Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Финансы и кредит. Учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по направлению «Торговое дело», по специальностям «Коммерция (торговое дело)» и «Ма
.pdf
4. Налоговая политика ɢ ɧɚɥɨɝɨɜɚɹ ɫɢɫɬɟɦɚ
81
рекомендациям. Какие налоги использовать: прямые или косвенные? Или, соединяя преимущества тех и других, создать сбалансированную налоговую систему? В самом начале, когда еще трудно
было говорить о налоговых доходах как о системе, дискуссия шла о
том, какие налоги лучше: прямые или косвенные?
Социально-экономические условия Средних веков заставляли
финансовую науку следовать за практикой и делать выводы о решающей роли косвенного обложения. Интересы зарождающегося
капитала поставили вопрос о снятии препятствий на пути его развития. Их было немало, в их числе и косвенные налоги. Критика
косвенного обложения была предпринята уже меркантилистами, но
в большей степени — физиократами с их идеей единого налога,
которая отвергала вовсе косвенные налоги. В дальнейшем отношение к последним можно назвать лояльным, так как финансовая
наука по мере своего развития более самостоятельно могла анализировать влияние косвенных налогов. Во второй половине XIX в.,
когда борьба рабочего класса приобрела явно конфликтные формы,
подошла новая волна активной критики косвенного обложения.
Новизна момента заключалась в том, что наука не ограничилась
только критикой. Уровень экономического развития и благосостояния и самостоятельный характер финансовой науки позволили ей
выработать положительные решения. Были убедительно обоснованы преимущества прямого, прежде всего личного, подоходного обложения, признано рациональным сочетание прямого и косвенного
обложения в целях сбалансирования фискальных интересов государства и интересов налогоплательщиков.
К концу XIX в. произошло резкое столкновение фискальных
интересов государства с интересами экономического развития, которое требовало значительных инвестиций в связи с важнейшими
качественными изменениями технологии производства (наступление века электричества, внедрение в производство двигателя внутреннего сгорания, разработка новых методов производства стали и
т.д.) и экономического строя общества (акционерный капитал, корпорации, трансформация чистой конкуренции в несовершенную).
Косвенные налоги составляли основу тогдашних бюджетов, поэтому к принятию решения продвигались долго и трудно. Надо было найти такой вид налогообложения, который без ущерба для казны мог бы заменить «обилие» поступлений от косвенного обложения и обеспечить стимулы к росту производства. В качестве альтернативы было предложено прогрессивное подоходное обложение.
Исследуя преимущества и недостатки каждой формы налогообложения, финансовая наука приходит к выводу, что только посред-
ством сочетания прямого и косвенного обложения можно выстроить
82
II. Финансы
налоговую систему, отвечающую фискальным интересам государства
и экономическим интересам налогоплательщиков: «Для достижения
этих целей, кроме хорошей организации прямых налогов, необходимо, чтобы косвенные налоги не составляли главной основы финансовой системы страны, чтобы нормы обложения ими были не
высоки и чтобы они не затрагивали предметов насущного потребления или предметов первой необходимости, а главное, чтобы вся
финансовая система покоилась на фундаменте широкого привлечения конъюнктурных ценностей и доходов для покрытия нужд государственного хозяйства».
Теоретический спор о сочетании форм обложения был напрямую связан с необходимостью реформ существующих на практике
систем налогообложения. Россия в начале XX в., как никакая другая страна, нуждалась в налоговой реформе. Министр финансов
России С.Ю. Витте в лекциях великому князю Михаилу Александровичу настаивал, что «лишь сочетанием прямых и косвенных налогов может быть создана более или менее удовлетворительная система обложения, которая способна, не отягощая особенно плательщиков, не подрывая благосостояния массы населения и не препятствуя экономическому развитию страны, доставлять государству
достаточные средства для покрытия его потребностей». К сожалению, политическая направленность развития России — СССР не
позволила создать экономические основы рациональной налоговой
системы, хотя предпосылки были подготовлены, в том числе и отечественными экономистами.
Налоговая система представляет собой совокупность налогов,
взимаемых в государстве, формы и методы их построения, методы
исчисления налогов и налоговый контроль. Современное российское законодательство дает краткое определение налоговой системы
как совокупности налогов, сборов, пошлин и других платежей. Эти
формулировки конца XX в. — результат исследований финансовой
науки второй половины XIX — начала XX в. Наукой был дан ответ
на вопрос, что представляет собой налоговая система как единое
целое, отслежены факторы ее формирования, определены функции
налоговой системы, поставлены проблемы определения ее эффективности.
