Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Современные механизмы противодействия коррупции в сфере образования. Курс лекций
.pdf
С 1 января 2014 г. вступил в силу Федеральный закон № 44-ФЗ
от 05.04.2013 «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг
для обеспечения государственных и муниципальных нужд». Одной из его целей, в соответствии со ст. 1, является предотвращение коррупции, так как
он регулирует отношения, направленные на обеспечение государственных
и муниципальных нужд в
целях повышения эффективности, результативности
осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других
злоупотреблений в сфере таких закупок.
Контроль в сфере закупок осуществляется уполномоченными государственными и муниципальными органами власти в отношении заказчиков, контрактных служб, контрактных управляющих, комиссий по осуществлению закупок и их членов, уполномоченных учреждений, специализированных организаций, операторов электронных площадок. В отношении каждого из этих лиц
плановые проверки проводятся не чаще чем один раз в шесть месяцев. При выявлении нарушений контрольные органы вправе составлять протоколы об административных правонарушениях, выдавать предписания об устранении нарушений, обращаться в суд
с исками о признании состоявшихся закупок недей-
ствительными.
Документ также содержит антикоррупционные нормы, в частности регулируются вопросы общественного контроля и общественного обсуждения закупок.
Предотвращение коррупции в сфере осуществления закупок достигается
реализацией отдельных положений, предусмотренных в нормах данного Федерального закона, а также в принятых в соответствии с ним
подзаконных нормативных правовых актах. Главным принципом закона является обеспечение
гласности и прозрачности при осуществлении закупок. Вся информация о закупках публикуется на официальном сайте РФ www.zakupki.gov.ru
При проведении того или иного способа определения поставщика (исполнителя, подрядчика) членами комиссии не могут быть физические лица, лично
заинтересованные в результатах размещения заказа. Федеральный
закон
«О контрактной системе в сфере закупок товаров…» конкретизирует перечень
требований, описывает механизм вывода из состава комиссии таких лиц. Основным способом определения поставщика (исполнителя, подрядчика) на сегодняшний день остается открытый аукцион в электронной форме. Главной особенностью данного способа является изолированность заказчиков от потенциальных подрядчиков (поставщиков, исполнителей
) при определении победите-
ля, что, несомненно, предотвращает коррупционные проявления.
Обязанность заказчика осуществлять аудиозапись вскрытия конвертов
с заявками на участие в конкурсе, запросе котировок, запросе предложений
71
и открытия доступа к поданным в форме электронных документов заявкам
на участие в конкурсе, запросе котировок, запросе предложений также является
одним из методов предотвращения коррупции. При этом любой участник закупки, присутствующий при вскрытии конвертов с заявками на участие в процедуре и открытии доступа к поданным в форме электронных документов
заявкам на участие в процедуре, вправе осуществлять аудио- и видеозапись вскрытия таких конвертов и открытия доступа к таким заявкам.
Во избежание злоупотреблений в сфере закупок в законодательстве содержится исчерпывающий перечень требований к участникам размещения заказа
с недопущением установления иных требований, чем предусмотренные законом
и четко определенные условиями
допуска и отказа к участию в торгах. При этом
законодатель установил ряд обязательных и дополнительных требований.
Определенный коррупционный потенциал, на наш взгляд, содержит ст. 37
Закона – «Антидемпинговые меры при проведении конкурса и аукциона».
Смысл ее состоит в том, что если в процессе аукциона цена контракта снижается более чем на 25%, то аукцион
считается несостоявшимся, а заказчик имеет
право купить тот же товар неконкурентным способом через запрос предложений. Фактически можно предположить следующее: если кто-то предлагает товар слишком дешево (то есть размер отката, который желает получить заказчик,
оказывается под угрозой), то государство спешит на помощь и заменяет конкурентный аукцион на
неконкурентный запрос предложений.
Согласно ст. 39 Закона для определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей), за исключением осуществления закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), заказчик создает комиссию по осуществлению закупок. Заказчиком могут создаваться конкурсные, аукционные, котировочные комиссии, комиссии по рассмотрению заявок на участие в запросе
предложений и окончательных предложений и единые
комиссии, выполняющие функции по осуществлению закупок путем проведения конкурсов, аукционов, запросов котировок, запросов предложений.
Несмотря на то что Законом предусмотрена возможность отклонения заказчиком от участия в работе указанных комиссий лиц, прямо или косвенно заинтересованных в результатах определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей), полностью исключить вероятность включения в
комиссии лиц, цитируем дословно, «на которых не способны оказывать влияние участники закупок», невозможно.
