Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Современные механизмы противодействия коррупции в сфере образования. Курс лекций
.pdf
Л е к ц и я 7
ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ
В СФЕРЕ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ
1. Расследование уголовных дел о коррупционных преступлениях.
2. Органы прокуратуры и иные правоохранительные органы в сфере про-
тиводействия коррупции. Прокурорский надзор за исполнением законодательства о противодействии коррупции.
3. Взаимодействие государственных органов при привлечении к ответст-
венности юридических лиц,
причастных к коррупции.
1. Расследование уголовных дел о коррупционных преступлениях
Коррупции подвержены прежде всего государственные и правоохранительные органы, поэтому проблема противодействия коррупции – это проблема
работы органов собственной безопасности государственных структур. В то же
время в мероприятиях по противодействию коррупции в пределах своей компетенции участвуют все без исключения органы государственной
власти и управления. Особое место среди них занимают правоохранительные органы, которые
по роду своей деятельности, а также цели своего создания просто обязаны вести борьбу с самыми различными противоправными проявлениями, одним
из которых является коррупция.
Предварительное расследование – это самостоятельная стадия уголовного
процесса, представляющая собой строго регламентированную уголовнопроцессуальным законом
совокупность следственных действий по собиранию,
закреплению и оценке доказательств, преследующая цель воссоздания истинной картины преступления, установления виновных лиц и обеспечения условий
для дальнейшего рассмотрения уголовного дела в суде.
Субъектами стадии предварительного расследования являются государственные органы и должностные лица, в компетенцию которых входит уголовно-процессуальная деятельность.
Предварительное расследование производится
только в рамках уголовно-
го дела и в форме предварительного следствия либо дознания.
Дознание проводится: дознавателями органов внутренних дел РФ, следо-
вателями прокуратуры и др. (ч. 3 ст. 150 УПК).
Предварительное следствие производится следователями прокуратуры,
органов ФСБ, органов внутренних дел РФ и органов по контролю за оборотом
наркотических средств и психотропных
веществ.
Подследственность – это совокупность признаков уголовного дела, в соответствии с которой конкретное уголовное дело может быть расследовано дознавателем или следователем того или иного органа в пределах его компетенции.
91
В практике выявления и расследования преступлений коррупционной направленности правоохранительные органы сталкиваются со множеством проблем. Почти по каждому уголовному делу о взяточничестве возникает вопрос
о провокации со стороны оперативных служб, о чем, как правило, заявляет корыстолюбивый чиновник, пойманный с поличным.
Представители следственных органов являются участниками постоянно
действующих межведомственных рабочих
групп по вопросам противодействия
коррупции. Кроме этого, созданы и действуют на постоянной основе специализированные межведомственные рабочие группы по вопросам выявления, раскрытия и расследования коррупционных преступлений с участием представителей оперативных служб правоохранительных органов.
В рассматриваемой сфере правоохранительными органами проводится
ряд мероприятий по следующим направлениям деятельности: предупреждение
коррупционных преступлений
путем уголовного преследования совершивших
их лиц и применения к ним мер уголовно-правового характера; совершенствование межведомственного взаимодействия в сфере противодействия коррупции; обеспечение контроля и надзора за работой следственных подразделений
по выявлению и пресечению коррупционных проявлений; участие в мероприятиях профилактического характера; развитие сотрудничества с различными институтами гражданского общества
в сфере противодействия коррупции; развитие и совершенствование правовой основы противодействия коррупции. В настоящей статье нами будет рассмотрено одно из обозначенных направлений,
а именно предупреждение коррупционных преступлений путем уголовного
преследования совершивших их лиц и применения к ним мер уголовноправового характера.
Анализ материалов следственной практики свидетельствует о различном
порядке
возбуждения уголовных дел рассматриваемой категории. В одних
следственных органах после принятия заявления организуется его проверка,
которая состоит из комплекса оперативно-розыскных мероприятий (далее –
ОРМ). По результатам оперативно-розыскной деятельности (далее – ОРД) принимается решение о возбуждении уголовного дела. В других следственных органах на основании заявления возбуждается уголовное дело по факту
, после чего проводятся следственные действия, направленные на сбор доказательств.
И тот и другой варианты имеют как свои положительные, так и отрицательные
стороны, поэтому выбор зависит от конкретной ситуации, объема проверочных
материалов, характера совершенного преступления и многих других факторов.