С момента своего возникновения финансовая наука исследовала
налоги, рожденные финансовой практикой, в дальнейшем разрабатывала отдельные вопросы функционирования налоговой системы.
Какие проблемы решила финансовая наука, прежде чем выделить
налоговую систему в самостоятельный объект исследования? Резюмируя предшествующий материал, можно сказать, что, исследуя
4. Налоговая политика ɢ ɧɚɥɨɝɨɜɚɹ ɫɢɫɬɟɦɚ
83
проблемы налогов, финансовая наука достигла важных результатов
в области налогов:
(1) сформулированы принципы налогообложения и распределе-
ния налогового бремени;
(2) проанализированы все формы налогообложения; учебные
пособия XIX — начала XX в. содержат обстоятельную характеристику всех форм налогов;
(3) созданы теории переложения налогов, которые впоследствии
послужили основой для анализа влияния переложения налогов на экономические процессы и поставили вопрос о реальной тяжести обложения для различных групп налогоплательщиков.
Можно сказать, что таким образом финансовая наука создала
общую теорию налогов. Обложение должно отвечать многим условиям: оно должно быть справедливо и равномерно распределено,
давать сумму, достаточную для удовлетворения государственных
нужд, уплата налогов должна быть удобна для плательщиков и т.д.
Найти на практике один налог, который отвечал бы всем этим требованиям, невозможно, и государства в своей финансовой политике
всегда комбинировали различные виды налогов.
Обобщение опыта финансовой практики позволило финансовой
науке сформулировать следующее определение: налоговая система —
это комбинации налогов, «построенные, по возможности, по указанию высших принципов податного обложения для покрытия государственных расходов»1. И.Х. Озеров писал: «Эти правила (высшие
принципы обложения) собственно финансовой политики формулируют главнейшие современные тенденции налоговой политики».
В данном случае речь идет о правилах, сформулированных
А. Смитом. Таким образом, принципы налогообложения А. Смита
можно считать началом разработки научных принципов организации податной системы как единого целого. Все последующие разработки по налогообложению стали последовательными ступенями
его системного построения.
Д.С. Милль, не давая определения налоговой системы, высказывает идею использования совокупности разнообразных налогов.
Он первый из классиков экономической науки изложил свое представление о системе налогов. Его принципиальный подход к ней
состоял в том, чтобы налоги не тормозили развития производства и
не касались товаров первой необходимости. Он определяет объекты
обложения и способы взимания налогов. Д.С. Милль говорит, что
нет налога, в котором бы не было несправедливости, так что только
1
Янжул И.И. Опыт исследования английских косвенных налогов. Акциз. М.,
1874. Ñ. 24.
84
II. Финансы
разнообразие налогов, может быть, взаимно сокращает эти неравенства и исправляет дело.
Итак, признавая невозможность единого прямого налога на доход, Д.С. Милль сводит налоги в следующую систему: «Довольно
значительная часть государственного дохода может доставляться
специальным налогом на ренту, который с течением времени должен возрастать. Пошлины с наследств по закону и по завещанию,
имеющие в виду сглаживание неравенств по богатству, налог на
дома, могут доставлять значительный доход. Косвенные налоги
должны падать только на предметы роскоши и таким образом щадить необходимое. Чтобы налоги производили наименее стеснений,
должны быть приняты следующие правила: они должны по возможности прямо падать на потребителя; надо сосредоточивать пошлины на немногих предметах, усиленно взимать их с возбуждающих напитков, по возможности ограничиваться ввозными пошлинами, не возвышать пошлины до такой степени, чтобы возбуждалась контрабанда, только по необходимости облагать и предметы
комфорта. Вот такие практические правила должны быть соблюдены для того, чтобы косвенные налоги не приносили зла хозяйству».
Немецкой школе и ее главе А. Вагнеру удалось с учетом всех
действующих интересов сформулировать принципы обложения таким образом, что они могли быть положены в основу налоговой
политики, т.е. финансовой практики. Оценивая роль А. Смита и
А. Вагнера, Г.И. Болдырев пишет: «Со времен А. Смита финансовая наука, как и финансовая практика, сильно продвинулись вперед. Согласно современным воззрениям, правильно построенная
налоговая система должна отвечать требованиям, сформулированным немецким экономистом А. Вагнером…»
Собственно, восьмым пунктом А. Вагнер дает определение налоговой системы как совокупности налогов, соответствующей научным принципам, что позволяет налоговой системе выполнять
свою главную функцию — фискальную, т.е. обеспечивать поступления в казну как в нормальной, так и в чрезвычайной обстановке.
