Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Современные механизмы противодействия коррупции в сфере образования. Курс лекций
.pdf
Л е к ц и я 9
МЕЖДУНАРОДНЫЙ ОПЫТ БОРЬБЫ С КОРРУПЦИЕЙ
1. Международная борьба с коррупцией: причины возникновения, факторы проявления, антикоррупционная стратегия.
2. Опыт отдельных стран мира по предупреждению коррупции и борьбе
с ней.
3. Деятельность международных организаций по противодействию коррупции.
4. Коррупция в сфере образования за рубежом.
1. Международная борьба с коррупцией: причины возникновения,
факторы проявления, антикоррупционная стратегия
Опасное для общества явление коррупции не знает национальных границ,
масштаб его давно достиг международного уровня. Благоприятная
атмосфера для процветания коррупции, сложившаяся во второй половине
XX в., продолжилась в XXI в. Глобальные процессы, происходящие в мире
(отход от традиционных ценностей, укрепление позиций
рыночной экономики,
колоссальная дифференциация населения, углубление пропасти между
показателями социально-экономического развития постиндустриальных
стран и отстающего «третьего мира»), привели к тому, что проблемы с коррупцией в одной стране стали негативно сказываться на развитии других
государств.
Общепризнанно, что отдельные страны или международные организации
не могут справиться с коррупцией самостоятельно, необходимо взаимодейст
-
вие. Противодействовать коррупции в отдельной стране предельно сложно, так
как сопротивление бюрократии оказывается слишком сильным. Несмотря
на наличие политической воли к подавлению коррупции, недостаток практического опыта, информации и финансовых ресурсов зачастую снижает эффективность противодействия ей. Противодействие этому злу возможно только усилиями всего международного сообщества.
Антикоррупционная политика разных
стран мира, в частности, преду-
сматривает следующие направления: пресечение коррупции, выявление коррупционных фактов и вынесение наказания. Это достигается через систему взаимосвязанных мер правового, организационного и экономического характера, содержащих профилактические элементы, а также элементы превентивности
и контроля.
Коррупция, как правило, активно развивается тогда, когда страна нахо-
дится в
стадии реформ, и особенно при переходе от централизованной к ры-
ночной экономике.
121
В современной науке принято отмечать множественность причин кор-
рупции, выделяя экономические, институциональные и социально-культурные
факторы.
Экономические причины коррупции – это прежде всего низкие заработ-
ные платы государственных служащих, а также их высокие полномочия влиять
на деятельность фирм и граждан. Коррупция расцветает всюду, где у чиновников есть широкие полномочия распоряжаться какими
-либо дефицитными благами. Особенно это заметно в развивающихся и переходных странах, но проявляется и в развитых странах.
Институциональными причинами коррупции считаются высокий уровень
закрытости в работе государственных ведомств, громоздкая система отчетности, отсутствие прозрачности в системе законотворчества, слабая кадровая
политика государства, допускающая распространение синекур и возможности
продвижения по
службе вне зависимости от действительных результатов работы
служащих.
Социально-культурными причинами коррупции являются деморализация
общества, недостаточная информированность и организованность граждан, общественная пассивность в отношении своеволия власть имущих.
В тех странах, где действуют все три группы факторов (это прежде
всего развивающиеся и постсоциалистические страны), коррупция наиболее высока. Напротив, в странах
западноевропейской цивилизации эти
факторы выражены гораздо слабее, поэтому и коррупция там более умеренная.
Коррупция негативно влияет на экономические процессы:
1. Средства, аккумулируемые с помощью взяток, как правило, оседают
в форме недвижимости, сокровищ, сбережений (в большинстве случаев –
в иностранных банках).
2. Предприниматели вынуждены тратить значительное количество времени на диалог с
чиновниками.
3. Поддерживаются неэффективные проекты, финансируются раздуваемые сметы, выбираются неэффективные подрядчики.
4. Коррупция стимулирует создание чрезмерного числа инструкций, чтобы затем за дополнительную плату «помогать» их соблюдать.
5. Происходит отток квалифицированных кадров, морально не приемлющих систему взяток, с государственной службы.
6. Возникают препятствия для реализации макроэкономической политики
государства, поскольку коррумпированные низшие
и средние звенья системы
управления, с одной стороны, искажают передаваемую правительству информацию, а с другой – подчиняют реализацию намеченных целей собственным
интересам.
122
7. Коррупция деформирует структуру государственных расходов, так как
коррумпированные политики и чиновники склонны направлять государственные ресурсы в сферы деятельности, где невозможен строгий контроль, выше
возможность вымогать взятки и получать так называемый откат.
