Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Финансы и кредит. Учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по направлению «Торговое дело», по специальностям «Коммерция (торговое дело)» и «Ма
.pdf
Глава 5
Налоговая политика России
на современном этапе
5.1. Сущность налоговой политики государства
Термин «политика» определяется в «Толковом словаре русского
языка» как «деятельность органов государственной власти и государственного управления, отражающая общественный строй и экономическую структуру страны, а также деятельность общественных
классов, партий и других классовых организаций, общественных
группировок, определяемая их интересами и целями»
В экономической литературе существуют разные понятия налоговой политики. Безусловно, важно разобраться с пониманием этого
термина, прочно вошедшего в современный экономический лексикон.
К сожалению, несмотря на свою безусловную значимость, понятие «налоговая политика» не имеет в нашей стране законного
признания и обоснования. Этот термин не встречается в арсенале
ни налогового, ни бюджетного законодательства. Исключение составляет лишь упоминание его в ст. 15 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации», где говориться, что Правительство РФ разрабатывает и реализует налоговую
политику
2
. Употребляется данный термин без раскрытия его сути и
в некоторых подзаконных актах.
Во многих экономических трудах дается определение налоговой
политики, например: «Налоговая политика представляет собой
комплекс мер в области налогового регулирования экономики, направленных на установление оптимального уровня налогового бремени в зависимости от характера, поставленных в данный момент
задач перед государством. Является ключевым звеном экономической политики и представляет собой инструмент регламентирования макроэкономических пропорций»
1
Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. 4-е изд., доп.
М.: Азбуковник, 1997. С. 553.
2
Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации»
от 17 декабря 1997 г. ¹ 2-ФКЗ.
3
Алиев Б.Х., Абдулгалимов А.М., Алиев М.Б. Теория и история налогообложения:
Учеб. пособие. М.: Вузовский учебник, 2008. С. 108.
3
.
1
.
102
II. Ɏɢɧɚɧɫɵ
Но, без сомнения, представляется логичным рассмотрение налоговой политики как выходящей далеко за рамки мероприятий в
области налогов. В последние десятилетия развитые страны, проводя налоговую политику, стали активно вмешиваться в функционирование рынка, регулировать рост производства, способствовать
приоритетному развитию отдельных отраслей, влиять на инвестиционную политику и структурную перестройку экономики.
Но такое расширенное понимание налоговой политики вряд ли
можно признать адекватным современной роли налогов. Если исходить из восприятий социально-экономической сущности налогов,
то налоговая политика должна выступать частью общей государственной социально-экономической политики.
Итак, в свете всего вышесказанного дадим следующее определение: налоговая политика представляет собой совокупность эконо-
мических, финансовых и правовых мер государства по формированию
налоговой системы страны, создающей условия для своевременной и
полной уплаты налогов и сборов в целях обеспечения финансовых потребностей публичной власти, отдельных социальных групп общества,
а также развития экономики страны за счет перераспределения финансовых ресурсов.
Считается, что налоговая политика включает в себя три звена:
(1) выработку научно обоснованных концепций развития нало-
гов, которые формируются с учетом требований объективных экономических законов, глубокого анализа состояния
развития страны, исходя из потребностей населения;
(2) определение основных направлений использования налогов
на перспективу и текущий период с учетом путей достижения
поставленных финансовой политикой целей, международных
факторов и возможностей роста финансовых ресурсов;
(3) осуществление практических действий, направленных на
достижение поставленных целей.
Еще более завуалировано восприятие того, какую налоговую
политику следует считать эффективной. Уже в самом подходе к обозначению такой политики нет научного единообразия. Ее зачастую
называют также здоровой, справедливой, рациональной или оптимальной налоговой политикой. Но если бы вся сложность ограничивалась только терминологическими объяснениями, это было бы
решаемой проблемой. В таком случае следовало бы определиться
только с ее обозначением. На самом деле проблема гораздо глубже.