Вместе с тем уголовное дело по признакам коррупционного преступле-
ния, совершенного
должностным лицом, а также лицом, выполняющим управленческие функции в коммерческой или иной организации, возбуждается, как
правило, в отношении конкретного лица. Также, исходя из судебной практики
92
Конституционного Суда Российской Федерации и Верховного Суда Российской
Федерации, необходимо принимать отдельное решение о возбуждении либо
об отказе в возбуждении уголовного дела по результатам проверки каждого сообщения о преступлении.
Поскольку наибольшее распространение получила практика возбуждения
уголовных дел о коррупционных преступлениях на основе материалов ОРД,
особое внимание необходимо уделять проверке законности
и обоснованности
производства ОРМ, результаты которых представлены следователю. Ошибки
в проведении и оформлении результатов ОРМ могут привести к сокращению
доказательственной базы, к исключению из обвинения отдельных эпизодов
преступной деятельности за недоказанностью, к приостановлению либо прекращению уголовных дел, вынесению оправдательного приговора.
При изучении представленных материалов оперативно-розыскной дея-
тельности в
первую очередь следует обращать внимание на то, не была ли до-
пущена со стороны должностных лиц провокация преступления.
Федеральным законом от 24 июня 2007 г. № 211-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи
с совершенствованием государственного управления в области противодействия терроризму» статья 5 Федерального закона «Об оперативно
-розыскной
деятельности» была дополнена частью 8, которая запрещает органам (должностным лицам), осуществляющим оперативно-розыскную деятельность,
«подстрекать, склонять, побуждать в прямой и косвенной форме к совершению противоправных действий». Эти действия определены в законе как провокация.
В Федеральном законе «Об оперативно-розыскной деятельности» дается
лишь перечень действий, которые могут быть
отнесены к провокации преступления. При этом критерии определения понятия «провокация преступления»
на законодательном уровне не указаны. Такие критерии выработаны судебной
практикой.
Пленум Верховного Суда Российской Федерации в Постановлении
от 10 февраля 2000 г. № 6 «О судебной практике по делам о взяточничестве
и коммерческом подкупе» указал, что при отсутствии предварительной договоренности
между взяткополучателем и взяткодателем и отказе принять предмет
взятки лицо, пытавшееся вручить названный предмет в целях искусственного
создания доказательств совершения преступления либо шантажа, подлежит
ответственности по статье 304 УК РФ. Также Пленум Верховного Суда РФ отметил, что не является провокацией взятки или коммерческого подкупа проведение предусмотренного законодательством оперативно-розыскного мероприя
-
тия в связи с проверкой заявления о вымогательстве взятки или коммерческом
подкупе.
93
В другом своем решении Пленум Верховного Суда Российской Федерации резюмировал: результаты оперативно-розыскного мероприятия могут быть
положены в основу приговора, если они получены в соответствии с требованиями закона и свидетельствуют о наличии у виновного умысла на незаконный
оборот наркотических средств или психотропных веществ, сформировавшегося
независимо от деятельности сотрудников оперативных
подразделений, а также
о проведении лицом всех подготовительных действий, необходимых для совершения противоправного деяния (п. 14 Постановления Пленума Верховного
Суда РФ от 15 июня 2006 г. № 14 «О судебной практике по делам о преступлениях, связанных с наркотическими средствами, психотропными, сильнодействующими и ядовитыми веществами»). Правовая позиция об исключении провокации в
том случае, когда лицо, в отношении которого проводятся оперативно-розыскные мероприятия, было готово совершить преступление и без вмешательства уполномоченных должностных лиц, впервые была высказана Европейским судом по правам человека в решении от 13.05.1991 г. по делу «Ваньян
против Российской Федерации» и в дальнейшем нашла свое развитие в практи-
Конституционного Суда Российской Федерации и Верховного Суда Россий-
ке
ской Федерации.
Таким образом, правомерные действия уполномоченных должностных
лиц предполагают проведение ОРМ при наличии законных оснований и с соблюдением предусмотренных законом условий, а также исключительно в целях
решения задач ОРД. Правоприменитель в своей практической деятельности при
оценке действий сотрудников оперативно-розыскных
подразделений с точки
зрения наличия либо отсутствия провокации преступления должен руководствоваться сложившейся судебной практикой Верховного Суда РФ, Конституционного Суда РФ и Европейского суда по правам человека.
Только соблюдение обозначенных требований при производстве ОРМ позволит следователю в дальнейшем использовать результаты ОРД в уголовном
процессе.
2. Органы прокуратуры и иные
правоохранительные органы
в сфере противодействия коррупции.