8. Увеличиваются затраты для предпринимателей, вследствие того, что
взятки превращаются в своего рода дополнительное налогообложение.
9. Коррупция и бюрократическая
волокита при оформлении деловых до-
кументов тормозят инвестиции.
Негативное влияние на социально-политические процессы выражается
в следующем:
1. Усиливается социальная несправедливость в виде нечестной конкуренции фирм и неоправданного перераспределения доходов граждан. В результате
растут доходы взяткодателей, взяткополучателей при снижении доходов законопослушных граждан.
2. Коррупция в системе сбора налогов позволяет более
состоятельным
людям уклоняться от них и перекладывает налоговое бремя на плечи более
бедных граждан.
3. Коррупция в высших эшелонах власти, становясь достоянием
гласности, подрывает доверие к ним граждан и ставит под сомнение их легитимность.
4. Коррумпированный управленческий персонал психологически не готов
поступаться личными интересами ради общественных целей.
5. Дискредитируется правосудие, поскольку
правым оказывается тот,
у кого больше денег, влиятельных знакомств и меньше нравственных самозапретов.
6. Коррупция создает угрозу демократии, поскольку лишает население
нравственных стимулов к участию в выборах и других важных общественнополитических мероприятиях в жизни страны.
7. Коррупция в аппаратах, отвечающих за правоприменение (армия, полиция, суды и др.), позволяет
организованной преступности расширять свою
деятельность в частном секторе (организованная преступность).
8. Коррумпированные режимы не пользуются поддержкой в обществе,
а потому они политически неустойчивы и неперспективны.
Международная борьба с коррупцией – это система отношений между
государствами в лице их органов, международными правительственными и неправительственными организациями, транснациональными корпорациями
и иными организациями по вопросам
противодействия коррупции. Система,
которая включает в себя согласованные антикоррупционные политику, стратегию и тактику, выработку международных соглашений и договоров, их включение во внутреннее законодательство государств.
123
Сегодня, оценивая уровень коррупции в мире, можно говорить об условной градации всех стран на две большие категории – успешно справляющиеся
с этой проблемой и те, для которых коррупция представляет неразрешимую
трудность.
Достаточно «чистыми» в отношении коррупции странами, сформировавшими на государственном уровне антикоррупционную стратегию, являются
Финляндия, Дания, Новая Зеландия, Исландия, Сингапур
, Швеция, Канада, Нидерланды, Люксембург, Норвегия, Австралия, Швейцария, Великобритания,
Гонконг, Австрия, Израиль, США, Чили, Ирландия, Германия, Япония.
Особенности организации антикоррупционной деятельности в вышеука-
занных странах сводятся к следующему:
– коррупция осознается правительствами этих стран как серьезная проблема национальной безопасности и рассматривается как внешняя и внутренняя угроза;
– усилия по
ограничению коррупции в этих странах масштабны и, как
правило, институционализированы.
Международный опыт борьбы с коррупцией показывает, что успех в ней
зависит от следующих факторов:
– осознание государством и гражданами страны проблемы коррупции как
угрозы национальной безопасности;
– вычленение в этой угрозе внутреннего и внешнего аспектов, политической и экономической составляющих;
– формирование
стабильного и эффективного антикоррупционного зако-
нодательства с учетом опыта других государств;
– создание реально действующего механизма борьбы с коррупцией,
включающего работу независимой судебной системы;
– культивирование в обществе атмосферы нетерпимости и полного неприятия коррупционного поведения отдельных его членов и социальных групп.
Победа над коррупцией будет обеспечена совместными действиями самих государств
, гражданского общества и всем международным сообществом
в целом. В фундаменте этой победы лежат три основания, представляющие собой антикоррупционную стратегию:
1) Сильная политическая воля руководства стран и единая государствен-
ная политика противостояния коррупции.
2) Постоянный социальный контроль со стороны гражданского общества
за всей системой государственного управления.
3) Жесткая подотчетность имеющих властные полномочия
лиц перед
действительно независимыми органами, наделенными, в свою очередь, полномочиями по привлечению этих лиц к ответственности независимо от высоты
их общественного статуса.
124
Антикоррупционные достижения более четко видны там, где исторические традиции, менталитет нации, религиозный опыт и иные духовнонравственные факторы обеспечивают складывание в общественном сознании
представления о чиновнике как об уважаемом человеке.