Суть ее выражается не только в разных подходах к пониманию эффективности в налогообложении, но и в более сложной дилемме —
реализации в налоговой политике приоритета эффективности и
справедливости. Именно в непонимании или в игнорировании этой
5. Налоговая политика России на современном этапе
103
дилеммы, в нежелании поиска компромисса между эффективностью и справедливостью кроется несостоятельность многих подходов к обоснованию того, какая же налоговая политика может быть
признана эффективной.
В этом аспекте недостаточно полным следует признать утверждение Б.Х. Алиева о том, что эффективной может быть только та
налоговая политика, которая стимулирует накопления и инвестиции, способствует экономическому росту
более аргументированный вывод о том, что главное в эффективной
налоговой политике государства — нахождение в каждый период
развития общества оптимального соотношения экономической эффективности и социальной справедливости
Об эффективной налоговой политике следует говорить как об
искусстве нахождения компромисса между эффективностью и
справедливостью в налогообложении, понятном и принимаемым
большинством налогоплательщиков. Поэтому обоснованным видится следующее определение, созвучное с концепцией оптимальной
структуры налогообложения.
Эффективная налоговая политика — это налоговая политика,
ориентированная на максимизацию общественного благосостояния и
при этом наилучшим образом отражающая интересы общества в нахождении компромисса между реализацией принципов эффективности
и справедливости в налогообложении
3
.
В зависимости от длительности периода и характера решаемых
задач налоговая политика подразделяется на налоговую стратегию и
налоговую тактику.
Стратегия налоговой политики — это совокупность ее перспективных целей и принципиальных способов решения долгосрочных задач,
связанных с построением или реформированием налоговой системы
страны в русле выработанной концепции. В процессе ее разработки:
(1) прогнозируются основные тенденции развития налогов;
(2) формируются концепции их использования;
(3) намечаются принципы организации налоговых отношений;
(4) составляются целевые программы в целях концентрации
финансовых ресурсов на главных направлениях социальноэкономического развития.
1
. А.И. Косолапов делает
2
.
1
Алиев Б.Х. Налоги и налогообложение: Учеб. пособие. М.: Финансы и стати-
стика, 2005. С. 68.
2
Косолапов А.И. Налоги и налогообложение: Учеб. пособие. М.: Дашков и Ко,
2005. Ñ. 107.
3
Майбуров И.А. Теория и история налогообложения: Учебник для студентов
вузов. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2007. С. 435.
104
II. Ɏɢɧɚɧɫɵ
Стратегия налоговой политики в нашей стране определяется
Президентом РФ, Федеральным Собранием РФ и Правительством РФ.
Налоговая тактика, направленная на решение задач конкретного этапа развития страны путем адекватного изменения способов
организации финансовых отношений, маневрирования финансовыми ресурсами, определяется Правительством РФ, в том числе
профильными министерствами и федеральными агентствами, представительными органами субъектов Федерации и местного самоуправления.
Налоговая стратегия является относительно стабильной, налоговая тактика гибкая, подвижная, но обе они тесно взаимосвязаны.
Стратегия создает возможности для решения тактических задач.
Тактика выявляет решающие области, узловые проблемы социально-экономического развития, своевременно изменяет способы и
формы организации налоговых отношений, решает задачи, поставленные налоговой стратегией.
Обоснованность тактических действий при проведении налоговой политики играет огромную роль в формировании доходов бюджета. Бюджетные задания на очередной финансовый год должны
согласовываться с общей стратегией налогообложения. Этого требуют положения Конституции РФ о разграничении полномочий
федерального центра и регионов. Конституционные права субъектов РФ определяют характер их отношений с федеральной властью
при установлении правовых норм разграничения налогов по звеньям
бюджетной системы.
Налоговая политика является важнейшей составной частью
экономической политики страны. Одновременно это и тот рычаг, с
помощью которого публичная власть оказывает огромное воздействие на процесс производства и распределения1.