Одновременно со всеми вышеназванными мерами законодатель также
предусматривает административную ответственность практически по всем позициям, установленным в Федеральном законе «О контрактной системе в сфере
закупок товаров…». Таковы отдельные меры предотвращения коррупции, основанные на реализации положений
, предусмотренных в нормах указанного за-
72
кона, а также в принятых в соответствии с ними подзаконных нормативных
правовых актах.
3. Конфликт интересов на государственной и муниципальной службе.
Порядок его предотвращения и урегулирования
Институт конфликта интересов – это институт, импортированный
из стран, где морально-этический аспект чрезвычайно важен как при ведении
бизнеса, так и в государственной службе. Например, во
многих странах мира
есть обычай уходить в отставку при одном только намеке на коррупцию. Конечно, общественный, моральный контроль должен быть и в России, но он способен реализоваться только при активном гражданском обществе, реагирующем на факты коррупции. Иначе никакая информационная открытость власти
не достигнет своей цели.
В соответствии
со статьей 10 Федерального закона от 25.12.2008 № 273ФЗ «О противодействии коррупции» под конфликтом интересов на государственной службе понимается ситуация, при которой личная заинтересованность
(прямая или косвенная) государственного служащего влияет или может повлиять на надлежащее исполнение им должностных (служебных) обязанностей
и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной
заинтересованностью государственного служащего и правами и законными интересами граждан, организаций, общества или государства, способное привести
к причинению вреда правам и законным интересам граждан, организаций, общества или государства.
Под личной заинтересованностью государственного служащего, которая
влияет или может повлиять на надлежащее исполнение им должностных (служебных) обязанностей, понимается возможность получения государственным
служащим при исполнении должностных (служебных) обязанностей доходов
в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц.
Для разрешения конфликтов и урегулирования споров создаются специальные Комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих. Они формируются на
основе Указа
Президента России от 1 июля 2010 г. № 821 «О комиссиях по соблюдению
требований к служебному поведению федеральных государственных служащих
и урегулированию конфликта интересов». Их деятельность направлена
на оценку и установление фактов проявления коррупции со стороны лиц, замещающих должности государственной гражданской и муниципальной службы,
в том числе лиц, находящихся на государственной
гражданской службе в федеральных органах государственной власти и органах государственной власти
субъектов Российской Федерации в сфере образования.
73
Комиссия образуется нормативным правовым актом государственного
органа. Указанным актом утверждаются состав комиссии и порядок ее работы.
Число членов комиссии, не замещающих должности государственной службы
в государственном органе, должно составлять не менее одной четверти от общего числа членов. Состав комиссии формируется таким образом, чтобы исключить возможность возникновения конфликта интересов, который
мог бы
повлиять на принимаемые решения.
Решения комиссии оформляются протоколами, которые подписывают
члены комиссии, принимавшие участие в ее заседании. Решения комиссии для
руководителя государственного органа носят рекомендательный характер: руководитель обязан рассмотреть протокол заседания комиссии и вправе учесть
в пределах своей компетенции содержащиеся в нем рекомендации при принятии решения
о применении к государственному служащему мер ответственности, предусмотренных нормативными правовыми актами Российской
Федерации.
Государственный служащий обязан принимать меры по недопущению
любой возможности возникновения конфликта интересов. Государственный
служащий обязан в письменной форме уведомить своего непосредственного
начальника о возникшем конфликте интересов или о возможности его возникновения, как только ему станет об
этом известно.
Представитель нанимателя, если ему стало известно о возникновении
у государственного служащего личной заинтересованности, которая приводит
или может привести к конфликту интересов, обязан принять меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов.
Предотвращение или урегулирование конфликта интересов может состоять в изменении должностного или служебного положения государственного
или муниципального
служащего, являющегося стороной конфликта интересов,
вплоть до его отстранения от исполнения должностных (служебных) обязанностей в установленном порядке, и (или) в отказе его от выгоды, явившейся причиной возникновения конфликта интересов. Предотвращение и урегулирование
конфликта интересов, стороной которого является государственный или муниципальный служащий, осуществляются путем отвода или самоотвода государственного
или муниципального служащего в случаях и порядке, предусмотрен-
ных законодательством Российской Федерации.
В случае если государственный или муниципальный служащий владеет
ценными бумагами, акциями (долями участия, паями в уставных (складочных)
капиталах организаций), он обязан в целях предотвращения конфликта интересов передать принадлежащие ему ценные бумаги, акции (доли участия, паи
в уставных (
складочных) капиталах организаций) в доверительное управление
в соответствии с законодательством Российской Федерации.
