Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Современные механизмы противодействия коррупции в сфере образования. Курс лекций
.pdf
Л е к ц и я 3
ПЕДАГОГИЧЕСКИЕ РАБОТНИКИ,
ИХ СТАТУС И КОРРУПЦИОННЫЕ РИСКИ
СЛУЖЕБНОГО ПОВЕДЕНИЯ
1. Правовая основа противодействия коррупции в сфере образования.
2. Правовое положение педагогических работников.
3. Урегулирование конфликта интересов педагогических работников. Типовые ситуации конфликта интересов в сфере образовательных отношений.
1. Правовая основа противодействия коррупции
в сфере образования
В ст. 43 Конституции РФ закреплено право каждого на образование. Право на образование является одним из основных конституционных прав граждан
России. Общественные отношения, возникающие в сфере образования в связи
с реализацией права гражданина России на образование, обеспечением государственных гарантий прав и свобод
человека в сфере образования и созданием
условий для реализации права на образование, а также правовые, организационные и экономические основы образования в РФ, основные принципы государственной политики РФ в сфере образования, общие правила функционирования системы образования и осуществления образовательной деятельности,
правовое положение участников отношений в сфере образования определяются
ФЗ «Об образовании в РФ».
Многие виды коррупционной преступности в сфере образования характеризуются очень высокой латентностью, а поэтому в официальной статистике
отражается только часть совершаемых преступлений. Общепризнано, что коррумпированность системы образования не только снижает качество самого образования, но и формирует отношение к коррупции как к нормальному явле-
не только у взрослого населения России, но и у молодежи и детей. Учиты-
нию
вая такое отношение к данному явлению, следует признать, что государственное и общественное противодействие коррупции в сфере образования должно
иметь первостепенное значение.
Отношения в сфере образования регулируются Конституцией РФ, Федеральным законом от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании
в Российской Федерации», а также другими федеральными законами, иными нормативными
правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными
правовыми актами субъектов Российской Федерации, содержащими нормы, регулирующие отношения в сфере образования, а также приказами, принятыми
Минобрнауки России в рамках своей компетенции и направленными на предупреждение коррупции:
41
– приказ от 7 октября 2009 г. № 375 «Об утверждении Порядка проведе-
ния антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов
нормативных правовых актов Министерства образования и науки Российской
Федерации»;
– приказ от 29 июля 2009 г. № 275 «О порядке проведения проверок
правовых актов, изданных федеральными службами и федеральными агентствами, подведомственными Министерству образования и науки Российской
Фе-
дерации»;
– приказ от 29 марта 2012 г. № 239 «Об утверждении федеральных государственных требований к минимуму содержания дополнительных профессиональных образовательных программ профессиональной переподготовки и повышения квалификации государственных гражданских служащих, а также
к уровню профессиональной переподготовки государственных гражданских
служащих» и др.
Говоря о механизмах противодействия коррупции, заложенных в Федеральном
законе от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской
Федерации», следует отметить положения, конкретизирующие требования информационной открытости и прозрачности деятельности образовательных организаций, более детально урегулированный правовой статус образовательных
организаций, а также правовой статус педагогических работников, обучающихся и их родителей (законных представителей).
Родителям предоставлены возможности более активно
участвовать в организации учебного процесса (что делает его более открытым и, соответственно, снижает коррупционные риски):
– выбирать до завершения получения ребенком основного общего образования формы обучения, организации, осуществляющие образовательную деятельность, язык, языки образования, факультативные и элективные учебные
предметы, курсы, дисциплины (модули) из перечня, предлагаемого организацией, осуществляющей
образовательную деятельность;
– присутствовать при обследовании детей психолого-медико-педагогической комиссией, при обсуждении результатов обследования и вынесении заключения;
– высказывать свое мнение относительно предлагаемых условий для организации обучения и воспитания детей.
Закреплен базовый принцип, согласно которому родители (законные
представители) обучающихся имеют преимущественное право на обучение
и воспитание детей перед
всеми другими лицами, а органы государственной
власти и органы местного самоуправления оказывают им помощь.
В числе новелл, снижающих коррупционные риски, можно упомянуть,
в частности, запрет в отношении педагогических работников организации,
42
осуществляющей образовательную деятельность, в том числе в качестве индивидуального предпринимателя, оказывать платные образовательные услуги
обучающимся в данной организации, если это приводит к конфликту интересов
педагогического работника.