Как специфическая область государственной деятельности, налоговая политика относится к категории надстройки. Между ней и
экономическим базисом общества существует тесная взаимосвязь.
С одной стороны, налоговая политика порождается экономическими отношениями, общество не свободно в выработке и проведении
политики, последняя обусловлена экономикой. С другой стороны,
возникая и развиваясь на основе экономического базиса, налоговая
политика, будучи составной частью финансовой политики, обладает
определенной самостоятельностью: у нее специфические законы и
логика развития. В силу этого она может оказывать обратное влияние на экономику, состояние финансов. Это влияние может быть
1
Титов А.С. Развитие налоговой политики Российской Федерации //
http://www.lawmix.ru/comm.php?id=995.
5. Налоговая политика России на современном этапе
105
различно: в одних случаях посредством проведения политических
мероприятий создаются благоприятные условия для развития экономики, в других — оно тормозится.
Отечественный и зарубежный опыт свидетельствует, что бюджетно-налоговая сфера является мощным инструментом государственного воздействия на экономику. Именно поэтому ее качественное совершенствование имеет особое значение и заслуживает углубленного теоретического анализа и исследования широкого круга
смежных микро- и макроэкономических проблем.
Налоговая политика призвана обеспечить необходимые ресурсы
для государственно-бюджетной деятельности (расходы на военные,
экономические и социальные программы), экономического регулирования (налоги и расходы должны использоваться как рычаги
управления хозяйственной деятельностью в целях осуществления
определенной экономической политики), выравнивания доходов
(с ее помощью перераспределяется национальный доход благодаря
прогрессивной системе налогообложения, а также системе трансфертных платежей социально незащищенным слоям населения).
Однако, осуществляя эти основные функции, государство в то же
время вынужденно заботиться и о том, чтобы общий уровень налогов, их структура, степень прогрессивности, а также структура расходов и трансфертов не ослабляли стимулов к сбережению, к развитию предпринимательской и трудовой деятельности.
В какой мере налоги могут служить орудием экономической политики? В научной литературе по этому вопросу высказываются
различные мнения. Классики политической экономии — А. Смит и
в особенности Д. Рикардо — относились, в общем, отрицательно к
мысли об использовании налогов в качестве орудия активной экономической политики. Этого же мнения придерживаются и некоторые другие авторы — П. Леруа-Болье, Стурм и др.
выдвинул так называемую социально-политическую теорию, по которой налоговая политика должна преследовать не только фискальные, но и социально-политические цели. «Наряду с ближайшей,
чисто финансовой, целью налога, — указывал Вагнер, — может
быть различаема и поставлена еще другая цель: осуществлять с помощью налога регулирующее вмешательство в распределение народного дохода и народного имущества в общем так, чтобы произошло изменение в том распределении, которое происходит в условиях свободного обмена. Я не только твердо придерживаюсь этой
точки зрения вопреки всякой полемике, но даже расширяю теперь
эту вторую цель в том направлении, что считаю, что регулирующим
1
Тривус А.А. Налоги как орудие экономической политики. М., 1925. С. 6—7.
1
А. Вагнер же
106
II. Ɏɢɧɚɧɫɵ
образом можно вмешиваться также в употребление отдельного дохода и имущества. Из этой установки указанной второй цели вытекает расширенное или, если угодно это назвать таким образом, второе понятие налога, социально-политическое понятие наряду с чисто
финансовым»
Это расхождение мнений связано прежде всего с расхождением
мнений в вопросе о том, как далеко должно простираться вмешательство государства в хозяйственную жизнь. Классики политической экономии были противниками вмешательства государства в
хозяйственную жизнь. Поэтому они были и против осложнения
задач налоговой политики чисто экономическими функциями. Наоборот, Вагнер являлся сторонником расширения вмешательства
государства в хозяйственную жизнь, поэтому и налоги, с его точки
зрения, должны не только выполнять фискальные функции, но и
играть известную экономическую роль.