Международный опыт борьбы с коррупцией показывает:
1) В мире нет страны, где отсутствовала бы коррупция.
2) Коррупция проявляет себя во
всем мире одинаково. Основные виды
ее проявления – это:
– подкуп государственных национальных должностных лиц;
– подкуп членов государственных представительных органов власти;
– подкуп иностранных политических деятелей;
– подкуп в частном секторе;
– подкуп должностных лиц международных организаций;
– подкуп судей;
– использование служебного положения в корыстных целях;
– отмывание денег, полученных от корыстных преступлений.
Причем существует так называемая низовая коррупция (взяточничество мелких и средних чиновников) и коррупция в высших «эшелонах
власти».
3) Бороться с коррупцией можно используя средства как процедурные,
так и институциональные. Комплексная стратегия борьбы с коррупцией
на международном уровне возможна по таким направлениям, как:
– экономическое реформирование, направленное на ослабление государ-
ственного
регулирования;
– повышение открытости административных процессов;
– перестройка деятельности государственного аппарата, сокращение бюрократических структур и снижение их влияния на экономику;
– совершенствование работы судов;
– реформирование коммерческого законодательства, особенно по про-
блемам рынка ценных бумаг, недвижимости, интеллектуальной собственности,
экологии;
– укрепление гражданского общества и усиление независимых средств
массовой информации;
– искоренение внутренней коррупции
в правоохранительных органах.
Мировой опыт борьбы с коррупцией показывает, что универсальных методов борьбы с коррупцией вообще и в органах государственной власти в частности не существует. Многое зависит от уровня развития той или иной страны,
традиций, зрелости гражданского общества, свободы информации, сложившейся политической системы и, как следствие, наличия
политической конкуренции
и других факторов.
125
2. Опыт отдельных стран мира
по предупреждению коррупции и борьбе с ней
Мировой опыт противодействия коррупции позволяет рассмотреть и использовать различные стратегии и механизмы снижения проявлений коррупции. В современном мире известны примеры, когда действия, направленные
на снижение коррупции, привели к значительным успехам: США, Германия,
Нидерланды, Сингапур, Дания, Новая Зеландия,
Финляндия и др.
В США стабильно действует сформированная еще в 1970–1990-е гг. нормативно-правовая база по проблемам коррупции, начиная от соответствующих
глав Свода Законов США до специальных кодексов чести чиновников, таких
как «Об этике в правительственных учреждениях», «Принципы этического поведения правительственных чиновников и служащих», «Модельные правила
профилактики коррупции» для
начальников полицейских ведомств и т. д.
Кроме уже существующих государственных органов, борющихся с преступностью (главным из которых является ФБР), созданы органы исключительно антикоррупционной направленности. Так, специальный отдел в Министерстве юстиции осуществляет контроль за служебным преследованием выборных
и назначаемых должностных лиц на всех уровнях управления, расследованием
преступлений в
ходе избирательных кампаний, претворением в жизнь законов
об этике в правительстве.
Под постоянным строгим контролем антикоррупционных служб американский чиновник находится не только в период исполнения обязанностей,
но и даже покинув государственную службу. В законодательстве США
сформулировано понятие «конфликт интересов», имеющее в виду возможный
конфликт частного интереса чиновника с интересом государственным
. Нормативные акты США (и многих других стран) запрещают чиновникам занимать
какую-либо оплачиваемую должность вне государственной службы, проявлять
какие-либо политические или личные предпочтения, использовать служебную
информацию в целях получения личной выгоды, получать разного рода
подарки и подношения. Так, за любое вознаграждение, взятое помимо законных
сумм, чиновник может быть
наказан штрафом до 500 долларов или лишением
свободы на срок до шести месяцев с обязательной утратой права занимать
свою должность. В любом ведомстве в течение одного года после выхода
в отставку бывший госслужащий высокого ранга не имеет права представлять
чьи-либо интересы по любым вопросам перед тем ведомством, в котором
он служил
.
Ощутимые результаты в противодействии коррупции достигнуты в Гер-
мании. Там принят пакет документов, который получил название «Директива
федерального правительства о борьбе с коррупцией в федеральных органах
управления», также действует Закон о борьбе с коррупцией. Одновременно
126
с Директивой были разработаны Рекомендации по соблюдению «Кодекса антикоррупционного поведения».
Положениями Директивы, а также Законом о борьбе с коррупцией раскрыт организационно-правовой механизм предупреждения коррупции и расширен перечень коррупционных преступлений через:
1. Определение перечня должностей, подверженных коррупции.
