Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Финансы и кредит. Учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по направлению «Торговое дело», по специальностям «Коммерция (торговое дело)» и «Ма
.pdf
5. Налоговая политика России на современном этапе
131
Указанные недостатки во многом обусловлены тем, что в течение первого этапа экономических реформ органы власти рассматривали налоги только как средство формирования доходной части
бюджета, т.е. делали упор на их фискальную функцию.
Рассмотрим основные этапы реформирования налоговой системы.
Первый этап. Первые серьезные усилия по изменению налоговой системы были предприняты в 1996 г. и в связи с обсуждением в
Государственной Думе Налогового кодекса РФ. Однако он во многом консервировал существовавшие в то время недостатки налоговой системы и в силу этого был отвергнут. Для первого этапа реформы налоговой системы характерным являлось также расхождение между декларируемым намерением снизить налоговое бремя и
упростить налоговую систему и реальными шагами в противоположном направлении.
Вторая попытка, предпринятая в 1998 г., была связана с обсуждением антикризисной программы правительства, которая декларировала уменьшение налогового бремени предприятий и перенос его
на население. Некоторые предложения программы были реализованы: введен налог с продаж, отменена большая часть льгот по НДС,
принят единый налог на вмененный доход. Однако ситуация не
улучшилась, сохранились высокие налоговые ставки и многочисленные налоговые льготы. Кроме того, для первого этапа реформирования была характерна существенная концентрация полномочий
по использованию налоговых инструментов регулирования экономики на региональном уровне. Региональные власти имели право
предоставлять льготы не только по региональным, но и по некоторым федеральным регулирующим налогам в пределах сумм, зачисляемых в их бюджеты.
Налоговое регулирование осуществлялось с помощью дифференцированных налоговых ставок и льгот, инвестиционного налогового кредита в целях сглаживания негативного влияния реформ
на отрасли региональной экономики и социальной сферы, стимулирования развития приоритетных отраслей экономики, сокращения дифференциации между муниципальными образованиями.
Наиболее активно регионы использовали налог на прибыль и на
имущество предприятий.
На первом этапе региональные власти могли изменить ставку налога на прибыль, зачисляемого в региональный бюджет, в диапазоне
от 0 до 19%. Налог на имущество предприятий — региональный налог;
федеральным законодательством для него установлена предельная
ставка 2%. Широкое использование налоговых льгот приводило к
существенному снижению поступлений в бюджеты на всех уровнях.
132
II. Ɏɢɧɚɧɫɵ
Потери консолидированного бюджета в 2000 г. в связи с предоставлением льгот составили более 200 млрд руб.
В целом эффективность использования налоговых инструментов
как на федеральном, так и на региональном уровне оказалась невысокой из-за недостаточной научной проработки вопросов формирования и реализации налоговой политики, отсутствия научно обоснованной стратегии развития экономики России в целом и ее регионов, распыления налоговых льгот между многочисленными их
получателями.
Второй этап реформирования. Он начался с 1 января 1999 г., по-
сле введения в действие части первой Налогового кодекса РФ, которая регламентирует важнейшие положения налоговой системы
России, в частности перечень действующих в России налогов и
сборов, порядок их введения и отмены, а также весь комплекс
взаимоотношений государства с налогоплательщиками и их агентами. Было установлено в целом 26 налогов и сборов, в том числе
14 федеральных, семь региональных и пять местных.
Третий этап реформирования. С 1 января 2001 г. начали дейст-
вовать основные направления налоговой системы — была введена
часть вторая НК РФ (специальная), регламентирующая вопросы
конкретного применения основополагающих налогов. Это позволило систематизировать действующие нормы и положения, регулирующие процесс налогообложения, устранило такие недостатки существующей налоговой системы, как отсутствие единой законодательной и нормативной базы налогообложения, многочисленность
и противоречивость нормативных документов и отсутствие достаточных правовых гарантий для участников налоговых отношений.
С 1 января 2005 г. вступило в силу новое наименование региональных налогов: налог на имущество организации, налог на игорный бизнес, транспортный налог. Новый перечень налогов был
введен в целях упрощения налоговой системы. Кроме того, с этого
же момента вступил в силу новый перечень местных налогов: земельный налог, налог на имущество физических лиц.
Налоги в приведенном перечне ограничивали налоговую нагрузку на налогоплательщиков и позволяли государству иметь ясное
представление об общей тяжести налогообложения.