74
4. Конфликт интересов в сфере образования.
Порядок его предотвращения и урегулирования.
Комиссия по урегулированию споров
Конфликт интересов педагогического работника – ситуация, при которой у педагогического работника при осуществлении им профессиональной
деятельности возникает личная заинтересованность в получении материальной
выгоды или иного преимущества и которая влияет или может повлиять на надлежащее исполнение
педагогическим работником профессиональных обязанностей вследствие противоречия между его личной заинтересованностью и интересами обучающегося, родителей (законных представителей) несовершеннолетних обучающихся. Следует подчеркнуть, что под педагогическим работником понимается не только лицо, выполняющее обязанности по обучению, воспитанию обучающихся, но и имеющее полномочия по организации образовательной деятельности.
Особенностью подхода к
пониманию конфликта интересов, использованного в Федеральном законе «Об образовании в Российской Федерации», является исходная позиция, что конфликт интересов может иметь место только между педагогическим работником и обучающимися, их родителями (законными
представителями), иных возможных участников не предусмотрено, тем не менее, на практике это возможно (например, когда участником
конфликта интере-
сов будет дополнительно третье лицо или организация).
Органом по разрешению конфликтов интересов в сфере образования является комиссия по урегулированию споров между участниками образовательных отношений. Данная комиссия создается в целях урегулирования разногласий между участниками образовательных отношений по вопросам реализации
права на образование, в том числе в случаях
возникновения конфликта интересов педагогического работника, применения локальных нормативных актов,
обжалования решений о применении к обучающимся дисциплинарного взыскания. Создание комиссии по урегулированию споров между участниками образовательных отношений является обязательным для организаций, осуществляющих образовательную деятельность, то есть для образовательных организаций и организаций, осуществляющих обучение.
В состав комиссии
входят в равном числе представители совершеннолетних обучающихся, родители (законные представители) несовершеннолетних
обучающихся, работники организаций, осуществляющих образовательную деятельность. Порядок создания, организации работы, принятия решений комиссией и их исполнения устанавливается локальным нормативным актом, который
принимается с учетом мнения советов обучающихся, советов родителей, а также представительных органов работников этой организации
и (или) обучаю-
щихся в ней (при их наличии).
75
Решение комиссии по урегулированию споров между участниками образовательных отношений является обязательным для всех участников образовательных отношений в организации, осуществляющей образовательную деятельность, и подлежит исполнению в сроки, предусмотренные указанным решением. В то же время оно может быть обжаловано в установленном порядке.
Анализ норм Федерального закона «Об образовании в
Российской Федерации», направленных на регулирование вопросов разрешения конфликтов интересов, позволил выявить следующие правовые проблемы.
Право обращения в комиссию по урегулированию споров между участниками образовательных отношений, в том числе по вопросам о наличии или
отсутствии конфликта интересов, по неясным причинам не предоставлено педагогическим работникам (по крайней мере,
формально не закреплено). Оно
установлено лишь для обучающихся, родителей (законных представителей) несовершеннолетних обучающихся. Вместе с тем исходя из целей деятельности
таких комиссий право обращения должно быть предоставлено всем участникам
ситуации, связанной с конфликтом интересов.
Законодательством не предусмотрена возможность включения в состав
комиссии по урегулированию споров между участниками образовательных отношений
самих совершеннолетних обучающихся, говорится лишь об их представителях. Однако ввиду того, что обучающиеся могут быть непосредственными участниками конфликта интересов, им должна быть предоставлена соответствующая возможность.
Решение комиссии по урегулированию споров между участниками образовательных отношений может быть обжаловано, по сути, лишь в судебном порядке, альтернативных вариантов
обжалования решений подобных комиссий
на сегодняшний день законодательством не предусмотрено.
Во избежание злоупотреблений при разработке локального акта, устанавливающего порядок создания, организации работы и принятия решений комиссией и их исполнения, рекомендуется на уровне Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» закрепить основные принципы содержательной части таких решений, а
также предусмотреть возможность привлечения независимых экспертов к разрешению споров (перечень участников комиссии закрытый). Ввиду того, что решения комиссии носят обязательный характер, процедура принятия решений должна предусматривать возможность объективного рассмотрения спора без доминирования, определяющего влияния
одной из сторон на содержание решения.
Следует отметить, что приказом Минобрнауки России
от 24 марта 2010 г.