Мысль Вагнера важна тем, что он расширяет функции налога:
тот является не только фискальным инструментом, но и средством
для сознательного или преднамеренного воздействия на хозяйственную жизнь. В зависимости от того, как решается вопрос о границах вмешательства государства в хозяйственную жизнь — в сторону его сужения или расширения, экономические функции налога
также либо сужаются, либо расширяются.
Налоги являются основным инструментом государственного регулирования экономики. Кроме чисто фискальной функции система налогов и сборов служит механизмом экономического воздействия на общественное производство, его структуру, динамику, размещение, на ускорение научно-технического прогресса. Налогами
можно стимулировать или, наоборот, ограничивать деловую активность, а следовательно, и развитие тех или иных отраслей предпринимательской деятельности, создавать предпосылки для снижения
издержек производства и обращения частных предприятий, для повышения конкурентоспособности национальных предприятий на
мировом рынке.
Научный подход к выработке налоговой политики предполагает
ее соответствие закономерностям общественного развития, постоянный учет выводов финансовой теории. На выбор конкретного
варианта решения в области налоговой политики влияют следующие факторы:
x общая экономическая ситуация в стране, характеризующаяся
темпами роста (падения) производства;
x уровень инфляции;
1
Wagner Ad. Finanzwissenschaft, 11 Theil, 2 Auflage. S. 207.
1
.
5. Налоговая политика России на современном этапе
107
x кредитно-денежная политика государства;
x соответствие между сферой производства, находящейся под
государственным контролем, и приватизированным сектором.
Налоговую политику осуществляют Президент РФ, Федеральное
Собрание РФ, Правительство РФ и органы исполнительной власти,
наделенные соответствующей компетенцией. Органом, непосредственно ответственным за проведение единой налоговой политики на
территории Российской Федерации, является Министерство финансов РФ, а за ее выработку и осуществление в целях обеспечения
своевременного поступления в бюджеты всех уровней и государственные внебюджетные фонды в полном объеме налогов и других
обязательных платежей несет ответственность Федеральная налоговая служба. На это указывают п. 1 Положения о Министерстве финансов Российской Федерации, утвержденного постановлением
Правительства РФ от 30 июня 2004 г. ¹ 329, и п. 1 постановления
Правительства РФ «Об утверждении положения о Федеральной налоговой службе» от 30 сентября 2004 г. ¹ 506.
Налоговая политика государства отражает тип, степень и цель
государственного вмешательства в экономику и изменяется в зависимости от ситуации в ней.
Все специалисты в области налогов подчеркивают правовую
природу налоговой политики и то, что налоговое право служит отправным моментом в осуществлении налоговой политики. Налоговая политика — комплекс правовых действий органов власти и
управления, определяющий целенаправленное применение налоговых законов.
Подводя некоторый итог всему сказанному о налоговой политике, можно сделать следующие выводы:
x налоговая политика представляет собой комплекс экономиче-
ских, организационных мер и мер по регулированию налоговых отношений, является составной частью социально-экономической политики государства;
x система, в рамках которой реализуется политика, — это на-
циональная налоговая система;
x критерии налоговой политики — эффективность, справедли-
вость, затратность налоговой системы.
Изменения в налоговой политике в значительной степени отражают те перемены, которые происходят в экономике, политике и
идеологии государства. Тем не менее налоговая политика государства имеет относительно самостоятельное значение. Кроме того, от
результатов проводимой налоговой политики в значительной степени зависит и то, какие коррективы вынуждено вносить государство
в свою экономическую политику.
108
II. Ɏɢɧɚɧɫɵ
Имея относительную самостоятельность, государственная налоговая политика должна строиться на основе научной теории налогов. Без этого она становится схоластичной, развивается стихийно,
методом проб и ошибок.