С 2005 г. Закон РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» от 27 декабря 1991 г. ¹ 2118—1 признан утратившим силу. Теперь перечень налогов и сборов, взимание которых
1
Информация к Всероссийскому совещанию налоговых органов Российской
Федерации и Федеральной службы налоговой полиции «Об итогах работы Министерства Российской Федерации по налогам и сборам за 2000 год» 13 февраля
2001 г. // www. nalog.ru.
1
5. Налоговая политика России на современном этапе
133
в Российской Федерации допускается, содержится только непосредственно в Налоговом кодексе РФ, т.е. с 2005 г. не взимаются налоги и сборы, не установленные этим Кодексом.
Таким образом, многие недостатки прежней налоговой системы
были устранены в ходе проведенной с 1998 г. масштабной реформы, а в налоговом законодательстве произошло немало позитивных
радикальных изменений. Но для того чтобы отечественная налоговая система стала более справедливой и нейтральной по отношению к различным категориям налогоплательщиков, предстоит сделать еще очень много.
Как уже отмечалось выше, в результате текущего (третьего) этапа реформы эволюционным путем была существенно преобразована
налоговая система России:
x ликвидированы практически все низкодоходные и трудно ад-
министрируемые налоги;
x обеспечена преемственность сохранением каркаса системы из
основных видов налогов, признанных общемировой практикой налогообложения (НДС, акцизов, НДФЛ, налога на прибыль, ресурсно-рентных налогов и налогов на имущество);
x снижена налоговая нагрузка на производителей;
x существенно повышена эффективность налогового админист-
рирования.
В связи с этим закономерен вопрос: близка ли к завершению
налоговая реформа? В.Г. Пансков настаивает на том, что до завершения реформы еще далеко. Утверждать обратное, по его мнению,
не только преждевременно, но и в определенной степени даже
опасно
законодательства. Каждый год в Налоговый кодекс РФ вносятся
многочисленные, причем зачастую кардинальные, поправки. Налоги
вводятся и через год-другой отменяются. Концептуальная непродуманность главного налогового документа, сохраняющаяся недоработанность отдельных глав, принимавшихся без должных экономических обоснований, приводят к продолжению процесса перманентной его корректировки.
мер, блокирующих уклонение от уплаты налогов и применение различных схем минимизации налогов.
1
. Основные аргументы здесь следующие.
Во-первых, продолжает сохраняться нестабильность налогового
Во-вторых, до сих пор не сформирован комплекс эффективных
1
Пансков В.Г. Близка ли к завершению налоговая реформа? // Российский экономический журнал. 2004. ¹ 3; Îí æå. О схемах «минимизации налогов» и законодательных мерах противодействия их применению // Российский экономический журнал. 2004. ¹ 11—12.
134
II. Ɏɢɧɚɧɫɵ
В-третьих, сохраняется неопределенность в отношении некоторых налогов. Нет ясности с введением налога на недвижимость.
Сохраняется неопределенность статуса таможенной пошлины, до
сих пор регулируемой Таможенным кодексом РФ и администрируемой таможенными органами.
Безусловно, выдвинутые известным налоговедом В.Г. Пансковым
аргументы вполне обоснованны, и в течение последних лет его прогнозы не раз оправдывались. Вместе с тем масштаб ожидаемых изменений уже несопоставим с преобразованиями прошлых лет.
Итак, какие же основные направления совершенствования налоговой политики России можно обозначить?
В целом можно утверждать, что на сегодняшний день процесс
реформирования системы налогов и сборов в России близок к логическому завершению. Состав налогов и сборов, в первую очередь
федеральных, останется, видимо, неизменным. Основному реформированию должны подвергнуться региональные и местные налоги
в целях расширения их налоговых баз и значимости поступлений.
По федеральным налогам совершенствование будет, вероятно,
касаться изменения содержания обязательных элементов налогов и
сборов. Возможен также процесс перевода отдельных федеральных
налогов, объект налогообложения или налоговая база которых в
большей степени зависят от экономической политики субъектов
Федерации, в региональные. Направления дальнейшего совершенствования налоговой системы представлены на рис. 5.3.
Но можно ли быть уверенным, что после реализации запланированных нововведений реформа завершится? Думается, вряд ли.