№ 209 «О порядке аттестации педагогических работников государственных
и муниципальных образовательных учреждений» в качестве обязательного требования при формировании аттестационной комиссии и экспертных групп ука-
76
зывается на исключение возможности конфликта интересов, который мог бы
повлиять на принимаемые аттестационными комиссиями решения. Как поясняется в письме Минобрнауки России и Профсоюза работников народного образования и науки РФ от 18 августа 2010 г. № 03-52/46, при реализации указанного требования необходимо руководствоваться положениями Федерального закона «О противодействии коррупции» с учетом
особенностей правового регулирования государственной и муниципальной службы. При формировании состава аттестационной комиссии и экспертных групп следует исходить из необходимости исключения возможности возникновения личной заинтересованности каждого конкретного члена экспертной группы при осуществлении всестороннего анализа результатов профессиональной деятельности педагогического
работника и подготовки соответствующего экспертного заключения для аттестационной комиссии, а также каждого члена аттестационной комиссии при
принятии решений комиссии.
Однако неясно, должны ли после вступления в силу нового Федерального
закона «Об образовании в Российской Федерации» по-прежнему применяться
механизмы разрешения конфликтов интересов, предусмотренные Федеральным
законом «О противодействии коррупции», либо необходимо использовать нормы Федерального закона «Об образовании в
Российской Федерации». Полагаем, что при разрешении конфликта интересов с участием государственных или
муниципальных служащих необходимо применять нормы Федерального закона
«О противодействии коррупции», в то время как при конфликтах интересов
с участием педагогических работников будут использоваться положения Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации».
В целом предотвращение или урегулирование
конфликта интересов в соответствии с Федеральным законом «О противодействии коррупции» может
быть осуществлено следующим образом:
– через изменение должностного или служебного положения государственного или муниципального служащего, являющегося стороной конфликта
интересов, вплоть до его отстранения от исполнения должностных (служебных)
обязанностей в установленном порядке, и (или) отказ от выгоды, явившейся
причиной
возникновения конфликта интересов;
– путем отвода или самоотвода государственного или муниципального
служащего в случаях и порядке, предусмотренных законодательством Российской Федерации;
– через увольнение государственного или муниципального служащего,
являющегося стороной конфликта интересов и не предпринявшего мер по предотвращению или урегулированию конфликта интересов (при условиях и в порядке, установленных законодательством
Российской Федерации).
77
Контрольные вопросы
1. Дайте определение понятий «конфликт интересов» и «утрата доверия».
2. Назовите цели и задачи комиссии по урегулированию споров между
участниками образовательных отношений.
3. Что понимается под личной заинтересованностью государственного
служащего?
Список литературы
1. Андриченко Л. В., Плюгина И. В. Проблемы регламентации статуса
и деятельности комиссий по урегулированию конфликта интересов на муниципальной службе // Журнал российского права. – М., 2014. – № 2. – С. 59–67.
2. Гладких В. И., Старовойтов В. Г. Противодействие коррупции в сфере
государственных закупок: старые и новые подходы // Российская юстиция. –
2013. – № 9. С. 47–50.
3. Едкова Т. А., Кичигин Н. В., Ноздрачев А. Ф. и др. Противодействие кор-
рупции в федеральных органах исполнительной власти: научно-практическое
пособие (отв. ред. А. Ф. Ноздрачев). – М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, 2012.
4. Федеральный закон от 29.12.2012 № 273-ФЗ (ред. от 23.07.2013)
«Об образовании в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. –
31.12.2012. – № 53 (ч. 1). – Ст. 7598, http://www.pravo.gov.ru – 23.07.2013.
5. Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ (ред. от 21.07.2014) «О контрактной системе в сфере закупок товаров
, работ, услуг для обеспечения госу-
дарственных и муниципальных нужд» // Собрание законодательства РФ. –
2013. – № 14. – Ст. 1652.
6. Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной
гражданской службе Российской Федерации» (в ред. 02.04.2014) // Собрание законодательства РФ. – 2004. – № 31. – Ст. 3215.
7. Указ Президента России от 1 июля 2010 г. № 821 «О комиссиях по соблюдению требований
к служебному поведению федеральных государственных
служащих и урегулированию конфликта интересов» // Собрание законодательства РФ. – 2010. – № 27. – Ст. 3446.
8. Чеснокова М. Д. Правовой мониторинг в социальной сфере // Журнал
российского права. – 2009. – № 4. – С. 20–35.