2. Усиление внутриведомственного контроля в форме ревизий.
3. Особый подход при назначении
лиц на должности, исполнение кото-
рых допускает возможность совершения коррупционных действий.
4. Обучение и повышение квалификации сотрудников для неприятия ими
действий, подпадающих под состав коррупционных преступлений.
5. Усиление служебного надзора руководством федерального органа.
6. Ротацию персонала, занимающего должности, наиболее подверженные
коррупции.
7. Строгое соблюдение предписанных процедур при выделении и оформ-
лении государственных заказов
.
8. Четкое разделение этапов, связанных с планированием, выделением
и расчетами при оформлении государственных заказов.
Дополнения к перечню коррупционных преступлений:
1. Получение выгоды.
2. Получение взятки за нарушение служебного долга.
3. Обещание, предложение выгоды, взятки.
4. Дача взятки за нарушение служебного долга.
5. Получение и дача взятки в хозяйственном обороте.
6. Ограничивающие конкуренцию соглашения при
конкурсах.
В Германии отдельное внимание уделяется системе административных
запретов на государственной службе, среди которых законодателем определены
следующие:
– запрет на осуществление государственным служащим предпринимательской деятельности как лично, так и через доверенных лиц, в том числе участие в деятельности правления, наблюдательного совета или в ином органе общества, товарищества или
предприятия любой другой правовой формы. При
этом в целях выполнения иной работы, помимо службы, служащий обязан получить предварительное разрешение высшей служебной инстанции;
– запрет на занятие должности в ранее подконтрольных организациях
в течение 5 лет после оставления государственной службы. В случае отставки
чиновник должен получить разрешение правительства на работу в частном
секторе, если прежняя деятельность служащего имела отношение к данному виду
деятельности. В противном случае поведение государственных служащих может рассматриваться как коррупционное;
127
– тайна сведений и фактов, ставших известными на государственной
службе в процессе служебной деятельности.
Борьба с коррупцией в Нидерландах включает, в частности, следующие
ключевые процедурные и институциональные меры:
– систему мониторинга возможных точек возникновения коррупционных
действий в государственных и общественных организациях и строгого контроля за деятельностью лиц, находящихся в этих точках
;
– систему подбора лиц на должности, опасные с точки зрения коррупции;
– систему наказаний за коррупционные действия, при этом основной ме-
рой является запрещение работать в государственных организациях и потеря
всех социальных льгот, которые предоставляет государственная служба;
– систему поощрений позитивных действий должностных лиц, направленную на то, чтобы чиновнику и в
материальном плане, и в моральном было
выгодно вести себя честно и эффективно;
– систему государственной безопасности по борьбе с коррупцией по типу
специальной полиции, обладающей значительными полномочиями в случае обнаружения фактов коррупции.
Уголовный кодекс Нидерландов особо выделяет ответственность судейкоррупционеров, принимающих подарок, цель которого – повлиять на решение
суда: тюремное заключение
сроком до 12 лет.
В Великобритании все подарки, предлагаемые служащему в связи с исполнением официальных обязанностей, должны им отвергаться. Исключение
делается для рождественских подарков, если они представляют собой календари, записные книжки, канцелярские принадлежности (недорогие и имеющие
знак компании), то есть то, что может быть расценено как рекламный материал.
Франции антикоррупционное законодательство направлено на борьбу
Во
с должностными преступлениями государственных чиновников, принимающих
политико-административные решения. Ряд правовых норм противодействует
политической коррупции, сдерживая деятельность политических партий, применяющих незаконные методы финансирования и проведения избирательных
кампаний (подкуп избирателей и т. п.).
Французские законы устанавливают уголовную ответственность вплоть
до тюремного заключения для служащих за
любое участие в предприятии,
за которым они должны наблюдать или обеспечивать хотя бы частичное руководство им.
Еще в 1919 г. в Уголовный кодекс была включена статья, запрещающая
государственным чиновникам в течение пяти лет после отставки работать
в компании, которую они контролировали, находясь на государственной службе. Неисполнение этого требования наказывалось
лишением свободы до двух
лет и штрафом в размере 200 тыс. франков. В 1946 г., а затем в 1992 г. (в связи
128
с принятием Устава о государственной службе) ответственность по данной статье была ужесточена.