Итак, финансовая наука к началу XX в. сформулировала определение налоговой системы, ее функции, главная из которых —
финансовая — определила характер налоговой системы как нейтральный, что отвечало принципам неоклассической школы о невмешательстве государства в хозяйственные процессы. Эта модель
налоговой системы использовалась в финансовой практике вплоть
до кейнсианства, в котором налоговой системе была отведена роль
автоматического стабилизатора экономического цикла, как мы уже
говорили. Однако налоговая модель 1980-х годов вернула налоговой
системе нейтральный характер.
4. Налоговая политика ɢ ɧɚɥɨɝɨɜɚɹ ɫɢɫɬɟɦɚ
85
К. Эеберг из принципов А. Вагнера, выделяет те, которые касаются народного хозяйства и главной цели его функционирования —
роста благосостояния как населения в целом, так и каждого гражданина. Он считает, что «экономических принципов податной системы два:
(1) облагать следует только доход, то есть сумму тех благ, кото-
рые вновь образуются в каждый хозяйственный период и
могут тратиться без уменьшения основного имущества, самое же имущество следует щадить. Это основное положение
касается, следовательно, экономического ограничения высоты налогов и их нормального источника — дохода. Оно требует, чтобы финансовое хозяйство щадило основное имущество подданных и не уменьшало его, дабы не пострадал источник общественных доходов;
(2) податная система должна по возможности избегать внесения
расстройства в промышленную жизнь отдельных хозяйств.
Это положение требует такой организации податной системы, которая вносила бы возможно меньшее расстройство в
производство, обращение, распределение и потребление хозяйственных благ».
Принципы организации налоговой системы сформулированы с
точки зрения влияния налогов на общее экономическое развитие и
благосостояние. В общем виде они были высказаны еще Ж. Сисмонди: «Налог никогда не должен падать на ту часть дохода, которая необходима для сохранения этого дохода».
Это фактически главный принцип макроэкономической политики, направленной на достижение равновесия между государственным и частным секторами экономики. Частный сектор подпитывает государственный в пределах, не мешающих действию рыночного механизма. Если в интересах фиска увеличивать ставки
налога, то в конечном счете может быть уничтожен тот источник,
из которого берутся доходы. Определяющая роль частного сектора в
экономическом прогрессе требовала его защиты, в частности, от
чрезмерных налогов, сдерживающих его развитие. Защита промышленности от тягот налогообложения нашла свое выражение и в том,
что уже в конце XIX в. был поставлен вопрос о дифференциации
налоговых ставок и о преодолении понимания чисто фискального
характера налогов. Финансовая наука не только сформулировала
идею стимулирующей функции налогов, но и сделала попытки реализации этой идеи на практике.
Таким образом, можно сделать выводы о том, что налоговая политика является составной частью общегосударственной финансовой
86
II. Финансы
политики, которая должна строиться на компромиссе интересов обеих
сторон: государства и налогоплательщиков.
Одной из основных целей налоговой политики является повышение эффективности налогообложения.
Налоговая политика относится к косвенным методам государственного регулирования, так как она лишь обеспечивает условия
экономической заинтересованности или незаинтересованности в
деятельности юридических и физических лиц и не строится на базе
властно-распорядительных отношений. Одновременно налоговая
политика как косвенный метод государственного регулирования
более гибко воспринимается экономикой и поэтому более широко
применяется в рыночных системах, чем методы прямого государственного регулирования.
Формы и методы налоговой политики должны определяться политическим строем, национальными интересами и целями, административно-территориальным устройством, отсутствием или наличием и характером взаимодействия разных форм собственности и некоторыми другими положениями.
Процесс формирования и развития налоговой политики государства невозможен без теоретического обоснования данного явления и глубокой научной проработки его основных положений.
В части становления налоговых систем разных стран следует
отметить, что долгое время финансовая наука дискутировала о том,
какие налоги следует использовать для построения сбалансированной налоговой системы.