78
ЮРИДИЧЕСКАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННЫХ
1. Понятие и виды юридической ответственности за коррупционные пра-
вонарушения.
2. Уголовная ответственность.
3. Административная ответственность.
4. Гражданско-правовая ответственность.
5. Дисциплинарная ответственность.
Л е к ц и я 6
И МУНИЦИПАЛЬНЫХ СЛУЖАЩИХ
ЗА КОРРУПЦИОННЫЕ ПРАВОНАРУШЕНИЯ
1. Понятие и виды юридической ответственности
за коррупционные правонарушения
Поведение людей, которое соответствует предписаниям правовых норм
является правомерным поведением. Антиподом правомерному поведению выступает поведение противоправное. Все без исключения правонарушения представляют собой деяния людей, а не воздействие сил природы или предметов,
не действия животных. Термин «деяния» включает в себя два варианта поведения личности – ее активное действие и юридически значимое бездействие.
Правонарушение – это виновное, противоправное
деяние (действие или
бездействие) лица, причиняющее вред обществу, государству или отдельным
лицам. Понятие «правонарушение» рассматривается через его состав. В него
входят: объект правонарушения, объективная сторона правонарушения, субъект правонарушения, субъективная сторона правонарушения. Объектом являются общественные отношения, регулируемые и охраняемые правом. Объективная сторона правонарушения показывает его выражение вовне. Содержание
объективной
стороны составляют: противоправное деяние, его общественновредные последствия и причинная связь между деянием и наступившими последствиями.
Субъектом правонарушения признается достигшее определенного возрас-
,
та деликтоспособное, вменяемое лицо, а также социальная организация. Субъективная сторона характеризуется психическим отношением лица к содеянному. Выделяют следующие виды правонарушений: уголовные преступления, административные правонарушения,
гражданские правонарушения.
Юридическая ответственность – это реализация санкции нормы в отношении правонарушителя, возложение на него официальной обязанности претерпевать лишения материального, физического либо духовного порядка.
Основанием привлечения к юридической ответственности является наличие в действии (бездействии) правонарушителя всех признаков состава данного
правонарушения.
79
Под коррупционным правонарушением, согласно Национальному плану противодействия коррупции, утвержденному Указом Президента РФ
от 13.04.2014 № 226, понимается отдельное проявление коррупции, влекущее
за собой дисциплинарную, административную, уголовную или иную ответственность.
Важной антикоррупционной правовой мерой является установление юридической ответственности за коррупционные правонарушения, а также неотвратимость этой ответственности. Однако для реализации данной
задачи необходимо четко понимать, каков механизм привлечения к ответственности
за данные противоправные действия. Закон о противодействии коррупции содержит определение коррупции, которое называет лишь некоторые коррупционные правонарушения, но при этом не раскрывает их содержания и не указывает вид ответственности, который может наступить за их совершение.
Выступая на
расширенном заседании коллегии Генеральной прокуратуры
России в 2013 г., Президент Российской Федерации В. В. Путин отметил, что
«безопасность людей, защита их прав, подавление криминальных угроз для
экономики, очищение власти от коррупции – это важнейшие условия развития
нашей страны...». Одновременно Президент России определил как принципиальную задачу снижения уровня коррупции в стране.
Пленум
Верховного Суда РФ, руководствуясь ст. 126 Конституции РФ,
ст. 9, 14 Федерального конституционного закона от 7 февраля 2011 г. № 1-ФКЗ
«О судах общей юрисдикции в Российской Федерации», постановляет дать
судам следующие разъяснения: «…при разрешении вопроса о том, совершено
ли коррупционное преступление должностным лицом, лицом, занимающим
государственную должность РФ либо государственную должность субъекта
РФ, иностранным
должностным лицом, должностным лицом публичной международной организации (далее – должностное лицо), а равно лицом, выполняющим управленческие функции в коммерческой или иной организации,
судам следует руководствоваться примечаниями 1, 2 и 3 к ст. 285, примечанием
2 к ст. 290, примечанием 1 к статье 201 УК РФ, учитывая при этом соответствующие разъяснения, содержащиеся в постановлении Пленума Верховного
Суда
РФ от 16 октября 2009 г. № 19 «О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий».
Действующее законодательство предусматривает ответственность за коррупционные правонарушения не только для граждан, но и для юридических
лиц. В случае если от имени или в интересах юридического лица осуществляются организация
, подготовка и совершение коррупционных правонарушений,
к юридическому лицу могут быть применены меры ответственности в соответствии с законодательством РФ.
80
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]