Распространение коррупционных явлений в образовании приводит к таким последствиям, как:
– подрыв конституционного принципа равных возможностей. Этот принцип обычно называют «бесплатным образованием»,
то есть стартовые возможности оказываются изначально не равными для тех, кто может дать взятку,
и для тех, кто этой возможности не имеет;
– духовная деградация общества;
– утрата образовательными организациями принципов объективности,
неподкупности и высоких этических стандартов, которая лишает институт образования общественной поддержки;
– снижение уровня знаний, влияющее на ухудшение
качества человече-
ского капитала общества.
Коррупционные проявления в системе образования возможны на всех
уровнях российской системы образования. При этом к числу основных форм
коррупции в сфере образования принято относить:
– нецелевое использование бюджетных средств;
– взятки при лицензировании и аккредитации образовательных организаций;
– незаконное получение документов об образовании;
– злоупотребления при проведении и
проверке результатов единого госу-
дарственного экзамена (далее – ЕГЭ);
– вымогательство учителей, давление на родителей с целью проведения
дополнительных платных занятий со слабоуспевающими обучающимися, настоятельная рекомендация репетиторства;
– давление на учителей со стороны руководства и коллег с целью повы-
шения текущей и итоговой успеваемости;
– неправомерное зачисление в образовательные организации без учета
ре-
зультатов ЕГЭ и конкурса;
– давление (вымогательство) преподавателей на студентов во время про-
ведения сессии (предъявление завышенных требований при сдаче экзаменов
и зачетов);
– давление студентов, не желающих изучать учебные дисциплины,
на преподавателей (подстрекательство к взятке);
– давление на преподавателей со стороны руководства и коллег с целью
сдачи студентами экзаменов или
получения зачетов и др.
К числу специальных мер по противодействию коррупции в сфере обра-
зования относятся следующие:
43
1. Разработка и проведение единой государственной политики по проти-
водействию коррупции в сфере образования.
2. Создание эффективной системы управления и контроля над отраслью.
На это направлено совершенствование разграничения полномочий в данной
сфере между органами власти, а также меры, предусматривающие лицензирование, государственную аккредитацию образовательной деятельности организаций, осуществляющих образовательную деятельность.
3. Обеспечение
осуществления мониторинга в системе образования
на федеральном и региональном уровнях, как образовательной деятельности,
так и противодействия коррупции.
4. Антикоррупционным условием в образовании является более четкое
определение объема и содержания бесплатных образовательных услуг, гарантируемых государством. Граждане России должны четко себе представлять, какое образование обеспечивается за счет бюджетных средств, а какие
образовательные услуги могут оказываться по желанию детей и их родителей на платной основе.
5. Противодействие коррупции в сфере образования должно осуществлять-
ся при непосредственном участии граждан и представителей общественности.
6. Выработка «антикоррупционного иммунитета» у граждан России, которая способствует развитию институтов общественного участия в образовательной деятельности и повышению открытости
государственного управ-
ления в сфере образования.
7. Обеспечение на уровне образовательной организации открытости
управления и функционирования попечительских, наблюдательных и управляющих советов. При этом в компетенцию указанных органов целесообразно
включать как стратегические вопросы (например, определение основных направлений функционирования и развития образовательной организации), так
и вопросы финансового характера (например, распределение по
представлению
руководителя поощрительных и стимулирующих выплат педагогическому
и обслуживающему составу и др.).
8. Обеспечение в сфере образования публичной отчетности. В целях повышения коррупционного противодействия в сфере образования целесообразно
расширение участия институтов гражданского общества в разработке, принятии
и реализации правовых и управленческих решений. Данный процесс должен
обеспечиваться как соответствующей нормативной правовой
базой, так и механизмами реального и действенного участия институтов гражданского общества
в функционировании и развитии системы образования.
9. Повышение престижности педагогической деятельности в образовательных организациях, как общего, так и профессионального и дополнительного уровней системы образования.
44
10. Значительное повышение заработной платы работников в сфере обра-
зования и доведение ее до общеевропейского уровня, а не до уровня средней
по экономике в регионе (как предусматривается).
