всегда зачислялся в большей
своей части в местные бюджеты. В настоящее время налогоплательщики уплачивают НДФЛ по месту работы, и, следовательно,
зачисляется он в бюджет того региона, где работает налогоплательщик. Между тем расходы на образование, здравоохранение и другие
социальные потребности данного работника производятся по месту
его жительства.
В этих условиях действующий порядок зачисления данного налога все чаще стал подвергаться критике как со стороны практиков,
так и со стороны научной общественности. Ставится вопрос о целесообразности переноса зачисления данного налога в бюджет по
месту жительства налогоплательщика. Изменение порядка зачисления сумм налога в бюджеты по месту жительства налогоплательщиков при определенных сложностях его осуществления даст, как показывают анализ и экспертные оценки, существенные положительные результаты.
150
II. Ɏɢɧɚɧɫɵ
Во-первых, усилится зависимость между поступающими доходами и производимыми расходами соответствующих бюджетов.
Во-вторых, это станет важным шагом вперед на пути к внедрению в России посемейного обложения доходов налогоплательщика
налогом на доходы физических лиц.
В-третьих, упростится порядок и сократятся сроки получения
налогоплательщиком предусмотренных законом налоговых вычетов,
поскольку они будут производиться из того же бюджета, в который
поступили налоги.
Несмотря на определенные сложности, необходимо сделать вывод о целесообразности перехода на новую форму уплаты налога по
месту жительства налогоплательщиков.
Третья проблема НДФЛ — необходимость перевода данного налога в разряд региональных, а впоследствии и местных налогов. Это
необходимо в связи с тем, что без предоставления права региональным и местным органам власти устанавливать ставки налога (в пределах, установленных НК РФ) и налоговые льготы теряет смысл
перевод уплаты налога по месту жительства.
Региональные и местные органы власти должны иметь рычаги
для привлечения живущих на их территориях налогоплательщиков
на работу на этой же территории. Перевод налога в разряд региональных, а в дальнейшем и в разряд местных налогов необходим
также по другой важной причине. В настоящее время не обеспечивается в полной мере финансовая самостоятельность региональных
и особенно местных бюджетов, нет основы для их устойчивого
функционирования. Усиливается крен в сторону федеральной составляющей налоговой системы страны.
Это происходит за счет того, что существенно снижается число
региональных и местных налогов. Налоговым кодексом предусмотрены только три региональных и два местных налога. В силу этого
не только сохраняется, но и усиливается жесткая зависимость доходной базы консолидированных бюджетов субъектов РФ от отчислений федеральных налогов и сборов. На долю доходов от федеральных налогов и сборов, закрепляемую за бюджетами субъектов
РФ и местными бюджетами, приходится практически 80% налоговых доходов этих бюджетов.
Именно поэтому назрела необходимость перевести НДФЛ в состав региональных налогов, а в дальнейшем необходимо сделать его
местным налогом. Этот налог на протяжении всего своего существования в российской налоговой системе практически всегда полностью зачислялся в бюджеты субъектов РФ, в том числе в местные
бюджеты.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]