В результате продолжавшихся обсуждений наука выработала
свой взгляд на понятие «оптимально построенная налоговая система государства», где должны быть учтены достоинства и недостатки
прямых и косвенных налогов, а также сформулированы основные
цели, задачи, принципы, положенные в основу налоговой системы
той или иной страны. Также немаловажным является учет интересов государства и налогоплательщиков, поскольку, как свидетельствует история, наиболее кровопролитные войны и восстания в своей
основе имели недовольство народного большинства сложившейся
налоговой системой в государстве.
4.4. Налоговый механизм
и налоговое законодательство
В экономической теории различают термины «экономический
механизм» è «хозяйственный механизм». Так, в современной эконо-
мической литературе им даются следующие определения:
x «экономический механизм — это комплекс сущностных эко-
номических отношений по поводу методов жизнедеятельно-
4. Налоговая политика ɢ ɧɚɥɨɝɨɜɚɹ ɫɢɫɬɟɦɚ
87
сти людей в экономической сфере, в основе которых лежит
взаимодействие объективных экономических законов и закономерностей, с одной стороны, и целенаправленных действий
людей в экономической сфере — с другой;
x хозяйственный механизм — это комплекс конкретных эконо-
мических отношений по поводу методов хозяйствования, алгоритм которых воплощен в совокупности соответствующих
нормативных актов.
Экономический механизм относится к сфере экономической
сущности, а хозяйственный механизм — к сфере экономических
явлений».
В теории государства и права существует понятие «механизм го-
сударства». Например, «под механизмом государства понимается
система его органов, посредством которых оно осуществляет государственную власть и реализует свои функции. Памятуя роль социальных потребностей, вызвавших жизнь государства, его механизм
можно определить и как функционирующую систему государственных органов, обеспечивающих решение общих дел»1.
С учетом указанных теоретических положений можно предложить следующее определение налогового механизма.
Налоговый механизм — это комплекс конкретных экономических
отношений по поводу методов установления, введения и взимания
налогов, распределения их между бюджетами разных уровней, налогового администрирования, привлечения к ответственности за
налоговые правонарушения, алгоритм которых воплощен в совокупности соответствующих законодательных и нормативных правовых
актов.
Основной функцией налогового механизма является обеспечение
эффективности функционирования налоговой системы исходя из
целей налоговой политики государства.
Таким образом, налоговые отношения или налогообложение
могут существовать только при наличии соответствующего закона,
т.е. в форме правовых отношений.
Налоговое законодательство является частью финансового законодательства, так же как и бюджетное, валютное, банковское, страховое и др. Большое влияние на формирование налогового законодательства оказывает гражданское, уголовное, административное и
международное право.
Практически во всех странах мира действует принцип конституционного установления налогов и их системы. Это означает, что в
1
Спиридонов Л.И. Теория государства и права. М.: Проспект, 1996. С. 66.
88
II. Финансы
Основном законе страны фиксируются основные принципы налогообложения, такие как закономерность налогообложения, налоговое равенство, единство налоговой системы, разграничение налоговых прав между центром и территориями.
В Конституции РФ закреплены основные принципы налогообложения и построения налоговой системы, в том числе: законность —
«каждый обязан платить законно установленные налоги и сборы»
(ст. 57), юридическая наглядность налогообложения — «законы
подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются» (ч. 3 ст. 15).
Частью первой Налогового кодекса РФ (ст. 1—7) установлена
следующая система законодательства о налогах и сборах.
1. Законодательство Российской Федерации о налогах и сборах, в
которое входят Налоговый кодекс и принятые в соответствии с ним
федеральные законы о налогах и сборах, устанавливающие систему
налогов и сборов, взимаемых в федеральный бюджет, а также общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации, в том числе:
x виды налогов и сборов, взимаемых в Российской Федерации;
x основания возникновения (изменения, прекращения) и поря-
док исполнения обязанностей по уплате налогов и сборов;
x принципы установления, введения в действие и прекращения
действия ранее введенных налогов и сборов субъектов РФ и
местных налогов и сборов;
x права и обязанности налогоплательщиков, налоговых органов
и других участников отношений, регулируемых законодательством о налогах и сборах;
x формы и методы налогового контроля;
x ответственность за совершение налоговых правонарушений;
x порядок обжалования актов налоговых органов и действий
(бездействия) их должностных лиц.
2. Законодательство субъектов Российской Федерации о налогах,
состоящее из законов и иных нормативных правовых актов о налогах субъектов Российской Федерации, принятых в соответствии с
Налоговым кодексом.