Законодательством установлены административные наказания должност-
ных и юридических лиц за нарушения в сфере образования:
– за нарушение или незаконное ограничение права на получение обще-
доступного
и бесплатного образования, а равно незаконные отказ в приеме
в образовательную организацию либо отчисление (исключение) из нее;
– за нарушение или незаконное ограничение предусмотренных законодательством прав и свобод обучающихся и воспитанников образовательных организаций либо за нарушение установленного порядка реализации указанных
прав и свобод;
– за реализацию не в полном
объеме образовательных программ в соответствии с учебным планом и графиком учебного процесса либо незаконный
отказ в выдаче документов государственного образца об уровне образования
и (или) квалификации;
– за выдачу образовательными организациями, не имеющими государственной аккредитации, документов государственного образца об уровне образования и (или) квалификации либо выдачу образовательными организациями,
имеющими государственную аккредитацию, документов государственного образца об уровне образования и (или) квалификации по образовательным программам, не прошедшим государственной аккредитации;
– за умышленное искажение результатов государственной (итоговой)
аттестации и предусмотренных законодательством Российской Федерации
олимпиад школьников, а равно нарушение установленного законодательством
Российской Федерации порядка проведения государственной (итоговой) аттестации;
– за нарушение
установленного законодательством Российской Федера-
ции порядка приема в образовательную организацию.
Коррупционные правонарушения и преступления в России оказывают негативное воздействие на состояние всех сфер жизнедеятельности человека, общества и государства, в том числе оказывают отрицательное влияние на политическое, социально-экономическое развитие, культурно-духовное и образовательное состояние России, что
сказывается на ее международном авторитете.
В наше время государство и само общество считают коррупцию обычным
явлением, и это можно назвать основным препятствием в борьбе с ней, ее искоренении. Ведь образование является основой любой деятельности, и коррупция
в его сфере просто недопустима, а признание последней как составного элемента в деятельности
государства означает движение к бесправному существова-
нию.
45
2. Правовое положение педагогических работников
Права и обязанности работников общеобразовательных организаций,
предусмотренные в Федеральном законе № 273-ФЗ, детализируют с учетом
особенностей образовательной деятельности общие права и обязанности, установленные Трудовым кодексом РФ для всех работников, работающих на основании трудового договора.
Педагогический работник – физическое лицо, которое состоит
в трудовых, служебных отношениях
с организацией, осуществляющей
образовательную деятельность, и выполняет обязанности по обучению,
воспитанию обучающихся и (или) организации образовательной деятельности.
В соответствии с новым Законом в РФ признается особый статус педагогических работников в обществе и создаются условия для осуществления ими
профессиональной деятельности. Педагогическим работникам в РФ предоставляются права и свободы, меры
социальной поддержки, направленные на обеспечение их высокого профессионального уровня, условий для эффективного
выполнения профессиональных задач, повышение социальной значимости,
престижа педагогического труда (ст. 47).
Статус педагогического работника не распространяется на работников
иных профессионально-квалификационных групп, например на административно-управленческий персонал. Однако в рамках внутреннего совместительства или совмещения работник, не
являющийся по своей основной должности педагогическим работником, может выполнять должностные обязанности педагогического работника. В части этих обязанностей на него будет распространяться статус педагогического работника.
Права и обязанности наряду с ответственностью за их неисполнение или
нарушение являются главными составляющими такого юридического понятия,
как правовой статус.
Правовой статус педагогического работника
– это совокупность прав
и свобод (в том числе академических прав и свобод), трудовых прав, социальных гарантий и компенсаций, ограничений, обязанностей и ответственности,
которые установлены законодательством РФ и законодательством субъектов
РФ (ч. 1 ст. 47).
Педагогическим работникам создаются и предоставляются:
– условия для осуществления ими профессиональной деятельности;
– права и свободы;
– меры социальной
поддержки, направленные на обеспечение их высоко-
го профессионального уровня, условий для эффективного выполнения профессиональных задач, повышение социальной значимости, престижа педагогического труда.
46
Более детально права и обязанности педагогических работников перечислены в ч. 3 ст. 47 Закона. Условно их можно подразделить на академические
права (свободы), права на создание условий труда, которые обеспечивали бы
высокое качество педагогической деятельности, и права на защиту установленного законодательством статуса педагогического работника.