При наличии значительного числа положительных результатов
предстоит еще немало сделать, чтобы в полной мере наравне с
фискальной функцией нашей налоговой системы успешно реализовывались другие функции.
Много вопросов еще ждет своего решения. В частности, необходимо совершенствовать упрощенную систему налогообложения,
резко снизившую налоговую нагрузку на предприятия, применяющие ее. Изначально ориентированная на поддержку малого бизнеса,
она не столько обеспечила ожидаемое развитие этого бизнеса и повышение его значимости в экономике, сколько привела к простому
арифметическому росту малых предприятий, во многих случаях
обеспеченного лишь за счет дробления крупных компаний.
Особую обеспокоенность вызывает проблема воздействия ценообразования на систему налогообложения. В первую очередь речь
идет о трансфертном ценообразовании. Налогоплательщики используют несовершенство ст. 40 НК РФ. Например, эта статья позволяет
5. Налоговая политика России на современном этапе
135
одному субъекту Российской Федерации получать дополнительные
доходы за счет бюджетов других регионов страны.
Ðèñ. 5.3. Основные направления дальнейшего совершенствования
налоговой системы России
Перечень подобных проблем можно долго продолжать. Практически в каждом налоге и сколько-нибудь значимом положении Налогового кодекса РФ есть нестыковки и слабые места. Наверное,
это естественный итог функционирования новой для нашей страны
практики налогообложения, законодательное оформление которой
принималось без должной теоретической проработки и экспертизы.
136
II. Ɏɢɧɚɧɫɵ
В настоящее время продолжается налоговая реформа, которая
не предполагает коренной ломки действующей системы налогов и
сборов, а в основном сводит множество законодательных документов в единое русло. Ее целью является прежде всего упорядочивание существующих норм, а также введение новых изменений, которые сделают налоговую систему России более эффективной и менее
запутанной, иначе она будет все более и более вызывать массовое
недовольство и справедливые нарекания со стороны отечественных
товаропроизводителей (организаций и предпринимателей), иностранных инвесторов, граждан.
Главным моментом текущего этапа является придание налоговой политике целевой направленности социально-экономического раз-
вития. Определенные сдвиги, как было отражено выше, в этом направлении есть. Необходимо все шероховатости и нестыковки налогового законодательства корректировать с позиций заданного
курса налоговой политики.
Сущность текущего этапа реформирования заключается не в
том, чтобы как можно скорее завершить налоговую реформу, а в
доведении ее до логического завершения, придании ей соответствия
текущим целевым установкам налоговой политики. Необходимо
сделать эту реформу понятной налогоплательщикам, чтобы сформировать в них уверенность: налоговая система хуже уже не будет,
будет только лучше.
5.5. ɉроблемы завершения налоговой реформы
в Российской Федерации
Налоговая реформа в Российской Федерации, начавшаяся в
конце 90-х годах прошлого века, не была в достаточной степени
обеспечена разработкой и утверждением концептуальных положений ее проведения. Поэтому она, особенно в первые годы, проводилась методом проб и ошибок, их исправления и больше походила
на масштабный эксперимент, чем на серьезную программу действий. Достаточно сказать, что в принятой в 1998 г. первой редакции
Налогового кодекса предусматривалось включение в налоговую
систему страны 28 видов налогов и сборов. И только в 2004 г., т.е.
Налогового кодекса, был установлен перечень федеральных, региональных и местных налогов и сборов. В настоящий момент российская налоговая система насчитывает всего 13 налогов и сборов, не
считая налогов, уплачиваемых плательщиками, перешедшими на
специальные режимы налогообложения.
5. Налоговая политика России на современном этапе
137
Об отсутствии концепции налоговой реформы говорит также
тот факт, что поправки в первую часть Налогового кодекса стали
поступать от субъектов законодательной инициативы еще в 1998 г.,
т.е. сразу после ее принятия и до вступления в действие. При этом
важно отметить, что наряду с чисто техническими поправками
было много принципиальных, в том числе таких как факт уплаты
налога, презумпция невиновности налогоплательщиков, понятие
аффилированных лиц, определение цены товара в целях налогообложения и целый ряд других. Фактически речь шла об основополагающих моментах главного налогового закона страны. Часть
проблем были рассмотрены и разрешены, а некоторые до сих пор
остаются нерешенными.