5.2. Цели и методы осуществления
налоговой политики
При анализе любой налоговой политики необходимо различать
такие понятия, как «субъекты налоговой политики», ее «цели», «методы» и «модели (типы)».
Субъектами государственной налоговой политики являются различные уровни управления, обладающие налоговым суверенитетом
в пределах полномочий, установленных налоговым законодательством, и имеющие возможность воздействовать на экономические
интересы налогоплательщиков.
Состав субъектов налоговой политики определяется типом ãîñó-
дарственного устройства (унитарным, федеративным) и дифференциацией уровней управления. В Российской Федерации такими
субъектами являются уровни управления:
x федеральный;
x региональный;
x местный.
Масштаб влияния их на государственную налоговую политику в
целом определяется уровнем децентрализации налоговых полномочий, набором методов, используемых в практической реализации
налогового федерализма.
Как правило, субъекты налоговой политики имеют полномочия
по установлению особенностей исчисления налоговой базы, налоговых ставок и состава льгот в отношении тех перечней налогов,
которые закреплены за каждым субъектом налоговым законодательством. Соотношение значимости налогов, входящих в перечень федеральных, региональных и местных налогов, в первую очередь
фискальной значимости их налоговых баз, и определяет масштаб
влияния каждого субъекта на государственную налоговую политику
в целом. Доминирующее влияние оказывает Федерация, которая,
кроме того, имеет полномочия и по установлению самих перечней
налогов. Значительно меньшее воздействие оказывают законодательные органы субъектов Федерации, еще меньшее — представительные органы местного самоуправления.
На федеральном уровне активными субъектами налоговой политики являются Президент РФ, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ.
5. Налоговая политика России на современном этапе
109
Выбор конкретных форм и методов определяется целями, которые ставит перед собой государство, разрабатывая и реализуя налоговую политику. Среди них в экономической литературе выделяют
следующие группы целей: фискальные, экономические, социальные, экологические, международные (рис. 5.1).
Фискальные цели всегда считаются основными. Другие цели, хотя и крайне значимые для государства, имеют второстепенный характер. Это объясняется тем, что фискальная функция является основной в налогообложении, а все остальные — вторичными. Указанные второстепенные цели являются основными в соответствующих политиках государства: социальной, экономической, экологической, внешней, для которых налоговая политика — лишь один из
методов их реализации, причем косвенный.
Объективность дифференциации целей на основную и второстепенные нередко приводит к проявлению двойственного характера налоговой политики, когда приоритетная реализация каких-либо
целей происходит в ущерб другим. Например, приоритетная реализация экономических целей налоговой политики за счет значительного снижения налогового бремени на экономику приводит к
ущемлению фискальных целей. Ликвидация прогрессивного налогообложения доходов населения способствует реализации экономических и фискальных целей в ущерб социальным. Увеличение налоговых платежей экологической направленности способствует реализации экологических и фискальных целей, но при этом снижает
ценовую конкурентоспособность продукции, т.е. ущемляет экономические и международные цели. Таких примеров противоречивости целей множество. Устранение двойственного характера, т.е.
формирование непротиворечивой налоговой политики, — крайне
сложная, а подчас практически невыполнимая задача. Это тот долгосрочный ориентир, к которому должно стремиться государство,
разрабатывая модель налоговой политики.
В зависимости от целей налоговой политики, признаваемых на
данном этапе социально-экономического развития государства
приоритетными, используют ту или иную модель (тип) этой политики, которая зависит от экономической и социальной политики,
проводимой государством.
В научных трудах экономистов на сегодняшний день сложились
три основные модели налоговой политики в зависимости от величины налогового бремени:
x высокий уровень налогообложения (политика максимальных
налогов);
x низкое налоговое бремя (политика экономического развития);
x достаточно существенный уровень налогообложения (полити-
ка разумных налогов).
Ðèñ. 5.1. Цели налоговой политики
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]