Прокурорский надзор за исполнением законодательства
о противодействии коррупции
Противодействие коррупции в пределах своей компетенции обязаны
осуществлять все государственные органы и государственные служащие. Руководители государственных органов и учреждений в пределах своих полномочий обеспечивают исполнение требований законов и применение предусмотренных законами мер. Руководители министерств
, государственных комитетов,
административных ведомств, органов местного самоуправления и юридических
94
лиц независимо от их форм собственности, а также граждане должны оказывать
содействие и необходимую помощь уполномоченным органам в борьбе с коррупцией. Выявление, предупреждение и пресечение коррупционных правонарушений и привлечение к ответственности лиц, виновных в их совершении,
в пределах своей компетенции осуществляются правоохранительными органами Российской Федерации. Руководители органов
государственной власти обязаны осуществлять свою служебную деятельность в рамках установленной законодательством РФ компетенции государственного органа. Понятие «компетенция» означает совокупность полномочий, которыми наделен государственный орган или должностное лицо Конституцией РФ, законами, подзаконными
нормативными правовыми актами.
В целях создания системы противодействия коррупции в Российской Фе-
дерации и устранения причин
, ее порождающих, Указом Президента РФ
от 19 мая 2008 г. № 815 «О мерах по противодействию коррупции» образован
Совет при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции
(далее – Совет). Председателем Совета является Президент Российской Федерации. Основными задачами Совета являются: подготовка предложений Президенту Российской Федерации, касающихся выработки и реализации государственной политики в
области противодействия коррупции; координация деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной
власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления
муниципальных образований по реализации государственной политики в области противодействия коррупции; контроль за реализацией мероприятий, предусмотренных Национальным планом противодействия коррупции.
Совет для решения возложенных на него основных задач запрашивает
и получает в установленном порядке необходимые материалы от федеральных
органов государственной власти, органов государственной власти субъектов
Российской Федерации; приглашает на свои заседания представителей федеральных органов государственной власти, органов государственной власти
субъектов Российской Федерации и общественных объединений.
Одним из государственно-правовых институтов, призванных осуществлять противодействие коррупции как в органах власти
и управления, так
и в сфере хозяйственной деятельности, являются органы прокуратуры. Прокуратура является тем субъектом, который должен осуществлять надзор за исполнением законодательства о противодействии коррупции, а также соблюдением
государственными и муниципальными служащими, иными должностными
и приравненными к ним лицами запретов и ограничений, обусловленных
их публичной деятельностью. На прокуратуру
возложен целый ряд полномочий
по реализации мер административного принуждения за нарушения законодательства о противодействии коррупции; она наделена также важными полно-
95
мочиями по осуществлению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов.
В своей деятельности по противодействию коррупции прокуратура руководствуется нормами международного права, федеральным законодательством
о противодействии коррупции, нормативными актами, которые исходят
из Генеральной прокуратуры Российской Федерации. Важной составляющей
в правовом регулировании деятельности прокуратуры в сфере противодействия
коррупции являются нормативные
правовые акты федеральных органов
исполнительной власти, а также законодательные и иные нормативные правовые акты по проблеме противодействия коррупции, которые приняты в субъектах РФ.
Прокуратура традиционно находится на острие решения самых сложных
противоправных проявлений. В настоящее время роль прокуратуры в вопросах
противодействия коррупции значительно возросла. Так, органы прокуратуры
осуществляют
надзор за соблюдением законодательства о противодействии
коррупции в различных органах власти и управления, проводят проверки соблюдения установленных запретов, ограничений, обусловленных государственной и муниципальной службой, а также выполнения чиновниками различного уровня обязанностей, установленных законодательством, по противодействию коррупции. В пределах своей компетенции прокуратура является одним
из субъектов антикоррупционной экспертизы
нормативных правовых актов
и их проектов.
У каждого структурного элемента прокуратуры существует своя компетенция в вопросах противодействия коррупции. Прокуратура, осуществляя
свою деятельность по противодействию коррупции, использует практически
тот же инструментарий, который она применяет и в любой другой сфере регулирования. Прокуратура, как и любой другой правоохранительный институт,
может эффективно
работать только при надлежащей организации своей дея-
тельности.
Организация деятельности прокуратуры – это осуществление органами
прокуратуры комплекса основанных на законе, выработанных наукой и практикой форм и методов ее работы, которые обеспечивают целенаправленную,
согласованную и эффективную деятельность в сфере противодействия коррупции.
Как показывает практика, хорошо организованные мероприятия, направленные на предупреждение
коррупционных правонарушений, оказываются
не столь эффективными, если они надлежащим образом не профинансированы
из государственного бюджета. В настоящее время уровень коррупции в Российской Федерации таков, что не позволяет справиться с обозначенной проблемой
в рамках скромного правоохранительного бюджета.