Федеральный закон № 273-ФЗ устанавливает следующие академические
права
педагогических работников:
– право на свободу преподавания;
– право педагогического работника на свободу выбора и использования
педагогически обоснованных форм, средств, методов обучения и воспитания.
Это право полностью корреспондирует с Рекомендацией ЮНЕСКО (специализированное учреждение ООН по вопросам образования, науки и культуры)
от 5 октября 1966 г. «О положении учителей», направленной в адрес правительств государств-участников ООН. В Рекомендации ЮНЕСКО подчеркивается, что поскольку учителя обладают компетенцией в оценке учебных пособий
и методов обучения, наиболее подходящих для своих учащихся, то именно они
должны играть главную роль при выборе и приспособлении учебных материалов, отборе учебников и методов преподавания в рамках утвержденных программ. Педагогические
работники должны быть свободны в использовании методов, которые им представляются наиболее целесообразными, в том числе
и для оценки успеваемости обучающихся;
– право педагога самостоятельно выбирать методы и приемы пре-
подавания;
– право свободно выражать свое мнение по всем вопросам, относящимся
к сфере его компетенции;
– право на выбор учебников, учебных пособий
, материалов и иных
средств обучения и воспитания (п. 4 ч. 3 ст. 47 Закона) – из числа допущенных
или рекомендованных федеральным органом исполнительной власти в сфере
образования;
– свобода педагога от вмешательства в профессиональную деятель-
ность. В целях обеспечения этой свободы в образовательных организациях за-
прещается присутствовать на уроках или других занятиях педагога без разре
-
шения администрации образовательной организации, входить в класс (группу)
во время проведения занятий. Согласно Рекомендации ЮНЕСКО контроль
за работой педагогических работников следует организовать таким образом,
чтобы при этом не ограничивать их академические свободы и инициативу;
– право на участие в разработке образовательных программ, в том чис-
ле учебных планов, календарных учебных графиков
, рабочих учебных предметов, курсов, дисциплин (модулей), методических материалов и иных компонентов образовательных программ;
47
– право на бесплатное пользование библиотеками и информационными
ресурсами.
В Федеральном законе № 273-ФЗ специально оговариваются ограниче-
ния прав и свобод педагогических работников, в частности, академические
права и свободы, указанные в ст. 47, должны осуществляться с соблюдением
прав и свобод других участников образовательных отношений, требований законодательства РФ, норм профессиональной этики педагогических
работни-
ков, закрепленных в локальных нормативных актах организации, осуществляющей образовательную деятельность (ч. 4 ст. 47);
В целях защиты статуса педагогических работников закон предусматри-
вает ряд прав. Это:
– право на участие в управлении образовательной организацией, в том
числе в коллегиальных органах управления, в порядке, установленном уставом
организации;
– право на участие в обсуждении
вопросов, относящихся к деятельности
образовательной организации, в том числе через органы управления и общественные организации;
– право на объединение в общественные профессиональные организации
в порядке, установленном законодательством РФ (п. 9–11 ст. 47).
К социальным гарантиям, призванным обеспечивать признаваемый государством особый статус педагогических работников в обществе, относятся:
– право на сокращенную продолжительность
рабочего времени (не более
36 часов работы в неделю);
– право на дополнительное профессиональное образование по профилю
педагогической деятельности не реже чем один раз в три года;
– право на ежегодный основной удлиненный оплачиваемый отпуск, продолжительность которого определяется Правительством РФ;
– право на длительный отпуск сроком до одного года не реже чем
через
каждые десять лет непрерывной педагогической работы в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции
по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования;
– право на досрочное назначение трудовой пенсии по старости в порядке,
установленном законодательством РФ;
– право на предоставление педагогическим работникам, состоящим
учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях, вне очереди жилых
на
помещений по договорам социального найма, и право на предоставление жилых помещений специализированного жилищного фонда.
Другими федеральными законами и (или) законодательными актами
отдельных субъектов РФ могут предусматриваться дополнительные
48
социальные гарантии и преимущества педагогических работников, а также
более детально излагаться социальные права педагогов. Так, например,
согласно Федеральному закону № 273-ФЗ, педагогические работники,
проживающие и работающие в сельских населенных пунктах, рабочих поселках (поселках городского типа), имеют право на предоставление компенсации расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения.