После многочисленных экспериментов, допущенных и исправленных ошибок, неоднократных изменений, внесенных в принятые
главы Кодекса, в настоящее время имеется существенная основа
для завершения формирования налоговой системы страны. Однако
до завершения налоговой реформы и формирования такой системы
еще достаточно далеко. Оснований для подобного утверждения, к
сожалению, достаточно. Нерешенных проблем слишком много,
ключевые из них рассмотрены ниже.
Проблемы «наполнения» налоговой системы
Одним из наиболее принципиальных, не решенных до конца
вопросов является вопрос о «наполнении» российской налоговой
системы.
1. До сих пор не принята последняя (если исходить из положений ст. 13—15 части первой НК РФ) глава Кодекса, посвященная
налогу на имущество физических лиц. И связано это не с какимито техническими проблемами. Сложность состоит в том, что до сих
пор отсутствует четкое понимание, как определять рыночную стоимость имущества физических лиц. Поэтому для разработки и принятия данной главы Кодекса потребуется еще несколько лет. Но и
после принятия этой последней главы предстоит вносить изменения в налоговую систему страны в связи с необходимостью замены
трех налогов (земельного, на имущество юридических и физических
лиц) единым налогом на недвижимость. А это, как нас убедил эксперимент, проводившийся более 10 лет без видимых серьезных результатов в Твери и В. Новгороде, дело не такое простое.
2. Требует окончательного разрешения вопрос о статусе таможенной пошлины. После внесения поправок в НК РФ в связи с
отменой Федерального закона «Об основах налоговой системы в
Российской Федерации» таможенная пошлина была выведена из
138
II. Ɏɢɧɚɧɫɵ
российской налоговой системы. Между тем никаких серьезных правовых и экономических оснований для ее исключения из системы
налогов не имеется. Таможенная пошлина обладает всеми признаками налога, ей присущи также все элементы налога.
3. До настоящего времени отсутствуют научная концепция и
правовые основания включения или невключения тех или иных
сборов в налоговую систему страны. Вследствие этого многие существующие в стране сборы являются нелегитимными в связи с тем,
что они обладают всеми признаками сбора, данного в Налоговом
кодексе, но не включены в систему налогов и сборов.
4. Еще один, пожалуй последний, но не менее серьезный вопрос завершения формирования российской налоговой системы.
Речь идет, как это ни покажется парадоксальным, о дальнейшем
существовании самого большого и даже, можно сказать, бюджетообразующего налога в российской налоговой системе — налога на
добавленную стоимость.
В последние годы некоторые отечественные экономисты, среди
которых представители Администрации Президента РФ, депутаты
Государственной Думы и члены Совета Федерации, а также отдельные ученые, стали все чаще поднимать вопрос о необходимости и
экономической целесообразности замены данного налога налогом с
продаж. При этом они, как правило, увязывают данный вопрос с
имеющимися проблемами администрирования НДС и огромными
потерями при его зачислении в бюджетную систему страны. Одновременно делаются попытки доказать якобы имеющиеся преимущества налога с продаж по сравнению с НДС. Начавшееся «наступление» на НДС лишний раз показывает, что в построении российской
налоговой системы не все гладко.
Предстоит серьезная экономическая дискуссия о роли и месте
налога на добавленную стоимость и налога с продаж, которая
должна завершиться принятием политического решения. На наш
взгляд, итоги этой дискуссии убедительно докажут преимущества
налога на добавленную стоимость, которыми сегодня мы не можем
воспользоваться исключительно из-за недостатков в его администрировании и пробелов в налоговом законодательстве.
Только после решения изложенных выше проблем можно будет
говорить о том, что в нашей стране построена цивилизованная налоговая система. Но нельзя все же сказать, что после этого будет
завершена и налоговая реформа.
ɉɪɨɛɥɟɦɚ ɪɟɚɥɢɡɚɰɢɢ Ʉɨɞɟɤɫɚ
ɤɚɤ ɡɚɤɨɧɚ ɩɪɹɦɨɝɨ ɞɟɣɫɬɜɢɹ
Серьезнейшая проблема, без решения которой налоговая
реформа не может считаться завершенной, — это проблема реали-
5. Налоговая политика России на современном этапе
139
зации НК РФ как закона прямого действия, каковым он был провозглашен с момента принятия его первой части. Действительно,
целью принятия Кодекса являлась отмена всех подзаконных актов.