96
Для противодействия коррупции органы прокуратуры, помимо предоставленных процессуальных и надзорных полномочий, должны использовать весь
арсенал информационных ресурсов и технологий различных органов государственной власти и управления, укреплять межведомственное взаимодействие,
а также международное сотрудничество в сфере противодействия коррупции.
В вопросах противодействия коррупции невозможно обойтись без взаимодействия прокуратуры с другими органами
государственной власти и институтами гражданского общества. Взаимодействие в правоохранительной сфере
традиционно определяется как согласованная по месту и времени деятельность,
которая осуществляется с помощью нормативно определенных методов и в установленной форме, направленная на решение задач, представляющих общий
интерес для двух или более субъектов. Решение проблемы коррупции находит-
центре внимания всех без исключения государственных институтов, кроме
ся в
того, решением этой проблемы занимаются и представители гражданского общества.
Взаимодействие прокуратуры с институтами гражданского общества, которые занимаются изучением проблемы коррупции, могло бы происходить при
подготовке методических рекомендаций по вопросам реализации законодательства о противодействии коррупции. Институты гражданского общества, в свою
очередь
, могли бы представлять прокуратуре научные исследования, в которых
освещались бы наиболее коррупциогенные сферы государственного управления, а также высокорисковые с точки зрения коррупции сферы хозяйственной
деятельности. Осуществляя такое взаимодействие, прокуратура могла бы получить большое количество полезной информации, использование которой было
бы вполне оправданно как на внутригосударственном уровне противодействия
коррупции,
так и при осуществлении международного сотрудничества в соот-
ветствующей сфере.
Тем не менее основным направлением деятельности прокуратуры является прокурорский надзор, посредством которого выявляются различного рода
правонарушения. Кроме того, эти правонарушения предупреждаются, а также
при наличии оснований ставится вопрос о привлечении виновных физических
и юридических лиц к соответствующему виду ответственности.
Прокурорский
надзор, в какой бы сфере он ни осуществлялся, всегда носит универсальный характер, однако этот вид надзора не должен подменять
иные виды контрольно-надзорной деятельности, которые реализуются в том
или ином направлении государственного управления. Предметом прокурорского надзора всегда является соблюдение норм права всеми без исключения субъектами правоприменения. Следует
также отметить, что прокуратура осуществляет координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.
97
Осуществляя прокурорский надзор за соблюдением законодательства
о противодействии коррупции, прокуроры выносят представления, протесты,
предостережения, а также постановления. В ходе проведения прокурорского
надзора в соответствующей сфере наиболее часто выявляются нарушения запретов и ограничений, обусловленных государственной службой, нарушения
сроков и порядка предоставления сведений о доходах и имуществе государственного и муниципального служащего
и его супруги (супруга), а также несовершеннолетних детей. Также при осуществлении прокурорского надзора выявляются нарушения, касающиеся порядка формирования комиссий по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных
служащих и урегулированию конфликта интересов и др.
Особое внимание при осуществлении прокурорского надзора за выполне-
нием требований законодательства о противодействии
коррупции в настоящее
время предлагается уделять выполнению государственными и муниципальными служащими обязанности уведомлять представителя нанимателя (работодателя), органы прокуратуры или другие государственные органы обо всех случаях обращения к ним каких-либо лиц в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений.
Согласно данным Генеральной прокуратуры Российской Федерации, ко-
личество выявленных
коррупционных правонарушений в 2012 г. выросло в два
раза и составило 5 тыс., в том же году привлечены к уголовной ответственности
23 депутата различных уровней, 7 региональных министров, кроме того, 8 заместителей министров региональных правительств также были привлечены
к уголовной ответственности. Отмечается, что растет количество преступлений
коррупционной направленности, связанных со служебным мошенничеством
(присвоением
или растратой), с использованием служебного положения. Так,
за 2012 г. количество этих преступлений выросло на 83,3 и 44,9% соответственно. В 2012 г. более 50% осужденных за коррупционные преступления было
приговорено к штрафу, к лишению свободы условно было приговорено лишь
30% осужденных. К реальному лишению свободы в том же году приговаривался лишь каждый десятый осужденный
за коррупционное преступление.
В качестве дополнительного наказания к осужденным за коррупционное
преступление применялось лишение права занимать определенные должности
или заниматься определенной деятельностью, кроме того, осужденные за соответствующие преступления лишались специального, воинского, почетного званий, а также классного чина и государственных наград.