Французское законодательство уделяет больше внимания административным, а не уголовным мерам наказания. В 1995 г. был принят Закон Ceгена,
дающий Счетной палате право контролировать процесс назначения на госслужбу. При этом преследуется главная цель – предотвращение «недолжного соединения личных
финансовых интересов и исполнения должностных функций государственного служащего». От чиновников не требуется соблюдения ограничений на профессиональную деятельность после увольнения с государственной
службы, да и контролируется их работа по должности менее строго.
Особенность французского антикоррупционного законодательства заключается в том, что государственные чиновники могут участвовать в выборах,
не утрачивая
своего статуса. Им разрешается совмещать свою работу с выборной должностью на местном уровне. Если же они избраны в общенациональный парламент, то обязаны уйти в отпуск со службы, но по истечении срока депутатских полномочий вправе вернуться на прежнюю должность без какихлибо ограничений.
Особый статус устанавливается для министров, к
которым относятся все
члены правительства независимо от ранга. По Конституции правительственным
чиновникам запрещено совмещать свою должность с депутатским или сенатским мандатом и любой другой профессиональной деятельностью в общественном или частном секторе. После отставки министры в течение шести месяцев не имеют права занимать руководящие посты в государственных или
частных компаниях. Это не относится к лицам, которые до назначения на министерский пост уже работали в указанных сферах.
Среди актов, направленных на борьбу с коррупционными преступлениями, следует назвать решение правительства страны от 11 марта 1988 г. о публикации данных о расходах на проведение избирательных кампаний, а также
об обязательном
декларировании доходов министров и парламентариев.
В Израиле антикоррупционная атмосфера обеспечивается как мерами,
аналогичными применяемым в Нидерландах, так и системой «дублирования
мониторинга» за возможными коррупционными действиями. Она осуществляется правительственными организациями и специальными подразделениями
полиции, ведомством Государственного контролера, обладающего независимостью, и общественными организациями (например, Ведомством за чистоту правительства). Эти
организации исследуют возможные коррупционные точки,
а в случае их обнаружения – информируют органы расследования. Причем полученная информация должна в обязательном порядке доводиться до общественности. В Израиле, в силу значительных социальных льгот для чиновников
и безжалостного их наказания при обнаружении коррупции, низовая коррупция
129
практически отсутствует. Доведенных до суда коррупционных преступлений
в Израиле не более 5%, тем не менее репутация человека, замешанного в коррупционном скандале, крайне нежелательна.
В целом это положение характерно и для Канады. Уголовный кодекс Канады приравнивает взяточничество к нарушению Конституции и акту государственной измены. Уголовному наказанию подлежит как получившее
взятку лицо, так и давшее ее. Нормы конституционного права Канады направлены как
против зависимости парламента от бизнеса, так и против использования депутатами служебного положения в корыстных целях.
Существует довольно распространенное мнение, что коррупцию можно
победить с помощью сильного государства, диктатуры, репрессий. Однако китайский опыт, где показательные расстрелы проворовавшихся
чиновников давно стали «делом обычным», подтверждает обратное. Репрессивные меры, при
кажущейся эффективности, вряд ли дадут желаемый результат – взяточников
если и убавится, то ненамного, а суммы взяток автоматически взлетят до небес
как плата за повышенный риск. Кроме того, репрессивные меры могут привести к резкому усилению одной из «корпораций чиновничества» –
правоохранительных органов, которые получат монопольное право решать, «кого казнить,
а кого миловать».
Демократический режим хотя и не гарантирует свободу от коррупции,
но обеспечивает больше возможностей для борьбы с ней: свобода слова позволяет прессе контролировать государственных чиновников; гражданское общество способно повысить эффективность деятельности независимых комиссий
по борьбе с коррупцией
.
В последнее время большое значение приобрело внедрение «культуры
прозрачности» как важного фактора успеха борьбы с коррупцией. Открытость
информации, в первую очередь в системе государственного администрирования, свобода прессы, участие гражданского общества в мониторинге деятельности государства значительно препятствуют распространению коррупции. Применение новых интернет-технологий для достижения прозрачности, представления информации, вовлечения общественности и распространения данных
прочно вошло в практику.
Ярким примером внедрения «культуры прозрачности» является Южная
Корея. В Сеуле с 1999 г. действует программа OPEN – онлайновая система
контроля за рассмотрением заявлений граждан чиновниками городской администрации. Свободный доступ к информации о состоянии дела исключает необходимость личных контактов с чиновниками
или предложения им взяток
с целью ускорить завершение процесса принятия решения. Таким образом,
OPEN путем исключения личного общения чиновников и граждан как необходимого условия существования коррупции выполняет основную свою задачу –
130
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]