3. Нормативные правовые акты органов муниципальных образова-
ний о местных налогах, принимаемые представительными органами
муниципальных образований в соответствии с Налоговым кодексом
Российской Федерации.
4. Международные договоры, которые являются составной частью
законодательства о налогах и сборах. Согласно п. 4 ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного
права и международные договоры Российской Федерации являются
4. Налоговая политика ɢ ɧɚɥɨɝɨɜɚɹ ɫɢɫɬɟɦɚ
89
составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотрены российским законом, то применяются правила международного договора. Указанная конституционная норма реализована
в ст. 7 Налогового кодекса РФ.
Федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные
осуществлять функции по выработке государственной политики и
нормативно-правовому регулированию в сфере налогов и сборов и
в сфере таможенного дела, органы исполнительной власти субъектов РФ, исполнительные органы местного самоуправления в предусмотренных законодательством о налогах и сборах случаях в пределах своей компетенции издают нормативные правовые акты по во-
просам, связанным с налогообложением и со сборами, которые не могут изменять или дополнять законодательство о налогах и сборах.
Федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные
осуществлять функции по контролю и надзору в области налогов и
сборов (Федеральная налоговая служба России) и в области таможенного дела (Федеральная таможенная служба России), и их территориальные органы не имеют права издавать нормативные право-
вые акты по вопросам налогов и сборов.
Бюджетное законодательство Российской Федерации также содержит нормы, регулирующие порядок установления и введения в
действие налогов и сборов.
Так, согласно ст. 53 Бюджетного кодекса установление новых
видов налогов, их отмена или изменение возможны только путем
внесения соответствующих изменений в налоговое законодательство Российской Федерации. Федеральные законы о внесении изменений и дополнений в налоговое законодательство Российской Федерации, вступающие в силу с начала очередного финансового года,
должны быть приняты до утверждения федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год. Внесение изменений и дополнений о федеральных налогах и сборах, предполагающих их вступление в силу в течение текущего финансового года,
допускается только в случае внесения соответствующих изменений
и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете на текущий финансовый год.
Законодательные (представительные) органы субъектов вводят
региональные налоги, устанавливают размеры ставок по ним и предоставляют налоговые льготы в пределах прав, предоставленных
налоговым законодательством Российской Федерации. Законы субъектов РФ о внесении изменений и дополнений в налоговое законодательство Российской Федерации в пределах компетенции субъек-
90
II. Финансы
тов РФ, вступающие в силу с начала очередного финансового года,
должны быть приняты до утверждения законов субъектов РФ о
бюджете на очередной финансовый год. Внесение изменений и дополнений в законодательство субъектов РФ о региональных налогах, предполагающих их вступление в силу в течение текущего финансового года, допускается только в случае внесения соответствующих изменений и дополнений в законы субъектов РФ о бюджете на текущий финансовый год (ст. 59 БК РФ).
Представительные органы муниципальных образований вводят
местные налоги, устанавливают размеры ставок по ним и предоставляют льготы по их уплате в пределах прав, предоставленных им
налоговым законодательством Российской Федерации. Правовые
акты представительных органов муниципальных образований о внесении изменений и дополнений в налоговое законодательство Российской Федерации в пределах компетенции органов муниципального образования, вступающие в силу с начала очередного финансового года, должны быть приняты до утверждения местного бюджета на очередной финансовый год. Внесение изменений и дополнений в правовые акты представительных органов муниципального
образования о местных налогах, предполагающих их вступление в
силу в течение текущего финансового года, допускается только в
случае внесения соответствующих изменений и дополнений в правовой акт представительного органа муниципального образования о
местном бюджете на текущий финансовый год (ст. 64 БК РФ).
Порядок введения в действие законодательных и нормативных
правовых актов регулируется следующим образом.
Согласно ст. 15 Конституции РФ неопубликованные законы не
применяются. Исходя из этого конституционного требования в Федеральном законе «О порядке опубликования и вступления в силу
федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» определены общие правила
вступления законов в силу.
В соответствии с этими правилами на территории Российской
Федерации применяются только те федеральные законы, которые
официально опубликованы. Федеральные законы публикуются в
течение семи дней после подписания их Президентом РФ и вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации либо с даты, установленной в самом законе, либо, если такая
дата в законе не указана, по истечении 10 дней после официального опубликования. Официальным опубликованием закона считается
первая публикация его полного текста в «Российской газете» или в
«Собрании законодательства Российской Федерации».
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]