Общеизвестно, что нормативные документы до принятия Кодекса
выпускались министерствами и ведомствами в соответствии с Законом «Об основах налоговой системы в Российской Федерации»» в
целях ликвидации в налоговых законах огромного количества пробелов, а также целого ряда противоречивых положений. В условиях
отсутствия таких документов образовывался бы правовой вакуум.
Если рассматривать итоги первого десятилетия осуществления
налоговой реформы с точки зрения унификации законодательных и
нормативных документов, то можно констатировать, что данная
задача решена весьма и весьма неполно. Налоговый кодекс все еще
представляет собой не вполне совершенный, с наличием правовых
и финансовых коллизий документ, который с самого начала нуждался и до сих пор нуждается в серьезной доработке. Однозначно,
что закон прямого действия должен давать окончательные ответы
на все и на каждый вопрос в отдельности, возникающие в практике
налогового администрирования, при исчислении и уплате любого
налога. При наличии Налогового кодекса у правительства, министерств и ведомств не должно быть права издавать какие-либо нормативные документы, трактующие налоговое законодательство.
Между тем в самом Кодексе решение многих вопросов, которые
должны определяться непосредственно в рамках закона, нередко
передается на усмотрение исполнительной власти. Вместо того чтобы сделать Кодекс действительно законом прямого действия, в
2004 г. была принята новая ст. 34.2 НК РФ, согласно которой Министерству финансов РФ предоставлено право давать письменные
разъяснения по вопросам применения налогового законодательства.
Соответственно по законодательству субъектов РФ и нормативным
актам органов местного самоуправления разъяснения дают их органы исполнительной власти. Указанным правом исполнительные
органы успешно пользуются, разъяснения Минфина различных положений НК РФ издаются практически ежедневно.
Тем самым фактически осуществлен возврат к положениям Закона «Об основах налоговой системы РФ», дававшим в свое время
право органам исполнительной власти трактовать нормы налогового законодательства. В этих условиях нарушается один из основополагающих принципов налогообложения — его законодательное
установление, поскольку разъяснения Минфина России фактически
становятся нормативными актами и используются налоговыми органами в контрольных мероприятиях, а арбитражные суды, как
правило, руководствуются ими при вынесении решений.
140
II. Ɏɢɧɚɧɫɵ
О необходимости серьезного регулирования, дополнения и расширения толкования многих положений Кодекса говорит и усиливавшаяся роль судебных органов в трактовке положений налогового
законодательства.
В условиях неурегулированности и несовершенства российских
налоговых правоотношений нередко создается ситуация, когда в
одном субъекте Федерации один и тот же вопрос решен судом в
пользу налогоплательщика, а в другом — в пользу контролирующего
органа. В нашей стране отсутствует, как это имеет место в некоторых странах, прецедентное право. Тем не менее в практике российских налоговых правоотношений широко используются такие нормативные документы, как решения Высшего арбитражного суда по
обобщению судебной практики, которые стали для судов руководством к действию. В итоге, к сожалению, существенно ограничивается правовое значение Кодекса.
На основе сказанного выше можно сделать вывод, что Кодекс
требует дальнейшего совершенствования в целях превращения его в
реальную налоговую конституцию страны, в закон прямого действия, который должен регулировать весь процесс налогообложения.
Поэтому следует внести в него необходимые юридически исчерпывающие поправки и уточнения.
Проблемы администрирования НДС
До настоящего времени не решены принципиальные теоретические и практические вопросы исчисления и уплаты отдельных конкретных налогов и сборов. Вследствие недостаточно глубокой проработки и научного обоснования ряда положений части второй НК РФ,
посвященных установлению и взиманию конкретных налогов, поправки в принятые за годы реформы главы по объему давно уже
превысили объем самих этих глав. Многие принятые и вступившие в действие главы Кодекса вскоре переписывались практически заново.
Одним из наиболее «проблемных» налогов в российской налоговой системе является налог на добавленную стоимость (НДС). Не
случайно в соответствующую главу Налогового кодекса практически
ежегодно вносятся поправки и уточнения. Последние изменения
внесены в конце 2009 г. В соответствии с Федеральным законом от
17 декабря 2009 г. ¹ 318-ФЗ введен новый, заявительный порядок
возмещения «входного» НДС.
Согласно внесенным поправкам возмещение сумм налога налогоплательщикам, в том числе экспортерам, с 2010 г. осуществляется
«авансом», т.е. до завершения камеральной проверки обоснованности
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]