Отмечается, что прокуроры участвуют в рассмотрении дел судами, ар
-
битражными судами, опротестовывают противоречащие закону решения, приговоры, определения и постановления судов. Так, согласно КоАП РФ, прокурор
в пределах своих полномочий вправе возбуждать производство по делу об ад-
98
министративном правонарушении коррупционной направленности, а также
участвовать в его рассмотрении, представлять доказательства, заявлять ходатайства, давать заключения по вопросам, возникающим во время рассмотрения
соответствующего дела, и др.
Сегодня прокуратура является одним из основных субъектов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов. В компетенцию прокуратуры входит проведение соответствующей экспертизы
нормативных правовых актов органов, организаций, их должностных лиц по вопросам, касающимся прав, свобод и обязанностей человека и гражданина, государственной и муниципальной собственности, государственной и муниципальной
службы. Помимо этого прокуратура проводит антикоррупционную экспертизу
бюджетного, налогового, таможенного, лесного, водного, земельного, градостроительного, природоохранного законодательств, законодательства о лицензировании, а
также законодательства, регулирующего деятельность государственных корпораций, социальные гарантии лицам, замещающим (замещавшим)
государственные или муниципальные должности, должности государственной
или муниципальной службы.
Главное управление собственной безопасности при МВД РФ – подразделение полиции, являющееся самостоятельным структурным оперативным подразделением центрального аппарата Министерства внутренних дел РФ, обеспечивающее и осуществляющее в пределах компетенции функции
министерства
по выработке и реализации государственной политики и нормативноправовому регулированию в сферах обеспечения собственной безопасности,
противодействия коррупции в системе МВД России, государственной защиты
сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации, федеральных государственных гражданских служащих и их близких.
Главное управление выполняет функции головного подразделения в сис-
теме министерства в сферах
обеспечения собственной безопасности, противодействия коррупции и непосредственно осуществляет оперативное обслуживание подразделений.
Деятельность Главного управления координирует и контролирует лично
министр внутренних дел Российской Федерации. В рамках реализации своих
полномочий ГУСБ МВД России подчиняется только министру внутренних дел
Российской Федерации.
Для решения поставленных задач Главное управление имеет право:
– осуществлять оперативно-
розыскную деятельность в полном объеме,
установленном законодательством Российской Федерации об оперативнорозыскной деятельности и нормативными правовыми актами МВД России;
– принимать решения в установленном законодательством Российской
Федерации порядке по вопросам государственной защиты сотрудников, граж-
99
данских служащих и их близких, а также осуществлять контроль за применением мер безопасности;
– проводить по вопросам, относящимся к компетенции Главного управления, проверки деятельности органов, организаций и подразделений системы
МВД России;
– создавать комиссии и рабочие группы;
– запрашивать в установленном порядке у государственных и муници-
пальных органов, общественных объединений,
организаций и должностных лиц
сведения, справки, документы (их копии), иную информацию, необходимые
для принятия решений по вопросам деятельности Главного управления;
– истребовать из органов, организаций и подразделений системы МВД
России документы (их копии) и иную информацию по вопросам ведения Главного управления;
– использовать в целях обеспечения собственной безопасности силы
и средства
МВД России и его территориальных органов, в том числе системы
связи и передачи данных, служебные помещения, транспортные средства,
а также информационные системы и банки данных, современную информационно-телекоммуникационную инфраструктуру, архивно-учетные материалы
и другие документы;
– участвовать в организации проведения научных исследований по во-
просам деятельности Главного управления;
– вносить
предложения министру о постановке на особый контроль подразделений собственной безопасности территориальных органов МВД России,
имеющих низкие результаты в установленной сфере деятельности, а также
о привлечении к дисциплинарной ответственности их руководителей;
– заслушивать отчеты руководителей подразделений собственной безопасности территориальных органов МВД России, а по согласованию с министром – руководителей органов,
организаций и подразделений системы МВД
России по вопросам ведения Главного управления;
– получать объяснения от сотрудников, гражданских служащих и работников системы МВД России, касающиеся осуществления ими оперативнослужебной (служебной) деятельности;
– проводить совещания, рабочие встречи, научно-практические конференции и семинары;
– проводить в установленном порядке стажировку руководителей подразделений собственной
безопасности территориальных органов МВД России;
– привлекать в установленном порядке для выполнения возложенных
на Главное управление задач научно-исследовательские, образовательные
и иные учреждения системы МВД России, а также ученых и специалистов,
в том числе на договорной основе;
100
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]