При этом размер, условия и порядок возмещения расходов, связанных
с предоставлением указанных мер социальной поддержки педагогическим
работникам образовательных организаций субъектов РФ, муниципальных
образовательных организаций, устанавливаются законодательством субъектов РФ и обеспечиваются за счет бюджетных ассигнований бюджетов субъектов РФ.
Педагогическим работникам образовательных организаций, участвующим в проведении единого государственного экзамена в
рабочее время и освобожденным от основной работы на период проведения единого государственного экзамена, предоставляются гарантии и компенсации, установленные трудовым законодательством (например, сохранение заработной платы). Педагоги-
ческим работникам, участвующим в проведении единого государственного экзамена, выплачивается компенсация за работу по подготовке и проведению
единого государственного экзамена. При этом
размер и порядок выплаты указанной компенсации устанавливаются субъектом РФ за счет бюджетных ассигнований бюджета субъекта РФ, выделяемых на проведение единого государственного экзамена.
Обязанности педагогических работников (наряду с ответственностью
за их неисполнение или ненадлежащее исполнение) установлены ст. 48 Федерального закона № 273-ФЗ. На педагогов распространяются также «общие»
обязанности,
предусмотренные нормами ст. 21 Трудового кодекса РФ для всех
работников, работающих по трудовому договору.
Специальные (по отношению к общим) нормы ст. 48 Закона предусматривают, что педагогические работники обязаны:
1) осуществлять свою деятельность на высоком профессиональном уровне, обеспечивать в полном объеме реализацию преподаваемых учебных предмета, курса, дисциплины (модуля) в соответствии с
утвержденной рабочей про-
граммой;
2) соблюдать правовые, нравственные и этические нормы, следовать требованиям профессиональной этики;
3) уважать честь и достоинство обучающихся и других участников образовательных отношений;
4) развивать у обучающихся познавательную активность, самостоятельность, инициативу, творческие способности, формировать гражданскую пози-
49
цию, способность к труду и жизни в условиях современного мира, формировать
у обучающихся культуру здорового и безопасного образа жизни;
5) применять педагогически обоснованные и обеспечивающие высокое
качество образования формы, методы обучения и воспитания;
6) учитывать особенности психофизического развития обучающихся
и состояние их здоровья, соблюдать специальные условия, необходимые
для получения образования лицами с
ограниченными возможностями
здоровья, взаимодействовать при необходимости с медицинскими организациями;
7) систематически повышать свой профессиональный уровень;
8) проходить аттестацию на соответствие занимаемой должности в по-
рядке, установленном законодательством об образовании (об аттестации
см. ниже);
9) проходить в соответствии с трудовым законодательством предвари-
тельные при поступлении на работу и периодические медицинские осмот-
, а также внеочередные медицинские осмотры по направлению рабо-
ры
тодателя;
10) проходить в установленном законодательством РФ порядке обучение
и проверку знаний и навыков в области охраны труда.
Общие же обязанности, установленные Трудовым кодексом РФ для всех
работников любых организаций-работодателей, предусматривают соблюдение
устава организации, локальных нормативных актов (например, положения
о специализированном структурном
образовательном подразделении организации, осуществляющей обучение), коллективного договора, правил внутреннего
трудового распорядка.
Обязанность систематически повышать свой профессиональный уровень
коррелирует с правом на получение дополнительного профессионального образования по профилю педагогической деятельности не реже чем один раз в три
года.
В Законе также содержится ряд запретов для педагогических работников,
которые действуют
в период исполнения ими свои обязанностей. В частности,
педагогический работник образовательной организации (в том числе в качестве
индивидуального предпринимателя) не вправе оказывать платные образовательные услуги обучающимся в данной организации, если это приводит к кон-
фликту интересов педагогического работника.
Под конфликтом интересов понимается ситуация, стимулирующая пе-
дагогического работника, например, занижать
оценки своим ученикам, не выполнять в полном объеме тематику занятий и т. п. с тем, чтобы ученики, имеющие право на получение качественного образования на бесплатной основе,
но не получающие его в силу указанных причин, были вынуждены обращаться
50
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]